发挥立法引领推动作用 促进经济社会健康发展（汕头市）

    自2012年初换届以来，市十三届人大常委会紧紧围绕汕头改革发展稳定大局，充分发挥经济特区立法权和较大市立法权优势，坚持科学立法，拓展民主立法，加强重点领域立法，发挥立法的引领和推动作用。截止2014年8月，本届人大常委会共审议法规19件，通过并颁布实施的法规14件，为保障我市社会主义市场经济的健康发展，促进改革开放的顺利进行，提供了良好的法治环境和有力的法律保障。

    一、地方立法工作中的实践经验

    （一）坚持解放思想，勇于先行先试

    常委会遵循有关法律、行政法规的基本原则，认真总结了我市开展预防腐败工作行之有效的经验、做法，将党和政府有关预防腐败的方针、政策和规定法制化，同时，借鉴和参考国内外反腐工作卓有成效的做法和有效举措，运用法治思维和法治方式预防腐败，在全国率先制定了《汕头经济特区预防腐败条例》，为构建惩治和预防腐败体系，建立健全防范腐败的体制机制，促进廉洁汕头建设提供了制度支撑。濠江区作为广东省推广顺德经验深化县级行政体制改革试点区进行行政体制综合改革，是破解当前制约汕头科学发展的体制机制障碍，建立与社会主义市场经济体制相适应的科学发展模式的重大探索。常委会通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革工作的决定》，在国内首次以地方立法形式，对市区权责法定化、政府预决算公开、社会组织分类管理等方面进行一系列改革，为濠江区进一步完善行政体制、突破制度“瓶颈”，促进科学发展提供了法律支撑和保障。《汕头经济特区行政复议条例》率先在全国以立法形式确认了行政复议委员会制度和相对集中复议权运行机制，创新了行政复议的管辖制度、受案范围、受案方式和案件审理程序，有效地推进了我市行政复议体制机制改革创新。这些法规在不同程度上填补了国家和省的立法空白，为国家和省层面立法发挥了积极探路和试验作用，在社会上产生了积极的影响。

    （二）坚持以人为本，恪守立法为民

    常委会把实现最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和归宿，把保障人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益作为衡量立法工作的重要标准。城市道路交通安全管理是城市管理的重要组成部分，也是人民群众高度关注的民生问题。市人大常委会高度重视城市道路交通安全管理立法，《汕头经济特区道路交通安全条例》历经四次审议，于2013年12月表决通过。条例注重从源头上加强对各类重点类型车辆的治理。如摩托车、电动自行车、残疾人机动轮椅车、校车、“泥头车”等，条例均逐一进行科学规范管理，着力改善城市交通出行环境，提高道路交通安全管理水平。《汕头经济特区城市公共汽车交通条例》明确将“优先发展公交”纳入法制轨道，规定了发展城市公交的政府主导责任，规范了城市公交准入行为，强化了城市公交运营服务管理的法律要求，有力地促进我市公共交通优先发展。我市的物业覆盖率在50%以上，共有186家物业服务企业，527个物业小区，2万多从业人员。《汕头经济特区物业管理条例》确立了多层次的物业综合管理体系，明晰了基层组织在物业管理中的职责，理顺了专业经营设备的产权移交和维修养护责任，保证了业主优先使用车位、车库等，为解决我市物业管理存在问题、实现行业健康发展提供法制保障。《汕头经济特区消防条例》，总结完善了我市推行消防安全责任制工作经验，从多方面对火灾预防、火灾报警、灭火救援、组织扑救和火灾现场管理作了具体规定，解决了特区消防工作面临的现实问题，保护了人民财产和生命安全。此外，常委会还出台了《汕头经济特区老年人权益保障条例》，以特区法规的形式从家庭保障、社会保障、社会优待、社会服务等方面保障老年人的合法权益，确保老年人权益落到实处，促进老年人共享经济社会发展成果。

