发挥地方立法引领作用的认识和思考（海口市）

    习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，要提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。近年来，张德江委员长等全国人大常委会领导同志在多次会议上强调要充分发挥立法的引领和推动作用，全面促进社会主义现代化建设。

    地方立法是国家立法的重要组成部分，发挥好地方立法的引领作用，对于完善中国特色社会主义法律体系，推动地方经济社会健康发展具有重要的作用。

    一、发挥引领作用是新形势下对立法工作的必然要求

    新的形势下，为什么要强调发挥立法的引领作用呢？这是因为：

    （一）中央要求在全面深入改革中要做到“于法有据”。改革要“于法有据”，与依法治国的基本国策和建设法治国家的目标是一致的。在经过“摸着石头过河”式的改革后，中央要求在法制的框架下推进改革，充分体现了法治的思维和法治的理念，因此，“先立法、修法，后改革”成为一种必然的选择。

    （二）全面深化改革需要立法的强力推动。全面深化改革是一场深刻的社会变革，在变革过程中必然触动部分群体的既得利益，遭遇强大的阻力；同时，由于改革已进入深水区，各种困难和问题异常复杂，“牵一发而动全身”。改革是各种利益关系的重新调整，冲突与矛盾交织。因此，要发挥法律法规“稳定器”和“指南针”的作用，最大限度地凝聚社会的共识、引领改革的方向、统一民众的行动，保证改革取得预期的成效。

    （三）落实党委全面深入改革决策部署的具体行动。中共海口市委第十二届六次全会于2014年1月16日通过了《关于贯彻落实党的十八届三中全会和省委六届五次全会精神推动海口全面深化改革的若干意见》，要求进一步强化地方立法在促进深化改革中的推动作用。要围绕市委全面深化改革的决策部署，抓好重点领域、重点项目的立法，使党的主张通过法定程序转化为国家意志，为改革提供法制保障。

    二、海口地方立法发挥引领作用的现状与不足

    （一）立法能力建设与新形势下加强地方立法工作的要求不相适应

    1、部分常委会委员对法规案的审议能力和审议水平有待提高。一是部分委员的法律基本知识欠缺，在审议法规案时难以理解条文的内在涵义，对法条设置的逻辑性、统一性缺乏认识，难以提出符合立法原意的审议意见。二是部分委员对立法项目的基本情况缺乏深入调研，没有掌握翔实的第一手材料，难以提出有针对性的审议意见。三是有些委员有依赖思想，认为有专门机构把关，疏于行使立法职权，少提甚至不提审议意见。

    2、立法工作机构、人员编制偏少。市人大常委会负责立法具体工作的法工委编制4个，现在岗3人；市政府法制局立法处编制4个，现在岗2人；市政府组成部门虽然大多设置法制机构，但人员也偏少。

    3、立法人员结构不合理且专业人才缺乏。由于我市立法队伍力量长期严重不足，人员结构老化，造成人才断层问题日益凸显。同时，立法工作专业性强，综合素质要求高，但目前由于流动性大等原因，我市地方立法工作普遍存在法律专业人才偏少、综合素质不高等问题。

    4、市政府工作部门内设的法制工作机构力量偏弱。目前市政府工作部门大多设立了政策法规处，但由于不重视发挥该机构的作用，力量配备偏少偏弱，有些机构成了老弱病残人员的安置场所，难以有效地承担法规草案的调研、起草任务。

    （二）立法空间有限

    1、行政处罚法的相关规定，限制了地方立法的空间。行政处罚法第十一条第二款规定：地方性法规作出具体行政处罚规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚行为、种类和幅度的范围内作出规定。这就在很大程度上限制了地方性法规对行政处罚的设定权，特别是有些法律、行政法规十几、二十几年未作修改，所设处罚明显偏轻、偏低的情况下，更是不能适应新情况下地方立法的需要。

    2、行政许可、行政强制的设定受到较大限制。根据行政许可法的规定，地方性法规设定行政许可的条件首先必须是行政许可法第十二条规定的事项；其次必须是尚未制定法律、行政法规的事项。而行政许可法基本取消了地方政府规章设定行政许可的权力，只允许省级人民政府规章设定临时性行政许可，期限不得超过一年。

    地方性法规在行政强制设定方面受到的限制更多，根据行政强制法的规定，尚未制定法律、行政法规且属于地方性事务的，地方性法规才能设定查封、扣押的行政强制措施。

    （三）立法探索经验欠缺

    1、创新性立法没有涉及。在地方立法的创新方面，合肥、深圳等城市进行了积极的探索。合肥市为了优化投资环境，制定了《合肥市优化投资环境条例》。深圳作为经济特区，先后出台了《深圳经济特区改革创新促进条例》和《深圳市经济特区文明行为促进条例》等具有创新性的地方立法项目。

