深入推进科学立法民主立法的若干思考（深圳市）

    科学立法、民主立法，从理论提出到具体实践，已有相当一段时间，相关的立法机构和立法工作者积累了不少宝贵经验，有的还形成了一套成熟做法。然而，在全面深化改革、全面推进依法治国的新的历史时期，科学立法、民主立法也应当与时俱进，深入推进。在此，笔者不揣浅陋，结合若干年的立法工作实践，就如何深入推进科学立法、民主立法提出若干思考，以就教于方家。

    思考之一：科学立法民主立法的价值取向

    毋庸置疑，科学立法、民主立法的价值取向是：切实提高立法质量，并通过高质量的法律来实现秩序、公平、正义。换言之，科学立法和民主立法仅是手段，提高立法质量和实现秩序、公平、正义才是目的。遗憾的是，在现实中，有两种不正确倾向：一是在理论上对科学立法、民主立法的价值取向认识不清，认为科学立法、民主立法是立法工作中的重要原则，只要在立法工作中植入科学性（比如：在法律条文表述上注重立法技术规范）和民主性（比如：通过座谈会等形式听取了民意）元素，就是贯彻了科学立法、民主立法这个原则。二是在实践中只注重科学立法、民主立法表面形式，而忽视了科学立法、民主立法产生的实际效果（比如：为了体现科学立法，不少地方性法规一味追求“高大上”，在法规结构上追求完整的“编、章、节、条、款、项、目”；为了追求民主立法，毫无针对性地举行座谈会，漫无目的开展调研考察活动）。

    笔者以为，作为立法工作者，在贯彻科学立法、民主立法原则时务必清醒地认识到其价值取向，围绕切实提高立法质量、并最终实现秩序、公平、正义来开展工作。

    思考之二：科学立法与民主立法的辨证关系

    在立法工作中，存在一种“顾此失彼”现象：注重立法的科学性时忽视了立法的民主性；或者，注重立法的民主性时忽视了立法的科学性。比如，在起草修改法规过程中，有的立法工作者认为立法是技术含量很高的社会科学工作，应当由专业人士完成，没有必要浪费时间听取各方面的意见和建议，而热衷于会同相关部门关起门来立法，必要时，也只是邀请少数专家对个别制度进行论证；而有的立法工作者则热衷于通过发达的网络途径征集意见和建议，并将征集的意见和建议不加充分分析和严谨论证就塞到法规中，成为一项项法规制度。

    之所以会出现上述这种“顾此失彼”现象，是因为没有分析清楚科学立法和民主立法两者之间的辨证关系。实际上，科学立法和民主立法两者不能割裂，更不能对立。两者是有机的统一。科学立法和民主立法好比是立法质量的两个翅膀，两者同时运转，立法质量才能起飞。在具体立法实践中，理性的做法应当是，既要贯彻民主立法（听取各方面的意见和建议，以集中民智），又要同时贯彻科学立法（对获得的意见和建议进行充分分析和严谨论证，认为切实可行的才能上升为法规制度），两者决不可偏废。

    思考之三：科学立法民主立法的制度保证

    邓小平曾经指出，还是制度靠得住些。科学立法、民主立法也是这样，如果没有制度保证，也可能落不到实处，相反，有了制度保证，就一定会落到实处。举个例子，科学立法、民主立法重要原则提出来之后，我们认为，法规草案提交人大常委会一审前，应当向社会公布。但由于没有具体的制度规定，有的初审委员会将法规草案向社会公布了，有的则未公布。现在，修改后的《深圳市制定法规条例》明确规定了这一制度，所有的初审委员会都将法规草案在一审前向社会公布。

    笔者以为，为了深入推进科学立法、民主立法，应当在国家法律《立法法》和地方性法规《制定法规条例》的框架下，制定一系列的配套法规或者规范性文件，以提供制度保证。这些配套法规或者规范性文件应当包括：《立法计划编制办法》、《法规草案的起草指引》、《法规一审二审三审的审议重点》、《立法听证规则》、《立法论证规则》、《立法咨询规则》、《立法辩论规则》、《立法后评估办法》、《法规实施报告制度》、等等。

    思考之四：科学立法民主立法的时间表和路线图

    为了深入推进科学立法、民主立法，除了澄清相关理论和建立系列制度之外，还应当提供明确的可操作的“时间表”（即在什么阶段完成什么工作）和“路线图”（即如何完成这些工作）。笔者根据多年的立法工作实践认为，应当扎扎实实按照相应的“时间表”画好下列“路线图”。

    1、坚持“一事一立”原则。鉴于中国特色社会主义法律体系已经形成，在现行立法体制下，地方立法形式应当有别于国家立法形式，在地方性法规中宜以“一事一立”为主。在起草法规前，首先明确需要解决什么问题，然后，有针对性地设计法规制度，在结构上不求全责备，在条文上少一些宣示性条款，留下管用的“干货”就行。如，深圳市人大常委会2013年通过的《深圳经济特区救助人权益保护规定》仅有10条，但针对性非常强，效果非常好。

    2、加强法规草案的公布工作。为了扩大人民群众对立法的知情权，新提交常委会审议的法规草案原则上应当在一审前由常委会办公厅公布。情况特殊不公布的，应当经主任会议决定。

    3、加强重大事项的立法听证工作。法规草案规定的事，有些应当经过听证程序，有些可以经过听证程序。对于应当听证的重大事项，如新设或者取消行政许可、改变许可条件的，与社会各方面利益密切相关的制度等，法规草案起草单位和市人大相关委员会应当组织听证。

    4、加强法规草案的征求意见工作。法规草案在起草阶段应当进行调研论证，广泛征求各方面的意见。法规草案在审议阶段，相关委员会在调研论证修改工作中应当征求专业代表小组、各区人大常委会、部分人大代表、相关的行业协会以及其他有关单位的意见。

    5、注意立法形式的选择。深圳立法比较特殊，享有两个立法权，一个是特区立法权，一个是较大市立法权。我们在立法实践中，应当根据实际情况，用好两个立法权，选择合适的立法形式。对上位法进行补充、细化时，一般选择较大市法规形式；对上位法进行变通和突破时，一般选择特区法规形式。

    6、注意授权规定。法规中设置的行政处罚有罚款幅度的，应当在法规草案中明确规定由主管机关制定罚款的具体标准。法规中授权市政府或者有关部门制定具体实施办法的，应当在法规草案中明确规定制定具体实施办法的时间。

    7、注意立法程序的科学化。为了提高立法的科学性，我们应当在立法的程序上严格要求。比如，每次常委会审议的法规数量原则上应当控制在五项以内，不能按规定提交上会材料或者上会材料不符合立法技术规范要求的，不列入常委会议议程。