推动公众有序参与 推进科学民主立法（珠海市）

    积极拓展公众参与地方立法的有效途径，提高参与效果，是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要内容。近年来，珠海市人大常委会在推动公众有序参与立法方面作了一些探索，对未来进一步加强相关工作有了一些设想，现将有关情况介绍如下：

    一、推动公众有序参与立法意义重大

    公众参与地方立法是人民群众依法参与国家社会事务管理的重要途径。《立法法》确立了民主立法原则，赋予了公众的立法参与权，保障人民通过多种途径参与立法活动。党的十八大报告提出“拓展人民有序参与立法途径”。习近平总书记强调：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”因此，推动公众参与地方立法，既是贯彻落实党和国家推进民主政治建设精神的重要举措，也是引导、促进、保障和规范公民政治参与权，在地方立法中体现广大人民群众根本利益，实现民主立法原则的重要路径选择。

    公众有序参与立法是科学立法民主立法的要求。提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，其根本途径在于推进科学立法、民主立法。立法选题、制度设计和规范设定都应该把群众的根本利益放在重要位置，着力解决群众普遍关心的问题。拓展公众参与途径，畅通公众参与渠道，可以使各方充分表达意见，充分博弈，帮助立法者寻找到恰当的利益结合点，克服立法中存在的权利与权力、权利与义务、权力与责任关系配置不平衡的问题。

    “精细化立法”的发展趋势需要公众有序参与。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，如何使制定的法律法规适应社会管理日益精细化的趋势，需要细致分析各方面的意见。当前，大多数法规草案都是由政府管理部门负责起草。受认知因素和部门利益驱使，在设定规范时，对管理部门的权力都规定得比较明确具体，而在保障相对人权益方面则规定得比较薄弱，结果往往是政府权力和公民权利的失衡。因此，必须扩大公众有序参与立法，克服部门利益法制化倾向，合理配置权力和责任、权利和义务，保障立法的公平公正。

    二、珠海有效探索推动公众有序参与立法

    （一）公众参与的广度深度有所拓展

    自有立法权始，所有法规草案都以登报或上网等形式广泛征求意见。近年来，为了增强公众参与地方立法的成效，我们尝试就法规草案的重点内容，在媒体上刊登若干相关主题，以期引导公众对法规拟解决的主要问题有所关注，深入讨论。如在《珠海经济特区城乡规划条例》公开征求意见过程中，根据常委会审议意见提出若干方面的专题，刊登在《珠海特区报》上，引导公众对城乡规划的重要问题发表意见。同时，我们还对曾经参与过珠海城市规划的老领导、专家等进行了多次专门访谈，进一步拓展公众参与的深度。在制定《珠海经济特区消防条例》过程中，我们组织部分市人大常委会委员前往“三小”场所和火灾发生地实地考察，现场听取了街道办、物业服务公司，物业业主的意见，提高公众参与的实效。

    （二）广泛征集公众意见，建立立法项目库

    “凡事预则立，不预则废”。为提高立法的针对性和前瞻性，2013年，我们通过新闻媒体、官方网站广泛征求社会公众意见，共征集到近60件立法建议项目，并会同市人大各专门委员会、市政府法制局召开专题会议进行研究论证，建立了珠海市人大常委会2014-2016年立法项目库。项目库切合珠海实际，充分反映公众普遍关心的热点问题，为我市未来几年的立法工作奠定了良好基础。

    （三）通过调查问卷对审议中的重点问题广泛征求公众意见

    在今年制定如《珠海经济特区见义勇为条例》等法规过程中，我们根据常委会审议中意见较为集中的问题和条例拟规定的具体规范设计了十余个问题，制成调查问卷，向公众广泛征集意见。通过对公众意见的分析研究，更加准确把握条例的立法宗旨。