    （三）坚持立足市情，体现地方特色

    常委会从我市实际出发，紧扣经济、社会发展中急需解决的问题和人民群众普遍关心的热点问题，制定和实施立法计划，在选题和内容上注重贴近经济和社会实际，体现我市的自然和人文特点，优先安排国家和省尚未立法而我市急需的立法项目，重视创制性立法。汕头市与台湾地缘近、人缘亲、商缘联，被国家列为海峡西岸经济区南翼中心城市，正在建设粤台经贸合作试验区。《汕头经济特区台湾同胞投资保障条例》鼓励台胞投资优先发展的产业和项目，扩展台胞在汕投资形式，丰富对台胞开放的领域，推出十大投资优惠措施，台胞享受与市民同等待遇，为台胞在汕投资兴业提供立法保障。汕头港是我国沿海25个主要港口之一，汕头因港而兴。《汕头经济特区港口条例》在我省首次通过立法创设了港口岸线有偿使用制度，还明确了岸线的及时使用、临时使用等有关规定，完善了岸线使用管理制度。对加强港口管理，依法保护和合理利用港口岸线资源，维护港口的安全与经营秩序，促进港口的建设与发展，具有重大的意义。《汕头经济特区出租汽车客运条例》的出台，理顺了出租汽车的管理体制，从规划建设、道路通行、服务设施等方面促进出租汽车行业发展，在制度设计上从行业调控、经营权配置、监督管理方面规范政府行为，为维护经营者、驾驶员和乘客合法权益提供了良好的法治保障。

    （四）坚持制度创新，规范立法工作

    常委会在法规的立项、起草、审查、审议、表决等方面，构建适应我市立法工作需要的制度体系。一是高度重视立法选项工作。从2002年开始，连续12年在汕头日报公开征集立法项目建议，召开民主党派和社会团体各界、人大代表座谈会，向部分省市人大代表发出征集立法项目意见建议函，直接听取他们对立法工作的意见和建议。加强立项初审工作，对申报项目的立法必要性、迫切性以及拟立法解决的问题等进行审查。常委会法工委与市法制局共同研究确定立法项目。密切与起草部门的联系，及时了解草案的起草情况、涉及的主要问题和需要把握的原则，提高法规草案的针对性。这些做法，减少了立法工作中的随意性，提高了立法工作效率。二是拓宽多元化的法规起草方式。逐步改变单一的政府立法起草模式，探索自行起草、联合起草、组成起草小组起草等多种形式起草法规，充分调动立法者、执法者、专家学者和人民群众的积极性。到目前为止，由市人大法工委自行起草的法规草案约10多件。《汕头经济特区预防腐败条例》列入市人大常委会立法计划之后，成立了由市委主要领导担任组长的起草领导小组，由市人大法工委、市监察局、预防腐败局、法制局、汕头大学的有关专家和同志联合起草，提高了立法效率，保证了立法质量。三是建立健全立法工作制度。常委会先后建立了统一审议制度，法规草案向社会公开制度、法规草案审议前提前送达委员制度、邀请人大代表列席法规审议制度、立法咨询顾问制度，还建立了有争议草案再提请制度、个别条款单独表决制度、搁置审议制度等，从制度上保障和促进立法质量的提高。

    （五）坚持科学立法，拓展民主立法

    常委会坚持开门立法、民主立法，增加立法透明度和提高社会参与度。一是加大力度开展立法调研。常委会注重采取多种形式深入调研，常委会领导先后带队赴南京、常州、绍兴、厦门等地进行学习考察，对道路交通安全条例、预防腐败条例等进行专题调研，并形成专题调研报告报送市委。二是深入基层深入社区“接地气”。对涉及群众切身利益的民生法规案，采取多渠道多方面征求社会各阶层各群体对法规案的意见。如老年人权益保障条例及物业条例的立法中，深入街道社区、住宅小区与物业服务企业、业主进行面对面交流，听取一线的声音。在出租汽车客运条例的立法中，直接听取出租汽车司机的意见和建议等。在募捐条例的立法中，直接听取慈善总会、存心善堂等社会公益慈善机构和基金会的意见。通过深入基层，掌握第一手鲜活材料，使制定的法规更加符合群众实际。三是强化常委会审次保障。公交条例、物业条例是我市人大代表、政协委员和社会各界普遍关注的法规项目，历经市人大常委会四次审议，道路交通安全条例历经五次审议，充分体现了市人大常委会对保障群众切身利益的高度重视和认真负责的态度。四是发挥人大代表在立法中作用。主要通过发挥代表立法议案权作用、召开代表专场座谈会、邀请代表参加立法调研、列席常委会会议、参加分组审议草案会议以及书面征求意见等方式进行。如2013年的人代会，将代表提出的立法保护我市老城区历史文化街区、历史建筑风貌议案列为大会一号议案。五是充分发挥专家学者的作用。在制定预防腐败条例过程中，邀请国内高等院校的专家学者对条例草案进行论证，为高质量地制定法规提供智力支持。在物业管理条例立法中，专门就车位、车库的使用管理、物业管理和社区管理的关系、住宅专项维修资金的筹集、使用、支付等问题，召开专题咨询会，征求民庭审判员代表、律师代表、人大代表和物业行业协会代表等专家学者和各界代表的意见建议。常委会坚持每个法规草案都征求立法咨询顾问等专家的意见和建议，使法规内容更加符合汕头实际。

