发挥人大在地方立法中主导作用的实践与思考（海南省）

    近年来，海南省人大注重发挥在地方立法中的主导作用，着力夯实立法的基础工作，加强立法工作的组织协调，完善立法工作机制，在实践中积累了一定的经验。但面对现代化建设的新任务和科学立法的新要求，这方面的课题有待于我们进行更具有系统性、更深入地探索与实践。

    一、发挥人大在地方立法中主导作用的初步实践

    发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是推进人民代表大会制度与时俱进的重要内容，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，是立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要，是提高立法质量的重要途径，是发挥立法引领和推动作用的机制保障。立法工作是一项综合性很强的工作，近年来，我们努力将发挥人大在地方立法中的主导作用落实在立法的立项、起草、审查、审议各个环节中，加强组织协调，统筹各方，整合立法资源，形成合力，共同完成立法任务，提高立法质量。

    （一）在科学确定立法项目中努力争取主动。立项是立法工作的起始点，是确保法规质量的首要环节，是决定地方立法是否能对改革发展发挥引领和推动作用的前提和基础。近年来，海南省人大法制委员会在编制立法规划和计划时，注重发挥人大的主导作用，科学确定立法项目，合理配置立法资源。一是围绕全省工作大局主动研究立法需求，把握立项主动权。我们在向全社会广泛征集立法项目的同时，围绕省委的发展部署，组织工委的同志们对各领域的立法提出了一些涉及我省经济社会发展全局和人民群众切身利益的重点法规项目。例如，根据海南国际旅游岛建设的需要，提出制定《海南国际旅游岛建设发展条例》等立法项目；2010年我省春节期间发生“豇豆事件”后，立即将修订农药管理条例列入当年立法计划；今年，主动将制定《国际旅游岛先行试验区条例》提上日程，并会同有关部门共同起草，以往主要等靠搜集立法建议来制定立法规划和计划的被动局面有了改观。二是主动把握确定立法项目的基本原则。我们围绕省委关于科学发展、绿色崛起和海南国际旅游岛建设发展和改革开放的总体部署，坚持服务大局、突出重点、急用先立的原则，对各方面提出的立法建议进行统筹把握的综合平衡，特别注重重点领域的立法项目安排。例如，在编制2014年立法计划时，根据省委今年重点改革工作方案，重点对与海南全面深化改革相关的立法项目作出了相应的安排，《林地管理条例》等法规得到及时修订。三是加强项目论证和协调。坚持召开立法项目论证会，邀请省人大代表、常委会组成人员、专家学者和省政府相关部门对立法建议项目进行论证，注重省人大与省政府相关部门、有关项目申报单位的沟通协调。还由省人大常委会分管领导带队深入市县进行立项调研，听取人大代表、市县政府及有关部门、乡镇、村等基层干部和群众的立法需求。

    （二）在实施立法计划中努力争取主动。为牢牢把握立法工作进程，保证工作进度，针对有的政府部门立项积极、起草懈怠拖拉等现象，我们严格按照立法计划，以“倒推法”制定每一项法规的工作进度时间表，督促各有关单位做到“任务落实、时间落实、组织落实、责任落实”。增强实施立法计划的严肃性，重申对因客观原因确实完成不成的项目，起草部门必须向省人大常委会申请，经主任会议同意后可以暂缓。例如，在今年立法计划执行中，省综治办申请暂缓制定《海南省社会管理综合治理条例》，经主任会议审议同意，调整了计划。

