完善立法体制机制规范地方立法工作（南宁市）

    孙佑毅通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的重要内容，对于进一步加强和改进立法工作，不断提高立法质量，充分发挥立法的引领和推动作用，具有重要意义。为了适应新形势下全面深化改革和推进法治中国建设对立法工作提出的新要求，南宁市人大常委会近几年来做了一些有益的探索，取得了一些成效，但也存在着一定的困难和问题，现就完善立法体制机制，规范地方立法工作谈一点体会。

    一、在完善立法体制机制，规范地方立法工作中的一些有益探索

    近几年来，南宁市人大常委会紧紧围绕全面深化改革，奋力提升首位度，把南宁建设成为中国面向东盟开放合作的区域性国际城市、宜居的壮乡首府和具有亚热带风情的生态园林城市的奋斗目标，坚持“以人为本、立法为民、突出重点、体现特色、注重创新、提高质量”的原则，不断探索完善立法项目的立项、起草、论证、协调、审议、实施的体制机制，进一步规范地方立法工作，提高立法质量，为南宁市经济社会又好又快发展提供了有力的法制保障。

    （一）强化法规立项的科学性

    法规项目是否选得准，是否符合本地经济社会发展实际，是地方性法规出台后能否得到有效实施的重要基础。为了科学确定立法项目，我们着重把握好三点，一是广泛征集立法项目建议。我们每年都通过报纸、电视、网络等方式公开向市人大代表、广大市民、各级人民政府及其有关部门征集立法项目，不断拓宽立法项目的征集渠道，使征集到的立法项目凝聚更多人的智慧和共识；二是大力加强项目论证。对征集到的立法项目，法工委组织专家对每件法规草案的必要性、可行性、立法时机、拟规范解决的主要问题，拟确立的主要制度、法规草案的准备情况等进行论证评估，确定立法计划草案上报常委会主任会议审议；三是突出重点进行立项。针对我市经济社会发展急需，把关系全市改革发展大局，与人民群众切身利益密切相关、社会普遍关注的热点和难点问题作为我市立法的重点。比如2014年，根据我市开展“整洁畅通有序大行动”的需要，把《南宁市城市公共汽车客运管理规定》、《南宁市道路交通安全条例》、《南宁市城市轨道交通管理条例》、《南宁市养犬管理条例（修改）》等列入年度立法计划，力推城乡容貌环境卫生和城市交通的大整治。

    （二）多元化开展法规起草

    为了有效遏制部门权力利益化、部门利益法制化的倾向，充分发挥人大在地方立法工作中的主体和主导作用，我们尝试法规起草多元化，一是对公众利益影响较大、执法主体交叉、立法时限紧迫的法规草案，由市人大常委会组织起草。如列入2013年立法计划的《南宁市违法建设查处条例》，众所周知，违法占地、违法建设是当前城市建设管理的“老大难”问题，违法占地、违法建设的查处是一项长期、复杂、艰巨的工作，特别对违法占地、违法建设的处置相当部分要通过强制拆除的形式完成，如果没有完善的法律制度作为支撑，没有严格的查处程序作为规范，极易激发查处机关与管理相对人的矛盾，对社会和谐稳定造成不良影响。为此，市人大常委会牵头组织成立起草小组，统一协调法规起草工作，取得较好效果，不仅保证了起草进度，而且及时协调法规起草中需要解决的矛盾，也保证了法规草案的质量。二是对规范社会团体和个人权利和义务的法规，尝试开展委托起草。如2009年市人大常委会审议的《南宁市志愿服务条例》委托给广西政法干部管理学院起草，较好地解决了立法的专业性、公正性和立法队伍力量不足的问题，体现了科学立法和民主立法的原则。