    （六）坚持公平正义，提高立法质量

    常委会高度重视法律规范在调整社会利益、构建和谐社会方面的重要作用，在立法中妥善处理好“四个关系”，使法律规范成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数，保障社会公平正义。一是正确处理权力与权利的关系。通过立法，使政府在提供完善公共服务方面承担更多的责任，推动责任型、服务型政府建设。如老年人权益保障条例审议修改过程中，明确规定了政府在提供老年人养老、医疗、最低生活保障等社会保障和社会救济方面的职责，细化了社会优待的各项措施，确立了向八十周岁以上的老年人发放高龄津贴，使政府在养老方面承担更多的责任。二是正确处理权力与权力的关系。在涉及多部门共同调整法律关系时，正确处理好各部门公权力的关系。如在制定预防腐败条例中，明确了各个不同的职能部门在履行预防腐败工作中的职责，注重各部门职能的联合发挥，形成工作合力，着力提高预防腐败的能力和水平。三是正确处理权利与权利的关系。在立法中统筹兼顾不同社会群体等私权利的利益诉求。如在制定出租汽车客运条例中，涉及出租汽车经营者、驾驶员及乘客多方不同利益群体的关系。常委会注重统筹兼顾多方利益，做到既严格规范出租汽车经营者、驾驶员的经营和管理行为，在保障乘客合法权益的同时，又兼顾对出租汽车经营者和驾驶员合法权益的保护。四是正确处理政府与市场的关系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确划定政府和市场的边界，促进政府职能的转变。在立法中注重严格规范政府不当干预和监管不到位问题，着力解决市场准入限制过多，市场不正当竞争，简化审批程序，规范行政行为，推动高效廉洁服务型政府的建设。

    （七）坚持立改废并举，维护法制统一

    常委会根据国家法制建设发展的进程和我市的实际情况，将法规修改和废止工作放在与制定法规同等重要的位置，及时修改和废除与法律、行政法规不符，与市场经济和社会发展不相适应的法规，及时对我市现行有效的法规进行全面清理，维护国家法制统一。为了适应经济社会发展的新形势，我市进行了六次大规模的法规清理，对已经明显滞后于现实情况的法规及有关条款及时予以修改、废止。每年在安排立法计划时，都注意列入需要修改的法规项目，我市的修改工作已经进入常态化阶段。如完成了旅游资源保护和开发条例、森林防火条例、消防条例的修改立法，征地补偿、村民住宅用地管理、建设工程招标投标条例、电力设施保护条例、市政设施管理条例、殡葬管理条例等法规已列入了市人大常委会的立法计划。通过法规清理修改，方便了企事业生产经营活动，推进了政府行政职能转变，进一步优化了法制环境。

    （八）坚持开展法规宣传，增强法规实施效果

    常委会十几年来坚持不懈开展法规宣传，成为汕头立法工作的一大特色和品牌。常委会重视法规通过后采取多种形式进行宣传，增强法规实施效果。一是及时公布法规。将新通过的法规在《汕头日报》和汕头人大网全文刊登，让公众第一时间知晓。二是召开座谈会。在法规实施前，市人大常委会及时召开贯彻实施座谈会，扩大了法规的社会影响面，营造实施条例的浓厚氛围。先后组织召开了预防腐败条例、物业管理条例、城市公共汽车交通条例、道路交通安全条例等法规的宣传贯彻座谈会。三是答记者问。法制委领导对每个将要施行的法规都接受《汕头日报》记者的采访，发表答记者问，宣传条例的意义、特点和内容，为正确实施条例奠定了基础。四是编辑出版《汕头市法规汇编》。将我市拥有立法权以来制定的现行有效法规的立法资料集结成册，编辑出版《汕头市法规全书》，适应我市各级领导干部和广大市民学习掌握法规的需要。