    （三）在法规案起草过程中努力争取主动权。起草法规草案是地方立法过程中极为重要的基础性工作，直接关系到立法质量和效率。我们不断增强人大在法规草案起草阶段的主导作用，积极拓展法规草案起草渠道，提高法规草案质量。一是坚持提前介入政府有关部门的法规草案起草工作。对一些由政府部门起草的重点，法工委和有关工委提前介入其调研、论证过程，及时掌握工作情况，督促起草进度，对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调，把法规草案起草中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。这样，既可以增强法规内容的针对性、可操作性和实效性，也能够提高立法的效率。如，在修订《海南省矿产资源管理条例》、《海南经济特区林地管理条例》时，省人大常委会领导同志带领由法工委、省有关部门组成的调研组，就法规修订中的核心问题进行调研论证，形成专题调查报告；指导起草单位按照调研报告提出的意见起草修订草案，使这些难度颇大的项目顺利完成。二是加大自主起草法规草案的力度。省四届人大常委会五年间自主起草了13件法规草案，是历届以来最多的一届。对一些涉及多部门、协调难度大、对全省发展影响大的项目，我们每年都安排一至三个自主起草。如《海南国际旅游岛建设发展条例》、《海南省违法建筑处置若干规定》、《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》等法规草案。三是探索委托起草法规草案。我们注意借助外脑，委托大专院校、科研机构、律师事务所起草生态补偿条例、旅游景区景点管理规定、旅游酒店管理规定等8件法规草案。在委托起草过程中，向受托单位明确立法宗旨、基本思路和原则，并就起草中的重点、难点问题加强指导。委托立法充分集纳了各方知识和经验，填补了人大和政府有关部门立法力量的不足，缩短了法规草案的起草周期。

    （四）在法规草案的审议修改工作中努力争取主动。提高对法规草案的审议水平，是人大在立法中发挥主导作用的最重要环节。省人大常委会修订了《省人大有关专门委员会、常委会工作机构审议法规草案工作规程》，坚持以制度规范审议工作，加强审议中的组织协调，确保法规草案高质量顺利通过。一是加强审议修改中的沟通协调。省人大法制委在统一审议时，邀请初审工委和省直有关部门列席会议，在审议中对常委会组成人员以及其他方面的意见逐条研究、充分采纳。大部分法规草案在经过法制委审议后都作了不同程度的修改，有的修改幅度较大。二是尝试进行立法中评估。去年，我们就人民群众普遍关心的道路交通立法公开举行立法中评估，对电动自行车管理、机动车号牌发放、停车点的设置和管理等问题向各界人士征求意见，效果良好。三是提高省人大常委会会议审议法规草案的水平。省人大常委会多次采取举办培训班、法制讲座等形式，对常委会组成人员进行立法知识、法规草案审议工作的培训。还组织常委会组成人员参与立法调研。例如在修订《海南经济特区林地管理条例》时，省人大常委会负责同志在常委会会议审议该法规草案前，召集常委会组成人员提前就林地的界定和征占用林地审核审批权等核心问题进行调研论证，对法规草案中涉及的主要内容形成高度共识，为常委会全票通过该法规案奠定了基础。

    （五）在公民有序参与立法中发挥好组织作用。公民参与地方立法，是人民群众有序参与国家经济社会和文化事务管理，实现人民当家作主的重要途径。近年来，我省人大常委会不断拓展公民参与地方立法的方式和途径，增强公民参与地方立法的效果。一是将法规草案向社会公开征求意见。将法规草案文本在海南人大网站、海南省政府网站、南海网等网站公开征求意见，该项工作已常态化。二是座谈会、听证会、论证会等方式得到广泛运用。如，在制定《海南经济特区限制生产运输销售储存使用一次性塑料制品规定》时，海南省人大常委会就立法中社会反映比较强烈、公众普遍关注的一次性塑料购物袋、餐具、包装袋的限制措施、废弃塑料制品的回收和处置、对生产替代品企业的扶持措施等问题进行听证，较好地处理了消除白色污染和方便群众生活的关系。三是建立健全专家参与机制。实行立法咨询专家制度，聘请各个领域的专家参与立法工作，就立法中的难点热点问题以及专业问题咨询他们的意见。

