关于健全立法起草论证协调审议机制的思考（广西藏族自治区）

    广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会健全立法起草、论证、协调、审议机制，是党的十八届三中全会决定提出推动人民代表大会制度与时俱进，完善中国特色社会主义法律体系的一项重要内容和举措。围绕起草、论证、协调、审议等立法工作的关键环节，对现行的立法工作机制进行审视，并在此基础上改进和健全，对我们在新的历史起点上进一步提高立法质量，充分发挥立法的引领、推动和保障作用，推进法治中国建设，具有重要的理论和实践意义。

    一、健全立法工作机制是推进社会主义民主法治建设的需要

    （一）健全立法工作机制更好地推进人民代表大会制度理论与实践创新

    人民代表大会制度正式建立至今虽然已有60年历史，但中途曾遭受过严重挫折，县级以上地方人大设立常委会只有30多年时间。无论是全国人大常委会还是有关地方人大常委会，规模化立法的时间都不长，形成中国特色社会主义法律体系的时间就更短。在推动法律体系形成的过程中，规模化、速度型、粗放型的立法模式，深刻影响着我们现有的立法工作机制。而曾经发挥过重大作用的立法工作机制到了法律体系形成之后，面对完善法律体系这一新的更高的任务要求，已显现出诸多不相适应的问题。十八大报告中有针对性地提出“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”，十八届三中全会更是具体提出“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公众有序参与立法途径”、“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”等要求。这些论述实际上都涉及到立法工作的各个环节和立法工作机制的各个方面。

    从现实考察看，目前的立法工作机制确实存在一些明显不足，没有很好地从工作机制层面发挥人大在立法工作中的主导作用。有的法规表面上是人大立法，实际上是政府做完了到人大走一下程序。立法项目的决策，还基本上依靠政府部门根据强化管理的需求确定，导致一些淡化政府管理、增加服务职责的立法项目，一些涉及民生保障、涉及复杂利益调整的立法项目，未能及时列入人大立法日程。又如人大专委对政府部门起草法规提前介入机制不健全，起草、调研、重要制度设计等基础性工作缺乏人大宏观协调，导致一些法规草案到人大常委会二审阶段出现颠覆性修改的情况，增加了立法成本，降低了立法效率。再如，现有立法工作机制的科学化、民主化水平还不高，突出表现在人大代表、人民群众参与立法的途径和程度还很有限，立法论证形式单一、实效不强，立法审议不规范、不深入等等。这些工作机制上的弊端，最终导致一些立法的质量不高、社会认同感不强、实施效果不佳。这些问题的解决，需要我们从人民代表大会制度理论和实践创新的高度，改革、创新、健全立法工作机制。

    （二）健全立法工作机制更好地提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系

    地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其质量如何直接关系到法律体系内部的和谐性、互补性和整体的系统化、效益化；同时，完善法律体系本身要求地方性法规进一步提高质量。随着经济社会和民主政治的发展，人民群众对立法质量评判标准提出了新要求，法律法规是否切合实际，针对性、可操作性强不强，能否科学理顺权力与权利、权力与责任、权利与义务关系进而维护好人民群众的合法权益，成为人民群众关注的重点。在不断完善法律体系的当今，加强和改进立法工作的重心已经由立法数量让位给了立法质量。提高立法质量不仅仅是完善法律体系的需要，更是加快社会主义法治国家建设的需要。立法质量直接关系法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。

    提高立法质量的根本途径在于推进科学立法和民主立法，具体讲就是推进立法工作机制的科学化和民主化。当前我们立法工作机制科学化、民主化还处在较低水平上，制约着立法质量的进一步提高。例如，法规立项论证机制不严，容易导致“领导选项”、“长官立法”，法规的针对性不强、地方特色不鲜明。又如，法规草案论证机制不实、不规范，容易导致法规中主要制度设计上不周、不易操作，法规的实效性大打折扣。再如，法规草案审议机制不活，审议次数按部就班实行“三审制”，导致改革发展急需的一些法规出台过晚，法规引领、推动改革的功能下降。特别是，专家学者对立法的智力支撑作用发挥不够充分，人民群众参与立法的渠道既窄也不畅通，立法机关与社会公众、专家学者之间的良性互动机制没有完全建立，“闭门造法”的现象还不同程度地存在。提高立法质量，关键在于健全科学立法、民主立法的工作机制，把科学立法、民主立法贯穿于立法工作的全过程，努力使制定出来的法律法规立得住、行得通、切实管用。