    （四）通过立法听证会对社会管理的热点问题公开听证

    随着城市居民生活水平的提高，我市犬只数量逐年增多，随之而来的狂犬害人、犬吠扰人、烈犬伤人、犬只随地便溺影响环境等问题层出不穷，带来一系列社会问题。为推动市民规范养犬、文明养犬，我市将《珠海经济特区养犬条例》纳入2014年立法计划，为了充分征求公众意见，在立法起草阶段，法规起草部门召开立法听证会，就犬只管理中的热点问题举行听证，引发了公众的高度关注和热烈讨论，也为立法工作奠定了良好的社会基础。

    （五）聘请专家学者担任市人大常委会法律顾问

    为提高公众有序参与立法工作成效，充分发挥专家学者在立法工作中的作用，从2004年起，我市人大常委会聘请一批执业律师和法学教授担任市人大常委会法律顾问。法律顾问具有丰富的理论功底和实践经验，应邀参与立法工作，对一些专业问题展开分析研究，为立法机关提供专业意见。十年来，我市立法机构的制度资源和实务界、学术界的思想资源实现了有效衔接，相关高校承办了数部珠海市地方性法规的起草任务，学术-制度-实务之间的法治资源链条得以初步形成。各方合力，成就了珠海良好的法治环境。在国内外众多科研机构发布的城市竞争力排名中，珠海的法治环境连年位居前列。

    （六）聘请港澳法律专业机构担任顾问单位

    毗邻港澳是珠海最重要的优势。港珠澳大桥建成后，珠海将成为唯一一个陆路连接港澳的内地城市，区位优势更加凸显。我们一直注重学习、借鉴、引进港澳的先进理念和管理经验，力争将珠海的区位优势转化为法治优势，将法治优势转化为发展优势。去年，珠海市人大常委会相继聘请中国（香港）法律服务有限公司和中国（澳门）法律服务公司作为立法顾问单位。这两家港澳法律专业机构是国家司法部在港澳设立的窗口单位，在内地与港澳法律领域的合作与交流中，发挥着桥梁和纽带的重要作用，拥有众多既熟悉香港、澳门法律体制又了解内地实际的高水平专业人才，已成为珠海学习港澳先进经验，推进立法工作的宝贵平台和资源。

    三、进一步推进公众有序参与立法工作的措施

    今年，珠海市人大常委会为推进人大制度理论与实践的创新，正在制定《珠海市法规制定公众参与办法》，并于近期通过实施。该办法除了将行之有效的经验固化为工作规范外，还从以下方面创新、拓展和筑牢了公众有序参与立法的渠道：

    一是成立市人大立法咨询专家库

    在全市各个党政部门、事业单位、人民团体、法院、检察院中筛选一批工作经验丰富的工作骨干进入市人大立法咨询专家库。在法规的起草审议阶段，有所侧重地听取相应领域专家的意见。

    二是建立立法联系点和立法联络员制度

    在条件成熟的镇、街道、村委员、居委会等基层群众组织设立立法工作联系点，指定专门的立法工作联络员，收集基层群众对立法工作的意见和建议。邀请立法联络员列席法规起草审议阶段的相关会议，由其将基层群众的诉求和立法建议直陈立法部门，切实解决关系群众切身利益的问题。

    三是发挥好人大代表在立法工作中的作用

    自2013年始，我市所有地方性法规草案均征求全体市人大代表意见。下一步，我们将把办理代表建议工作同立法工作相结合，把代表小组活动与立法调研相结合，邀请相关方面的人大代表全程参与立法活动，更好地发挥人大代表在立法工作中的作用。

    四是创新和保障公众参与立法的形式

    首先，创新公众参与地方立法的具体方式。通过官方微博等媒介，方便公众对立法工作提出具体意见和建议；加大立法听证会中各方意见质证、辩论的比重。其次，建立公众参与立法保障机制。对参与立法的公众给予一定的物质补贴和荣誉奖励，提高公众参与立法积极性。最后，建立公众参与立法意见反馈制度。对公众意见在整理、研究、论证和采纳的基础上给予回应，使之成为公众参与立法活动的重要环节。对公众提出的科学、合理和可行的意见、建议，应当充分尊重并予以采纳，并在法规草案说明和审议结果报告中予以说明。