    二、影响主导作用发挥的问题与障碍分析

    当前，受立法体制机制、立法力量、基础工作等因素影响，我省人大常委会对地方立法的主导作用发挥得还不够充分，存在一些问题和困难。

    （一）人大把握立法项目的主导权受到制约。虽然人大在征集立法项目建议时广开言路，但还缺乏有效的工作机制和专门的信息渠道来全面系统地掌握全社会立法需求，立法项目储备还不够，实践中大多数项目还是来源于政府及其职能部门，人大主动提出的立法项目偏少；同时，人大对相关立法项目的综合调研论证尚显不足。由此导致某些立法项目不能准确反映立法需求和立法条件，一些立法必要性、可行性不强的法规项目被纳入立法计划，而一些关系全局、涉及多个部门、综合性的重要法规却难以纳入立法视野，既浪费了立法资源，又从源头上影响了立法的针对性和法规质量。

    （二）法规起草中部门利益的影响依然存在。实践中我省近90%的法规草案是由政府部门起草。由于人大提前介入未形成制度，与法规草案起草部门、政府法制部门之间沟通协调的机制尚不健全，谁起草谁就掌握了立法的主动权，人大的主导作用未充分体现。由此，一方面，一些政府部门起草的法规草案存在部门利益倾向，人大在审议修改此类法规草案时协调难度大。另一方面，一些综合性较强、需要多个部门联合管理或者提供服务的项目，或者社会矛盾比较集中、各方意见比较尖锐的项目，往往找不到有权威的部门牵头起草。同时，人大自主起草的法规草案数量较少，委托专家和研究机构起草的法规草案针对性、可操作性和实用性较差。

    （三）法规案审议审查的质量有待提高。首先，有关专门委员会和常委会有关工委的初审作用未充分发挥，大量的审查审议修改工作实质上由法制委员会、法工委承担，加重了统一审议的负担。其次，法制委员会、法工委统筹协调的力度还不够。对政府各部门之间、不同利益群体之间、管理者与管理相对人之间的利益冲突进行立法协调，如果仅停留在立法工作部门的层面上，难度也越来越大，须提高协调的层级。第三，常委会组成人员提前参加立法调研论证的工作机制尚未建立，而常委会会议往往时间短、议题多，难以全面深入地了解实际情况和法规草案的内容、发表合理有用的意见。

    （四）引导公众有序参与立法的制度和机制有待完善。在我省，多数法规草案征求意见时关注度不高。究其原由，人大在引导公众参与立法方面还存在制度和机制上的缺陷。如在公开法规草案的同时缺少相关的说明及立法背景资料，针对性不强，公众所提意见对法规修改的参考价值不大；对公民的意见综合研究不够，缺乏公众意见的反馈机制；缺乏公民参与地方立法奖励机制，未充分调动公民参与地方立法的积极性。

    三、几点建议

    我们感到，发挥人大在立法中的主导作用，对我们提高立法工作提出了一系列新的、更高的要求，必须在工作机制和方式方法上作出系统有效地改进和完善。

    （一）紧紧依靠党的领导强化人大立法主导作用。党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，坚持党对地方立法的领导是人大发挥主导作用的重要保障和坚强后盾。人大主导立法，说到底是根据党的路线、方针、政策和各阶段发展部署来主导。在地方立法工作中，人大要自觉坚持党的领导，坚持正确的政治方向，在立法中准确把握贯彻落实中央和地方党委的重大决策部署，使立法决策与党委改革发展决策同步和协调进行。要坚持和完善立法重大事项向党委请示报告制度，立法规划的编制，要报党委讨论决定；坚持重要立法项目的制定以及立法中遇到的重点难点问题，报请党委研究，真正使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。

    （二）积极引导政府充分发挥在地方立法中的基础作用。人大在立法中发挥主导作用，并不是要求人大在立法的各个环节、各个方面大包大揽，而是要突出组织职能，正确运用统筹、协调、沟通、检查、指导等手段，充分调动各方面的积极性，使各种力量资源“为我所用”，形成立法的整体合力。政府是提出地方性法规案的主要主体，政府及其职能部门同时还是法规的实施主体，在地方立法中起着重要的基础和支撑作用。因此，人大及其常委会要充分尊重政府的提案权，调动政府提案的积极性，抓实抓细立法活动中相关基础性的工作。立法中的重要问题，特别是涉及管理体制、部门职能、机构设置、财政经费保障等事项，要充分与政府沟通协调，必要时报请省委决策；政府部门之间的重要不同意见，原则上由省政府先行协调。