    （三）健全立法工作机制更好地落实新形势下立法的目标任务和总体要求

    经济社会发展的不同阶段，法律制度发挥作用的重点和方式有所不同，因而立法的重点和任务也会有所不同。与改革开放初期相比，当前，民主法治建设已经取得了长足发展，社会各阶层的法治意识不断加强，“先改革后立法”的模式，无论从政策有效执行的合法性基础，还是从避免改革的风险、维护法律权威等方面来说，都难以适应新形势发展的要求。

    如何为全面深化改革的顶层设计提供合法性保障，更好地为改革注入强劲动力,这是新形势下实现立法的目标任务和总体要求时需要考虑的一个重要问题。重大的改革举措，只有在法制的框架内进行，具备充分的法律依据，改革决策的执行才能更稳妥、更有效。改革越深入，越要强调法治，越需要加强相关立法，通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革。但是，全面深化改革涉及各领域重大利益关系调整，涉及各方面重要体制机制完善，难免会遇到来自各方面的阻力，这些阻力也会体现在立法工作方面，为立法带来难度和挑战。比如，过去的立法以赋权、扩权为主调，政府部门立法积极性很高，在建设法治政府和服务型政府的背景下，立法趋向于对政府部门削权、限权，导致其立法积极性下降。法治化建设需要通过立法建章立制，不能因政府部门对立法不主动就不立，人大通过健全立法工作机制，充分发挥其对立法的主导作用，改变以往立法的某些环节对政府部门过于依赖的情形，同样能达到完善法律体系、服务改革发展的目的。并且，通过健全立法工作机制，处理好改革发展稳定之间的关系，加强各项制度建设，才能更好地适应深入推进改革开放和社会主义现代化建设、加快建设社会主义法治国家的需要，不断完善中国特色社会主义法律体系，满足新时期我国立法工作的目标任务和总体要求。

    （四）健全立法工作机制使立法更好地满足人民群众的期盼，更广泛地凝聚社会共识

    发展社会主义民主政治，必须以保障人民当家作主为根本，立法工作必须坚持人民主体地位。当前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。人民对美好生活的向往对立法工作提出了新要求。随着人民群众对保障自身权益、维护社会公平正义的关注提高，参与立法表达利益诉求的愿望也在不断加强。同时，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，网络等新媒体快速发展，广泛凝聚社会共识的难度在增加。如何让民众有序参与立法并充分表达利益诉求，如何增进法的社会认同的最大公约数，如何通过增进民意防范部门利益法制化，这对我们现有立法工作机制提出了挑战，也提供了健全立法工作机制的机遇。因此，我们要积极回应社会关切，改进、创新立法工作机制，增强立法活动和过程的人民性，立人民参与之法、人民期盼之法。

    二、立足提高立法质量，把握健全立法工作机制的重点和方向

    健全立法工作机制，就是要在立法实践中，进一步完善立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制。健全这一立法工作机制，必须以提高立法质量为核心，以改进立法工作方式方法为途径，以充分发挥立法的引领推动和保障作用、人大在立法中的主导作用、积极推进科学立法、民主立法为重点。

    （一）紧紧围绕立法的引领推动和保障作用健全立法工作机制

    发挥立法的引领、推动和保障作用，就是通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。就是为满足依法治国、依法执政的需要，为避免“先改革后立法”的种种弊端，而采用“先立法后改革”、“边立法边改革”的模式，先立后破，为改革提供法律依据和法制保障，有序推进全面深化改革。

    具体而言，发挥立法的引领、推动和保障作用，就是把党的政策和主张作为立法的先导和指引，使执政党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为准则，从制度上、法律上保障执政党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻实施，保障各项改革顺利推进和经济社会持续健康发展；就是把全面深化改革的顶层设计以立法的形式体现出来，在法治框架内进行改革创新，依法推进和实现国家治理体系、治理能力的现代化；就是要注重运用法律手段调整各方面的利益关系，为改革发展提供合法性保障，从而消除来自不同方面对改革的阻力，真正将法治作为治国理政的基本方式。

    （二）紧紧围绕发挥人大主导作用健全立法工作机制

    人大在立法中的主导作用，不是脱离党的领导，不是包办代替政府和社会力量对法规的起草、论证活动，而是根据经济社会发展的需要，在党委的统一领导下，在政府及其部门以及社会力量的配合支持下，从立法项目、规划的确定，到重要法规的组织起草、重要问题的协调等环节入手，发挥对整个立法活动的主导功能，保证立法体现党委意图和人民意志的统一。