    二、进一步深入推进地方立法工作

    本届人大常委会任期，是汕头建设创新型经济特区、东南沿海现代化港口城市和粤东地区中心城市的关键时期。我们要认真贯彻党的十八届三中全会精神，紧密联系汕头当前发展实际，深入推进科学立法、民主立法，重点在以下几方面加强立法工作，提高立法质量，为我市全面深化改革提供法治保障。

    （一）推进重点领域的立法创新

    张德江委员长在广东开展立法调研时指出：“立法工作要不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。”我们要围绕全市工作大局和人民群众最关心的大事谋划与推进立法工作，更加注重发挥立法对改革发展的引领和推动作用，将有限的立法资源“优化配置”在经济社会发展最重要、最急需的领域。一是要发挥特区立法在保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，促进社会公平正义方面的作用，通过立法保障和改善民生。二是要加强城乡规划、产业发展方面的法规建设，为着力破解制约科学发展的体制和机制障碍提供法规支持。如我市正在加快汕头海湾新区重大平台建设，在推动华侨经济与文化发展、海峡两岸与港澳合作、营商环境与商事规划，以及土地、海域使用、投资管理、金融服务等方面加大政策创新力度，这些都需要立法保障。三是要通过立法继续深化行政管理体制改革，推动和保障政府职能转变，还要加强新型城镇化、社会建设与管理等方面的法规建设。

    （二）进一步推进民主、科学立法

    立法民主化、科学化既是目标也是手段，都是为了不断提高立法质量。一是完善立法选项制度。要加强对法规立项和法规草案内容的研究论证，重点做好对制定法规的必要性、可行性和科学性的论证工作。立法项目的选择和编制要多方征求意见，特别要通过建立完善的审议、决策、论证制度等，确保立法项目选择的科学性和民主性。二是创新法规体例。为适应形势发展的要求，特区法规的框架设计要由综合性、体系性向单项性、简明化转变，更加注重改革类、创新类条例的制定，必要时可以先搞单项的法规性规定、决定，在起关键作用的那么几条上下功夫，以解决某一领域、某一方面问题的急需。三是建立健全立法起草工作机制。逐步改变单一的政府立法起草模式，探索和完善专家起草、招标起草、公开征集等多种方式，充分调动立法者、执法者、专家学者和人民群众的积极性。

    （三）进一步提高常委会主体审议质量

    要增强常委会组成人员履职责任感，使组成人员更好地担负起日益繁重的立法审议任务。一是在常委会会议召开前，常委会组成人员要认真研究拟审议的法规草案，进行必要的调查研究，弄清法规草案规范的主要内容，收集有关信息，准备相关的审议意见。二是常委会会议期间，要紧紧围绕所审议的法规草案提出专业可行的意见，增强审议意见的针对性。要充分发扬民主，确保审议时间，使常委会组成人员充分发表意见。三是对一些重要的、争议较大的条款，常委会有关组成人员可以要求在常委会联组会议上发表意见，对于不同意见可以展开辩论，或者要求对个别条款实行单独表决，以充分体现常委会组成人员的意愿。

    （四）加强执法监督和法规修改工作

    法规的生命力在于能够得到严格遵循和执行。一是要加强执法监督。在提高立法质量的同时，要加大执行和监督力度，经常开展我市法规的执法检查，推动法规的有效贯彻实施，保证法规发挥应有的作用。二是做好法规的修改工作。要根据需要及时清理现行法规，通过执法检查、代表视察、工作调研等方式，进行“立法回头看”，加强对法规实施效果的检查和评估，及时发现法规在实施中存在的问题。对与上位法、与经济社会生活不相适应的法规，及时予以清理、修改、废止，使法规更加完善，保证上下位阶法之间的协调一致。三是要重点抓好与法律相配套的法规的制定。把制定法律的配套性、实施性法规作为地方立法工作的重点，保障和促进国家法律的有效实施，更好地适应经济社会发展的需要。