    （三）规范法规审议程序

    法规质量高不高，审议是关键环节。为了提高立法质量，规范立法审议程序。我们着重抓了六方面的工作，一是建章立制，从制度层面上保证审议质量。2010年修订了《南宁市制定地方性法规规定》，由常委会决定提请市人民代表大会审议的法规案，应当在会议举行前一个月，将法规案发给代表，列入常委会会议议程的法规案，除特殊情况外，常委会办事机构应当在会议举行的七日前将法规草案及相关材料发给常委会组成人员。列入常委会会议议程的法规案，一般应当经三次常委会会议审议后，再交付表决。二是坚持专家论证会制度，针对常委会会议审议中的审议意见和法规案中的重点和难点问题，相关专委、法工委根据每次审议的侧重点组织专家论证，充分发挥专家专业性强的作用，有针对性地解决实际问题。三是坚持法规公开征求意见制度，对涉及重大公共利益和人民群众切身利益的法规及相关条款，我们把法规草案文本或涉及相关条款登载在报刊、网络上，向社会公开征求意见。2013年全文向社会公开征求《南宁市违法建设查处条例（草案）》、《南宁市房地产开发项目配套设施建设管理条例（草案）》，2014年全文公布了《南宁市消防条例（草案）》，今年下半年，我们还将全文公布2到3件法规公开征求意见，更广泛深入地听取群众的意见。四是召开立法听证会，针对部分法规中分岐较大的焦点问题，以及与群众切身利益密切相关的内容，由相关专委、法工委组织召开听证会，针对相关内容举行听证。为了规范听证活动，我们制定了《立法听证规则》，规范了听证的范围、听证的原则、听证的准备、听证的举行、听证报告制作等事项。2012年对《南宁市公共餐饮具卫生管理条例（草案）》举行听证会，针对各方争议的焦点问题——餐饮具集中清洗消毒企业的卫生许可进行了听证。五是加强调研力度。对在审议中反映出的突出问题，由相关专委组织有关人员就突出问题开展专题调研。如常委会审议的《南宁市消防条例》，就消防审批制度的改革和轨道交通消防管理模式问题，组织人员赴上海、深圳等市开展专题调研，解决了消防设计文件的审核、消防验收、消防设施检测等关键性问题，实行技术审查检测与行政审批分离制度，充分贯彻落实十八届三中全会提出的深化行政审批制度改革精神以及立法对改革的引领和推动作用。六是实行定稿会和核稿会制度。在常委会二次审议后形成的三次审议稿草案，在交付常委会三次审议表决通过前，由常委会分管立法的领导牵头，法制委和法工委全体人员以及市政府相关部门，部分专家参加，逐条进行审核，形成草案三次审议稿提交常委会三次审议。在常委会三次审议表决通过后，法制委和法工委全体人员对表决稿进行立法技术处理，形成上报稿，报自治区人大常委会审议。

    （四）加大地方性法规实施力度

    法规经过千辛万苦制定出台后不是目的，关键看实施效果。为了促进地方性法规的有效贯彻实施，常委会重点抓了以下四方面工作。一是加大对地方性法规的执法检查力度，从2014年开始，常委会每年最少组织对两件地方性法规开展执法检查。今年开展了《南宁市献血条例》、《南宁市绿化条例》的执法检查。二是加大对地方性法规的宣传力度。一方面坚持实行法规颁布实施新闻发布会制度，凡是经自治区人大常委会批准的法规，都及时组织召开法规颁布实施新闻发布会，改革新闻发布会的组织方式，尝试由媒体记者自由提问；另一方面创新宣传方式，对重要的法规，组织各级媒体进行集中报道，组织人大相关部门对法规条文进行解读，组织相关执法机关进行专题培训，组织开展“宣传日”等形式的集中宣讲，解答群众反映的条例实施中可能出现的问题，营造全社会知法、守法的良好氛围。三是开展法规配套规范性文件专项检查。现行的地方性法规中有很多规定由市、县（区）人民政府或者有关部门配套制定规范性文件，包括实施细则、具体管理办法、专项规划技术标准、应急预案等，如果这些配套的规范性文件没有制定或者没有及时制定，将直接影响着法规的施行效果，为此，2013年，常委会开展了对我市现行地方性法规配套规范性文件制定情况的专项检查工作，并在常委会会议上安排审议了政府的专项工作报告，督促各级政府及相关部门及时出台配套规范性文件，促进地方性法规的有效贯彻实施。四是开展立法后评估工作，法规实施一段时间后，需要对法规实施的效果、实施过程中存在的问题，法规本身需要修改的内容等方面进行跟踪调查和综合评判，提出改进执法、修改完善法规的意见和措施，以利于法规能够得到正确贯彻实施。常委会近几年来先后开展了《南宁市经济技术开发区条例》、《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》、《南宁市出租汽车客运管理条例》等地方性法规的立法后评估工作，取得了较好效果。

    二、立法中存在的困难及问题

    虽然我市人大常委会在科学立法、民主立法，完善立法体制机制，规范地方立法工作中进行了一些有益的探索，也取得了一定的效果，但与党的十八大提出的目标和任务，与改革开放和发展的要求还相距甚远，主要表现在以下几个方面：

    （一）公众参与立法的机制不健全，参与立法的积极性不高

    虽然我们在立法计划项目的征集、法规草案的征求意见、法规听证等环节都向公众公开征求意见，邀请公众参与，但对公众参与地方立法的范围、程序、形式等方面，立法法没有统一的规范和具体规定，也没有相应的激励机制和反馈机制，导致公众参与立法积极性不高，收集到的意见少，能够采纳的意见和建议更少，没有达到民主立法的效果。

    （二）法规报批后审查范围广、时间长，影响法规的时效性

    根据《立法法》第六十三条规定：“较大市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”但由于《广西壮族自治区立法条例》规定，对较大市上报的法规实行二审表决制，同时规定“四个月”的期限从列入自治区人大常委会会议议程起算（意味着如果不列入，就不受《立法法》规定四个月的限制），因此，从实践中看，南宁市报请自治区人大常委会批准的法规基本做不到在四个月之内批准。近几年，我市的法规从报批到批准平均要7个月左右的时间，影响了地方性法规的及时出台。而且，自治区人大常委会组成人员在审议过程中，除了合法性问题，往往还提出大量的必要性、可行性问题，对这些问题，南宁市人大常委会都得进行研究回应，牵扯了大量的精力，不利于南宁市集中精力抓好法规的制定工作。