    发挥人大在立法中的主导作用，也是享有立法权的人大及其常委会本应承担的角色的“回归”，是人大及其常委会作为国家权力机关的地位和权力属性的“体现”。发挥人大的立法主导作用，体现在“立什么”、“什么时候立”、“如何立”等问题上，人大具有宏观把握统筹协调的地位；体现在调动政府部门和社会力量起草、论证、评估法规等立法资源上，人大具有组织运用的优势；体现在对争议问题的解决上，人大具有把握法规草案内容的决策优势；体现在利益关系复杂多变的形势下，人大具有为社会各方搭建一个平等博弈的平台，凝聚社会共识的优势。

    （三）紧紧围绕科学立法健全立法工作机制

    立法是在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种活动。坚持科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。立法法第六条规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。科学立法，是对立法工作机制的法定要求。

    就新形势下的立法工作而言，坚持好科学立法，需要构建能动化的立法工作机制，使立法及时反映全面深化改革的需求，做到立法决策与改革决策相结合,使立法更加自觉、主动地回应新的发展阶段所提出的新课题；需要构建系统化的立法工作机制，“立、改、废并重”和“清理、解释并用”，为改革扫除障碍，推动和落实改革举措；需要构建规范化的立法工作机制，使立法活动趋向严谨、细致、务实、高效，最终使出台的法规立得住、行得通、管得好。

    （四）紧紧围绕民主立法健全立法工作机制

    民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。立法法第五条规定，立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。民主立法，是对立法工作机制的法定要求。

    就当前的立法工作而言，坚持好民主立法，就是要把党的群众路线贯穿于立法活动的始终，让各有关方面意见都能在立法的进程中得到充分表达，让有关的每一个阶层都可以发出声音，每一种声音都能得到立法机关的重视；就是在立法的各个环节中，都有保障民意表达的渠道，都有收集、梳理、采纳民意以及反馈民意的具体措施。

    三、紧扣立法起草论证协调审议环节，积极探索健全立法工作机制的新路子新举措

    健全立法工作机制，是加强和改进地方立法工作的重要抓手。当前和今后一个时期，我们要在以下几个方面做出努力。

    （一）发挥引领、推动和保障作用，健全立法决策机制

    充分发挥立法的引领、推动和保障作用，要高度重视立法在全面深化改革顶层设计方面的重要作用，一方面要及时地把改革开放和现代化建设的成熟经验上升为法律制度，巩固改革开放成果；另一方面又要以立法破除体制机制弊端，打破利益固化藩篱，在法治轨道上推进改革开放。如何使立法充分发挥引领、推动和保障的积极效果，首先要考虑的是立法决策问题，其次才是具体制度设计等其他方面的问题。因此，健全立法决策机制，是充分发挥立法的引领、推动和保障作用的主要着力点。

    一是要加强和改进党对立法工作的领导。中央和自治区党委确定的重大改革决策或者经济社会实际情况发生重大变化，亟需立法保障的，应当及时启动立法程序。立法工作遇到的重大问题，及时向自治区党委请示汇报，并按照自治区党委的意见作出立法决策，使制定出来的地方性法规充分体现党的主张和人民意志的统一。

    二是要坚持改革决策与立法决策相结合。要围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，抓紧制定和修改同全面深化改革有关的地方性法规，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。有关部门在研究总体改革方案和具体措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法建议。自治区党委部署的相关改革举措，需要制定、修改地方性法规或者得到地方性法规授权的，要按照既稳妥又主动的原则，加强研究，尽快启动，适时安排审议，确保重大改革于法有据，在法治轨道上有序推进改革。

    三是加强重点领域立法。立法工作要立足于我区区情和实际，服从和服务于全区工作大局，准确反映和体现经济社会发展规律，区分轻重缓急，突出立法重点，着力抓好经济社会发展、保障和改善民生、生态文明建设、创新社会治理、西江经济带建设、北部湾经济区开放开发等重点领域立法，完善与国家法律和行政法规相配套、与我区经济社会发展相适应、与广西地方特色相结合的地方性法规体系，为全面深化改革和加快实现我区“两个建成”目标提供坚实法制保障。

    四是科学运用立、改、废和清理、解释等立法方式，满足不同方面的立法需求。在法律法规规定尚不明确、有缺项的领域，适时出台新立法规落实党委决策部署、满足经济社会发展需要，同时，根据经济社会发展出现的新情况新问题和全面深化改革破除体制机制弊端、打破利益固化藩篱的需要，及时清理现行法规，对部分内容不适应全面深化改革需要的进行修改，对已完全不合时宜的予以废止，及时对现行法规进行解释，进一步明确界限、适用依据，或者作出补充规定。综合运用立、改、废和清理、解释等立法方式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性，既是不断完善中国特色社会主义法律体系的需要，更是确保重大改革举措于法有据、在法治的轨道上有序推进改革的需要。