    而我市所制定的地方性法规，尚无结合海口实际开展创新性的立法项目，海口独创的没有，“仿造”的不少。

    2、先行先试的立法较少。先行先试类立法没有直接的上位法，属于为国家立法或省立法做探索、试验性质的项目。

    在先行先试立法方面，上海市出台了《中国上海自贸试验区条例》。深圳市制定《深圳经济特区土地管理条例》，在全国范围内首次规定国有土地的有偿使用和转让。厦门市出台了《厦门市养老服务机构管理办法》，还首次以立法的形式对商事调解在内的各类调解与仲裁的组织发展、方式运用、保障措施等进行明确规定，制定《厦门经济特区多元化纠纷解决促进条例》等。

    海口市的先行先试立法则相对较少，近年来为了规范电动自行车管理，率先出台了《电动自行车管理办法》；为规范房地产中介服务行为，保障房地产中介活动当事人的合法权益，出台了《房地产中介服务管理办法》。

    3、自主性立法较少。自主性立法是相对于实施性立法而言的，是对法律或者行政法规未作规定的地方性事务制定地方性法规。上海、深圳、广州、厦门等地的自主性立法数量较多，而海口市现有的自主性立法仅限于《海口市万绿园保护管理规定》、《海口市城市绿线管理办法》、《海口市病媒生物预防控制管理办法》等，数量较少。

    三、发挥地方立法引领作用的对策性思考

    （一）着力抓好重点领域的立法，更好地引领、推动海口发展

    1、抓好社区居委会服务场所建设保障立法，引领、推动海口社会管理的改革与创新。

    抓紧制定《海口市城市社区居委会办公场所建设保障办法》。该办法是海口市委十二届三次全会作出的《关于改革和创新城市社区管理体制的决定》要求制定的，在2014年列为市人大常委会立法计划的优先审议项目。通过出台法规，保证社区居委会的工作用房和服务用房，为创新城市社区管理体制，提高社会管理和服务水平提供法制保障。

    2、抓好城市管理综合执法立法，引领、推动城市管理的改革与创新。

    抓紧制定《海口市城市管理综合执法条例》。我市城市管理综合执法改革已实施多年，但一直未从法律层面给予明确的定位和授权，造成综合执法的“先天不足”和“缺乏底气”。借鉴其他省会城市的相关立法，迫切需要出台该条例，为我市的城市管理行政执法体制改革提供法律依据。

    3、抓好机动车排气污染防治办法的修订，引领、推动生态文明建设和环境保护工作。

    环境立法是海口实现与内地城市的差异化发展的法制保障，更能起到引领、推动生态文明建设和环境保护工作的作用。根据建设“宜居、宜业、宜学、宜游”的最精最美省会城市的实际需要，突出保护海口良好的环境优势，针对近年来机动车保有量大幅攀升，机动车尾气排放对我市PM25的占比值排第一位等情况，需要加大力度防治机动车排气污染。我市2012年开始对机动车推行黄绿标管理，但由于缺乏法律制度的支撑，出现了各部门职责交叉、协调效果差等问题，需要全面修订《海口市机动车排气污染防治办法》，以引领、推动生态文明建设和环境保护工作。

    4、抓好河道采砂管理立法，引领、推动行政执法体系的改革与创新。

    目前南渡江等河段无序采砂、违法采砂等问题日益突出，严重影响河道安全，行政管理、行政执法职能交叉、关系不顺是重要原因。需要制定《海口市河道采砂管理办法》，通过立法予以规范和调整，加大对违法采砂等行为的打击力度。

    （二）着力创新体制机制，不断提高地方立法工作水平

    1、创新法规案审议和审查机制，提高审议、审查质量和效率。

    一是创新市人大常委会委员培训机制，提高他们对法规案的审议水平。要改变每届举办一至两期培训班的单一培训形式，探索举办“立法课堂”系列讲座和“模拟审议会场”，采取系统性、体验性等方式对委员进行履职培训，增强其责任心和使命感，掌握基本的法律知识，并对立法的基本程序和审议的重点问题、重点环节等有较好的了解，提高履职的自觉性，切实解决部分委员对法规案“不想审”、“不会审”和“审不好”等问题。

    二是创新立法调研机制，增强法规案审议的针对性和实效性。调查研究是科学立法的基础，除了立法工作机构进行立法调研外，要更多地组织市人大常委会委员深入基层、深入实际、深入群众，倾听人民群众呼声，了解人民群众的意愿，为其履行审议法规草案的职责创造条件。

    三是创设市人大代表立法意见的“直通车”制度，充分发挥人大代表在立法中的作用。吸收一定数量的人大代表参加立法调研座谈会、论证会、听证会，并邀请部分人大代表列席市人大常委会会议和法制委员会会议，发表意见。建立法规草案征求市人大代表意见的制度和人大代表意见反馈制度，对人大代表的意见是否采纳及时予以反馈。