    （三）多管齐下重点把握立项主导权。一是从人大自身做起，完善立法项目建议的提出机制。除政府及有关部门提出立法项目建议外，省人大常委会及其工作机构要提高自身素质和能力，准确领会中央和省委的重大决策部署和思路，了解广大人民群众的呼声，注重立法信息的积累，加强调研论证，主动提出服务全省工作大局、顺应群众诉求的立法项目建议。要把各专门委员会、各工作委员会提出立法建议由“软任务”变成“硬任务”。二是高度重视人大代表提出的立法议案和建议，支持和推动关系全省大局、人民群众切身利益、条件又相对成熟的建议项目列入立法计划中。还要重视分析人大在开展执法检查、听取专项报告等监督工作和来信来访中了解到的各种信息，从中提出一些立法项目建议。三是完善立法项目评估论证制度。要制定科学的立项标准，要从是否事关经济社会发展全局，是否适应改革开改需要，是否能解决人民群众普遍关心的热点、难点问题，是否保障国家重要法律的实施等方面制定立项的必要性标准、合法性标准、可行性标准和成熟性标准，抓住立项重点，明确哪些应当优先立项，哪些可以立项，哪些不予立项。在立项评估论证中，要严格按照立项标准，运用各种分析评价手段，对立法项目的必要性、主要制度设计的合法性、可行性和成本效益、社会影响和效果等进行全面评估论证，促进立项评估论证工作的规范化、制度化，保证立法计划安排能够符合服务大局、突出重点、急需先立、统筹兼顾的要求。

    （四）强化法规草案起草中的主导作用。一是建立联动机制，规范人大提前介入政府起草的程序和方式。实践证明，如果只是在政府议案提交到人大后才介入审查，往往不能及时发现和解决问题。人大常委会法工委、人大相关专门委员会和工委应当派出工作人员与政府法制办、政府相关部门共同组成起草工作班子，提前介入每件法规草案的调研论证和起草修改。提前介入的深度可根据实际需要有深有浅，重点是督促落实起草工作责任和进度，对法规草案所涉及利益关系调整的合理性以及设定的行政许可、行政处罚、行政强制的合法性进行指导，对起草中遇到的重大分歧及时协调。二是完善多元化起草机制。加强人大自主起草法规草案工作，对事关全局和经济社会发展、综合性较强、法律关系复杂、协调难度较大、涉及面较广的重要法规，可以由人大法制委员会、法工委、人大有关专门委员会及工委组织起草；对涉及到多个部门职责的法规，可以由人大法工委会同政府法制办牵头，组成有关部门参加的联合起草班子共同起草；对一些专业性较强的法规，可以委托大专院校、科研机构、社会组织和专家学者特别是立法咨询专家起草，人大法工委应当与受托方密切联系、跟踪指导，做好协调服务，增强委托立法的效果。此外，可以采取多个起草渠道并进的做法，在委托起草的同时，也要求政府部门起草法规草案，然后由人大组织力量对两个草案进行综合论证、选优选好，整合成一个较成熟的法规草案，根据实际情况确定提案人后按法定程序提交审议。三是建立立法工作者、实际工作者、专家学者三结合的起草工作机制。无论是政府起草，还是人大自主起草和委托起草，都应把立法工作者熟悉立法业务的优势、政府部门了解实际情况的优势和专家具有的法律专业优势紧密结合起来，形成人大组织、部门配合、专家参与的法规起草机制，发挥各方面的优势，共同做好法规起草工作。