    （二）突出主导作用，健全立法立项起草机制

    充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，要体现在立法的立项、起草、协调、审议、通过的全过程。但人大主导作用能否充分发挥，关键环节在于立法起草。我们要从起草机制设计上去主动谋划，将发挥人大主导作用与调动各方面积极性结合起来，处理好“主”与“辅”关系，扭转人大被动立法局面，改变政府提请什么人大审议什么模式，实现由被动地“等米下锅”转变为主动地“点菜上桌”。

    首先，改进立法项目立项机制，牢牢把握立项主导权。要紧紧围绕党委中心工作，围绕经济社会发展大局，在广泛听取各方面意见的基础上，按照突出重点、区分轻重缓急、积极而为、量力而行的原则，积极开展立项论证，科学确定立法项目。对于中央和自治区党委确定的重大改革决策或者经济社会发展急需解决的问题，人大要及时启动立法程序，而不是过多强调立法条件的成熟度和立法准备的充分程度。《环保法》刚通过修订，自治区人大常委会即启动自治区环保条例的修订工作，召开修订工作协调会，发函建议自治区人民政府在年度立法计划中增列修订该条例的项目，并要求尽快组织起草，力争在年内将条例修订草案提请自治区人大常委会会议审议。

    其次，建立多元化的法规起草机制。在涉及政府职能的法规主要由有关行政主管部门起草的基础上，逐步增加人大专委组织起草法规的数量。对于综合性较强、对广西经济社会发展具有全局意义的法规草案，由自治区人大常委会组织若干常委会组成人员负责、有关专委承担、政府部门和专家学者参与的起草小组进行起草；涉及特定区域地方性事务的法规草案，可以委托当地设区的市人大常委会组织起草；对于专业性较强的法规草案，可以委托高等院校、科研机构、有关学术团体等起草。

    再次，健全法规起草过程中的沟通协调机制。对政府提请审议的法规草案，自治区人大有关专委、常委会法工委要提前介入法规草案起草工作，及时掌握起草进展情况和起草中涉及的重大问题，会同有关方面共同研究法规草案的立法指导思想、原则、框架结构和立法要解决的重点难点问题，把重大分歧意见解决在起草阶段。年初，自治区政府有关部门对乡村清洁卫生立法起草进展缓慢，人大专委跟踪了解到法制办和起草部门对法规名称和立法重心有不同看法，常委会召开协调会完善法规名称、明确立法重心。为避免重复交叉工作，需要进一步健全人大有关专委、常委会法工委和起草单位、政府法制部门对立法调研、听证、论证、评估、座谈等立法活动的共同参与机制，以节约立法成本，提高立法效率。

    （三）遵循科学规律，完善立法论证评估机制

    一是探索和完善立法论证新形式。自治区人大常委会曾尝试立法论辩会的形式，组织高校师生，就漓江流域生态环境保护条例草案中部分条款的问题展开正反双方论辩，开拓了立法思路。针对自治区旅游条例草案审议中的问题，常委会与法学院校联合举办模拟庭审案件暨法规草案论证会，探索了用法庭抗辩形式论证法规草案的新模式。这些都值得今后继续探索和完善。

    二是完善法规出台前评估机制，将立法的正向思维与逆向思维结合起来。去年，自治区人大常委会举办自治区实施节约能源法办法、水能资源开发利用管理条例两件法规草案总体评价座谈会，邀请专家学者、人大代表、企业代表对草案中主要制度的可行性,以及审议出台和实施后可能产生的效果和作用等进行总体评价。自治区党委书记、人大常委会主任到会听取意见，效果较好。今后将在评估人员构成、评估深入程度等方面进行改善。

    三是完善立法后评估工作制度，将总结立法规律与倒逼立法质量提升结合起来。2011年，在总结三次立法后评估实践经验的基础上，自治区人大常委会出台了地方性法规立法后评估办法（试行），使广西立法后评估工作制度化、规范化建设走在了全国前列。今后将在选准评估项目、创新评估方式、注重评估成果运用上加以完善。