    四是探索法规案重大问题的辩论机制，增强法规审查的科学性。有关方面对法规案的主要问题有重大分歧意见的，法工委及有关工委可以召开专题会议，对有分歧的问题进行辩论，辩论双方“平等”相待，各抒己见。通过辩论，由法规统一审议机构进行统一审议，提出处置的意见，提请主任会议决定或提请常委会会议审议决定，以保证法规的质量。

    2、创新法规起草机制，实行起草主体多元化。

    要探索择优委托科研、教学机构或社会组织起草、修改法规草案，发挥社会力量在地方立法中的作用。

    要探索由市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构直接起草法规草案，或者和市政府法制工作机构整合立法资源，组织专门班子联合起草涉及改革发展全局的重要法规草案，减少不必要的部门利益纷争和部门利益法制化倾向。

    3、创新民主立法机制，拓宽人民群众有序参与地方立法的途径。

    一是改进人民群众参与立法听证工作。目前听证缺乏真正的民意基础，有时走形式。因此，要探索改进立法听证陈述人的产生制度和陈述意见的吸收、反馈制度，使立法机关能够真正广泛地听取不同利益主体的意见，保障地方立法决策的科学性。二是利用发达的传播媒介公开立法信息，探索通过国内知名网站公布法规草案公开征求意见，扩大受众面。三是探索建立和完善公众参与立法的诉求收集、整合、评估、采纳、反馈、奖励机制，切实提高社会公众参与立法的积极性。

    （三）着力完善保障机制，切实提升地方立法工作能力

    1、加强对地方立法工作的领导。立法是国家机关的重要政治活动，是对社会关系的重大调整和规范，涉及社会生活的方方面面，地方党委要切实加强对立法工作的领导。要通过立法机关将党的主张通过法定程序上升为国家意志，成为全社会一体遵循的行为准则。市人大常委会的年度立法计划要报市委同意后才印发执行，立法中的重大问题应当及时向市委请示、报告，取得市委明确的意见后才提交市人大常委会会议审议、表决。

    2、发挥市人大常委会在地方立法工作中的主导作用。目前由于人大机关人员和可动员的资源有限，无法承担大部分法规的起草任务，往往是政府主导和影响立法进度和质量，这导致了法规内容上的重管理轻服务、强化权力忽视责任、和部门利益法制化等问题的出现。

    为解决这些问题，在地方立法中应更加重视发挥人大常委会的主导作用，着力解决起草与审议脱节等问题，重要的法规案由人大专门委员会或工作机构直接组织起草。

    3、加强立法干部队伍建设。首先应当加强思想政治建设，使立法工作者全面准确地了解和掌握党的基本理论、基本路线和基本方针，使党的主张和人民的意愿在立法中得到充分体现。其次，应当加强业务能力建设，既要加强业务知识学习，又要增强实践锻炼。要系统地组织他们学习有关法律法规及法学基础知识，了解当代经济、政治科学、技术、文化以及本地的风土民情，同时在实际工作中更多地给他们压担子，通过立法实践增长才干、提高能力。

    4、提高立法经费的保障水平。通过建立健全立法经费的保障机制，将立法专项经费列入本级财政预算，并根据立法工作的需要和财政的能力，逐步加大保障水平。应着重保障调研起草经费、法规宣传经费、举行听证会、论证会、座谈会经费和聘请专家的经费、立法干部队伍培训经费等，以保障立法工作的顺利开展。

    （四）着力改进工作作风，促进地方立法质量的提高

    1、改进立法调研工作。立法调研工作是科学立法的前提和基础。要认真梳理法规案的重点、难点问题，有针对性地制定和实施调研工作计划。要克服“蜻蜓点水”、“走马观花”式的调研方式，深入第一线，多听听老百姓的声音，多了解基层群众的诉求。要改变过去较多依靠召开座谈会听取意见的做法，多采取一些“暗访”、“私访”等形式，更多地了解真实的情况，掌握更多的第一手材料，使法规更加“接地气”，更切合实际。

    2、改进立法论证工作。立法论证工作要克服“差不多”、“过得去”等思想，对立法中的疑难问题和重点问题，要反复推敲、反复论证，不厌其烦，反复沟通协调，直至找到最佳的解决方案，提出合适的表述方式，使法规出台后能切实解决现实生活中的实际问题，操作性更强。

    3、改进法规宣传和法规实施的监督工作。法规实施的主管部门要采取多种形式加强法规的宣传工作，司法行政部门要将我市的地方性法规列入普法宣传教育计划。通过宣传教育，把立法、执法、司法、守法、普法等各个环节有机统一起来，使各级国家机关工作人员带头遵守和执行法规，各级行政机关和司法机关依法行政、公正司法，广大人民群众不断提高对法规的认知、理解和执行的自觉性。

    市人大常委会要加强对地方性法规实施情况的监督，将地方性法规实施情况列入每年的监督计划，适时组织执法检查或者人大代表视察活动，督促政府及其相关行政部门对贯彻实施法规中存在的问题认真整改，并适时通过媒体公布执法检查情况，发挥社会监督的作用，切实保障地方性法规的有效实施。