    （三）立法后评估制度有待进一步规范

    立法后评估制度已在大部分省市开展，对检验立法质量、立法实施效果发挥了重要作用，但国家没有明确的法律法规对此作出规范，各省市都是摸着石头过河，我市先后开展的几件地方性法规的立法后评估工作，主要从评估的内容（包括立法背景、立法质量、实施情况、实施效果）、评估的标准（包括合法性标准、合理性标准、技术性标准、可操作性标准）、评估的方式（包括专题调研和座谈会相结合、书面征集意见和开设网上专栏相结合、资料研究与实地走访相结合、委托专门机构评估和市人大常委会评估工作组评估相结合）、评估的步骤（准备阶段、实施阶段、评估报告）等方面开展工作，但这些程序是否合理、合法、规范，还有待于进一步规范，以真正达到立法后评估的效果。

    三、对完善立法体制机制，规范地方立法工作的想法和建议

    （一）完善公众参与立法的机制，促进民主立法

    公众参与地方立法工作，是科学立法、民主立法的重要举措，完善公众参与立法的机制，充分调动公众参与立法的积极性，是新形势下地方立法工作的必然要求，对于提高立法质量，促进法规的宣传和实施，具有重要意义。一是要进一步明确公众参与地方立法的范围、程序和方式。从立法项目的征集、立法项目起草、立法项目审议、立法项目实施等阶段进一步规范公众参与的程序和方式，对公众参与的方式、参与的内容作进一步规范和细化。二是建立公众参与立法的激励机制。公众参与地方立法，需要付出一定的时间和精力，是一种劳动成果的转化，需要得到利益的补偿，我们在立法工作中，聘请相关专家参加论证、研讨等活动，是要付专家咨询费的，但对于公众参加相关活动无法律法规规定，建议出台相关规定，对公众提出立法项目建议被采纳的，给予多少补偿，对公众在立法项目起草、审议过程中意见被采纳的给予多少补偿，对于公众参加座谈会、听证会、论证会等立法活动，给予多少补助等。三是建立公众意见反馈机制。公众参与立法活动所提的意见和建议，能够采纳的给予一定的补偿，没有被采纳的，要进行必要的答复和说明。在立法过程中，我们往往注重对人大代表的意见和建议的答复和办理，而对于公众的意见和建议的答复和办理随意性比较大，严重地影响了公众参与立法的积极性，建议出台这方面的规则，以保证公众的民主权力，促进民主立法。

    （二）修改立法法，对较大市制定的法规实行备案审查制

    《立法法》已经颁布实施十几年，随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，地方立法的形势和条件都发生了深刻变化，建议全国人大在《立法法》修改中，将省、自治区人大常委会批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序。理由是：第一，经过近三十年的实践，较大的市人大常委会、市人民政府及其部门已经积累了比较丰富的立法工作经验，也建立了一支素质比较高的立法工作队伍，法治意识和立法能力能够适应立法工作需要。从南宁市人大常委会来说，目前市人大法制委、常委会法工委共有10名工作人员，基本能够担负起立法的日常工作任务。而且，近几年，通过不断探索委托起草、统筹起草等创新方式，有效融合了各方面的力量，立法质量不断得到提高。第二，审批制难以保证较大市法规及时得到批准施行。目前，省级人大及其常委会自身的立法任务比较重，面临着人手不足的问题，就广西来说，自治区人大常委会法工委专门负责审查较大市报请批准的法规只有一个处室3个人，往往难以及时审查批准。随着以后较大市数量的增加，这种矛盾将更加突出。第三，实行备案制可以达到立法监督的效果。立法法规定较大市制定的地方性法规报省级人大常委会批准，主要的目的是进行合法性审查，以维护国家法制的统一。目前，对较大市法规的合法性审查除了对报请批准时进行审查外，还可以通过备案的方式实现。根据监督法的规定，目前各省、自治区人大常委会均已经设立规范性文件备案审查机构，并建立了相应的工作制度，如果再充实力量，也可以同时承担起对较大市的地方性法规进行备案审查的需要。事实上，多年来，对规章实行的是备案制审查，同样达到了相应的效果。因此，建议将《立法法》的第六十三条第二款“较大的市的人民代表大会及其常务委员会……，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”修改为“较大的市的人民代表大会及其常务委员会……，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会、国务院及省、自治区的人民代表大会常务委员会备案。”

    （三）规范立法后评估制度，制定实施标准

    为了发挥立法后评估制度对提高法规立法质量，检验法规实施效果的重要作用，建议制定实施标准。一是明确评估的内容，既达到评估的效果，又避免评估内容泛多；二是明确评估时机，法规实施多长时间，实施中出现什么情况可以开展评估；三是明确评估的标准，进一步细化合法性、合理性、技术性、可操作性等方面的标准，使立法后评估制度能够更具可操作性，达到量化标准；四是明确评估的方式，明确那些是规定动作，那些是选择性动作；五是明确评估的程序，使立法后评估制度能够完整、规范地进行；六是明确评估报告的内容，使评估报告能够客观、公正、完整地反映法规的质量和法规实施效果。