    四是要充分发挥专家学者、高等院校和有关科研机构、学术团体对地方立法的智力支持。立法既需要科学的制度设计，也需要在利益分配方面的公平公正，在立法机关和有关行政主管部门之外，引入社会力量参与和支持立法，既可获得足够的智力支持，也能在一定程度上剔除“部门利益法制化”的弊病。自治区人人大常委会根据立法工作的需要，建立立法咨询专家库，并在区内选择若干所有较强教学科研力量的高等院校，与其建立立法研究评估与咨询服务基地，全方位参与我区地方立法工作，受自治区人大常委会委托起草或者参与起草法规草案、组织立法论证听证、进行立法后评估，并承担法规草案重要问题专题研究、立法信息收集和整理、立法理论研究和实践调查、立法技术规范研究、立法工作人员培训等法律专业服务。

    （四）凝聚社会共识，强化立法协商协调机制

    一是要进一步完善人大代表参与立法的工作机制。把审议代表议案、办理代表建议同制定和修改法规紧密结合起来，认真研究吸纳代表提出的立法议案和建议，条件成熟的及时列入立法工作计划并积极推动起草。立法调研、论证、听证、评估等立法活动要邀请熟悉情况的代表参与，并探索法规草案二审稿发送自治区人大代表和驻桂全国人大代表征求意见机制。

    二是要改进立法调研。针对立法重点难点问题深入实际、深入基层，注重直接听取基层群众和一线干部的意见建议。创新立法调研方式，综合运用蹲点调研、跟踪典型案例、“暗访”、随机访谈、问卷调查、座谈等多种方法，重视收集、分析网络民意，多层次、多渠道了解真情、实情，掌握第一手材料，建立听取、收集基层立法意见建议的常态化渠道。

    三是要健全公布法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈制度。推动法规草案二次、三次审议稿网上征求意见常态化，重要法规草案以登报方式公开征求社会公众意见。对收集到的意见建议进行整理归类、研究吸纳，并及时向社会公众反馈，积极回应社会关切。做好立法宣传和舆论引导，增强社会各方面对立法的了解和关注，增加社会各方面对制定出台的法规的认可度，把加强法制建设的过程引导为提升法治理念的重要途径。

    四是建立立法听证制度。凡是涉及经济社会发展重大问题、涉及重大利益关系调整或者涉及人民群众普遍关注的热点、难点问题以及拟设定行政许可、行政收费、行政强制措施的法规草案，应以公开方式举行立法听证会，并组织有关方面代表围绕主要分歧问题展开辩论，让有关方面的意见在听证程序中得到充分展现、吸纳，为人民群众有序参与地方立法表达利益诉求提供新渠道。

    五是深入开展立法协商。在法规草案的立项、起草、审议等环节，广泛听取并认真对待各方面的意见包括不同意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见和建议；对立法中的重大问题、分歧意见较大的问题，要在深入研究的基础上加强沟通和协商，最大限度地凝聚社会共识。

    （五）提高立法效益，改进立法审议机制

    首先，解决好常委会会议对法规草案“审什么”和“怎么审”问题。一是针对一些常委会组成人员审议空泛现象，建立审议引导机制，由常委会法制工作机构提出审议要点建议。二是针对审议程度不深入现象，适当引入辩论机制，就争议较大问题在联组会议上引导双方展开辩论，让大家明辨是非和作出科学论断。三是针对表决程序不够科学问题，探索单项表决机制，对经过修改后仍有重大分歧的个别条款，先实行单独表决，然后才进行整体表决，从而真实反映审议者的意见。

    其次，探索提高常委会组成人员审议质量的新途径。我们曾探索了常委会组成人员“会内审议”和“会外论证”相结合的形式，针对审议意见集中的问题，邀请部分常委会组成人员、专家学者、法规起草者、执法者等进行互动式的论证，带动了常委会会议法规案审议质量的提高。今后，要建立常委会法制工作机构、法律专家与常委会组成人员解释沟通和立法知识服务的机制。常委会会议分组审议法规案时，根据需要邀请立法咨询专家列席。

    再次,针对部分常委会组成人员对法规案缺乏必要的事先了解和思考、“临时审议”现象较为普遍的问题，要充分发挥常委会信息化审议平台的作用，在会前将立法论证和立法调研的意见汇总、立法热点和难点问题分析等材料，印发常委会组成人员进行网上审阅。

    最后，注重发挥自治区人民代表大会的立法功能作用。立法首先是人大立法，然后才是人大常委会立法。为了改变人民代表大会立法权过于虚置的状况，每年应选择1-2件重要法规草案提请人民代表大会审议通过。