    （五）强化法规审议审查的主导。地方人大常委会的立法职能是一个整体，必须既发挥法制委员会的“统”的作用，又要发挥有关专门委员会和常委会相关工委“专”的作用。一是明确初审和统一审议的审查审议重点，加强协调配合。初审的重点应对立法的必要性、可行性、主要制度是否合理等问题提出审议审查意见和修改建议。法制委员会、法工委在二审时应对法规草案进行逐条审议审查修改，重点是对内容的合法性、法规的技术性、规范性进行把关。同时，应当建立法制委员会、法工委、有关专门委员会和工委密切配合、相互协作的工作机制。特别是对法规草案中的主要问题存在重大分歧的，应当及时沟通交流，尽可能形成共识；经协调达不成共识的，应当提请主任会议研究决定。二是把握好立法决策主导权。在审议审查修改法规草案过程中，要站在全局的高度，抓住每一部法规中“关键的那么几条”，善于敢于在矛盾的焦点上划杠杠，重点解决好制约重要立法项目和重大制度设计顺利推进的难点问题。要特别关注和研究深化改革中所涉及的焦点、难点问题，通过立法决策促进和保障改革。对于存在重要分歧意见的法规，在充分听取各方意见和研究论证的基础上，及时统筹协调各种利益关系，防止部门利益倾向，敢于拍板，不和稀泥，确保制度设计科学，确保法规及时出台。

    （六）完善常委会会议审议机制。一是组织做好审议前准备。要有计划地组织常委会组成人员在审议前开展立法调研工作，同时将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研、开展专题询问结合起来统筹安排，还可以结合审议议题组织常委会组成人员开展讲座、培训，提前向常委会组成人员印发法规草案文本和相关参考资料，做好审议准备。二是建立法规草案重要问题事先报告机制。在常委会会议召开前，由人大常委会工作机构通过书面印发或召开会议的方式，向常委会组成人员介绍法规草案中涉及的重要问题、焦点问题，征求其意见和建议，争取在正式审议前，对法规草案中的重要问题、焦点问题取得共识。三是建立健全立法中评估制度。在法规草案提请常委会会议审议表决前，召开有常委会组成人员和部分专家、学者和实际工作者参加的立法论证会，充分论证法规草案的合法性、合理性、科学性。四是要合理安排会议日程，保证法规审议时间，避免审议流于形式。做好各个审次间的衔接，对情况复杂、争议较大的法规案可以实行“隔次会议”审议、二审三表决或者三审制等。

    （七）强化对公众参与立法的主导。一是完善公众参与立法的制度建设。适时制定相关地方性法规，将公民参与立法作为地方立法的必经程序，明确公民参与地方立法的范围、程序和方式，不断拓展公民参与地方立法的途径，切实保障公民参与地方立法的权利。二是完善立法公开的方式。在通过媒体公布法规草案时，还应提供相关背景资料，就法规草案中的主要问题进行说明和引导，增强征求公众意见的针对性。还可采取问卷调查、网上投票、通过媒体引导公众展开讨论等方式，了解公众的诉求和意见。三是完善立法听证制度。凡事关经济社会发展大局、涉及人民群众切身利益的重要法规，都应当进行立法听证。同时，要简化听证程序，减少听证成本，使立法听证经常化。在立法听证中，应充分考虑弱势群体的利益诉求能力，在规则的设定上给予特殊保护，可指定律师、专家、学者等接受委托帮助弱势群体参与听证。四是完善立法咨询专家制度。要从传统的一般性征求意见向项目参与、课题参与转变，可以结合立法咨询专家的工作、研究领域，有重点地选择立法项目进行全程深度参与。探索搭建立法咨询专家和常委会组成人员之间良性互动的平台，引导立法咨询专家帮助常委会组成人员提高审议法规案水平。五是建立公众意见的反馈制度。法制委员会、法工委应当对公众提出的各种意见、建议进行分类整理和研究，通过媒体集中向公众反馈，并在审议结果报告中说明公众意见和建议的采纳情况。六是建立立法奖励制度。对提出立法项目建议或者法规重要修改意见被吸纳的社会公众予以奖励，激发公众参与立法的热情。

    发挥人大在立法工作中的主导作用，对立法工作者的素质提出了更高的要求。立法工作者必须加强学习、转变观念、解放思想、勇于担当，更好地解决“接地气”与“连天线”相结合的问题，更扎实地做好信息收集、立法调研、理论研究等基础工作，更快地提高自身的工作能力和水平，适应新时期立法工作的需要。