全面深化改革中的重庆地方立法（重庆市）

    立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的主要方式，也是凝聚社会共识、化解改革风险、推动改革深化的有效途径。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，对我国法治建设战略和地方政府创新也提出了新的要求。为贯彻落实十八届三中全会精神，适应新的形势和要求，重庆市人大常委会深入学习贯彻全面深化改革决定，解放思想，开拓创新，在坚持科学立法、民主立法，提高立法质量方面，作出了新的探索和努力。

    一、深入学习贯彻决定，持续优化立法理念

    重庆市人大常委会坚持与时俱进，紧跟时代步伐，将党的十八届三中全会精神贯穿于人大常委会各项工作，不断深化立法指导思想，以科学的立法理念指导地方立法工作，切实提高立法质量，努力实现法制统一、改革决定和立法决策的有机统一。

    ——进一步明确全面深化的总体思路。坚持立法与改革发展同步，重大改革于法有据、先立后破、有序进行，以全面深化改革为契机加强立法工作，努力实现地方各项改革决定与立法决策相结合。进一步增强立法工作的前瞻性，紧紧围绕改革发展中的重点领域、关键环节和突出矛盾，分析研究涉及全市重大改革需要通过地方立法解决的问题，列出了近、远期立法工作推进的时间表和项目清单，充分发挥地方立法的引领和推动作用。根据中央和全市全面深化改革的部署，修正了《重庆市人口与计划生育条例》，及时落实“单独二孩”政策；修改了《重庆市医疗机构管理条例》，大力推进公共卫生和医疗服务改革，促进本市公共卫生医疗服务资源整合；作出了关于重庆两江新区行政管理事项的法规性决定，明确了两江新区管委会及其所属机构的行政主体资格，充分发挥两江新区对全市开放发展的示范带动作用；根据全市改革任务的推进以及相关法律修改的情况，加快修订《重庆市水资源管理条例》、《重庆市产品质量监督管理条例》和《重庆市村镇规划建设管理条例》。

    ——进一步树立依法立法的法治思维。全面深化改革具有鲜明的系统性、整体性、协同性，要在中央的统一领导和部署下进行。地方立法必须按照中央的要求，正确认识法治中国建设和全面推进依法治国的时代背景，自觉坚持法制统一，以法治思维指导和开展工作。我们严格依照立法法的规定来把握地方立法的权限范围，严格遵循行政许可法、行政处罚法等法律及相关上位法的规定，做到不越权、不抵触。如：在审议《重庆市城镇房地产开发经营管理条例（修订草案）》时，针对修订草案中规定的房地产开发项目转让审批、企业解散以后的股东责任、企业经营管理人员从业限制等不一致的内容，依据上位法进行了修改。对一些法规案中违反行政处罚法规定新增行政处罚，或者突破行政处罚的种类和幅度的内容，进行认真梳理研究，删去了相抵触的内容。根据“立改废并举”的原则，市人大常委会于今年上半年废止了《重庆市饲料和饲料添加剂管理条例》、《重庆市商品交易市场管理条例》、《重庆经济技术开发区管理条例》等三部因上位法修改而与上位法不一致或明显不适应经济社会发展需要的地方性法规。同时，注重结合重庆实际，围绕法律和行政法规的贯彻实施和国家立法情况，及时出台与法律、行政法规相配套的法规。

    ——进一步增强地方立法的创新意识。在全面深化改革的新时期，地方立法面临的形势迥然不同。一方面，随着经济社会发展，全国各地发展不平衡的国情得到了明显改善，地区差距逐步缩小。另一方面，我国已积累了丰富的法治资源，形成了中国特色社会主义法律体系，基本实现了有法可依。各地也已经制定了大量地方性法规和规章，因地制宜地解决本地发展、改革中的突出问题。地方立法正处于新的历史起点。我市地方立法根据全新的发展局面，努力实现工作重心从创制新法向在制定新的法规的同时更加重视法规修改转变，工作理念从先行先试、不破不立向更加注重发挥引领推动作用在法治轨道推进改革转变，工作领域从一般立法活动向更加重视法规实施，立法、执法以及立法后工作并重转变。

    二、注重法规有效管用，推动地方制度创新

    坚持问题导向，更加注重法规的针对性。按照“针对问题立法、立法解决问题”的原则，准确分析立法需求，科学设定立法项目，妥善安排立法进度，严把法规立项关。以需要地方性法规解决的制度问题为导向，认真审查立法的必要性、可行性、紧迫性等条件，突出抓好立项的重点环节。紧紧抓住问题不放，从立法所要解决的问题入手推进立法各项工作，针对问题开展调研论证，针对问题进行法规案审议，针对问题设计制度、针对问题作出立法决策，针对问题取舍文本内容和法规条款。注意区分哪些问题必须通过立法来解决，哪些问题可以通过经济手段、市场机制或道德规范去解决；注重抓立法的关键问题、核心问题和主要矛盾。结合改革决策和国家有关法律制度，认真研究解决问题的制度措施，突出制度设计的有效性、配套性和前瞻性，重点思考对制度设计中权责匹配问题、行为与后果的适当性问题、与上位法和政府规章的衔接性问题等的处理，尽可能使立法决策符合我市实际和事物本身发展规律，具有可操作性和执行性，能解决实际问题。

    坚持地方特色，更加注重法规的可操作性。紧扣重庆发展中迫切需要解决的问题和人民群众最关心的切身利益问题，进行切实可行、不超越重庆经济社会发展水平的制度设计，使制定出来的法规能够全面体现和准确反映我市政治、经济、文化和社会发展的特殊性，解决一些实际问题。例如，在审议《重庆市法律援助条例（修订草案）》时，根据各方面意见，将“劳动者与用人单位发生劳动争议，请求保护劳动权益的”，“林地承包经营权及其流转中合法权益受到侵害的”、“食品药品安全事故、产品质量责任事故中合法权益受到侵害请求赔偿的”等情形，纳入法律援助范围，更好地体现了人民群众的意愿。同时，将申请法律援助的经济困难标准放宽到“城乡居民最低生活保障标准的两倍以内”，进一步扩大了法律援助覆盖面。为有效解决援助程序不完善等突出问题，在深入调研的基础上，对修订草案中法律援助的申请受理管辖、申请材料转交、出具经济困难证明、办案结果告知、终止援助、申请人权利救济、结案审查和补贴发放、质量管理等程序作了补充完善，特别是对社会组织开展法律援助、法律援助的申请审查、案件指派、对不予援助决定提出异议、法律援助办案补贴发放等重要环节进行了细化和明确，并设置了特殊紧急情形下先行援助等制度。这些规定大大增强了援助程序的操作性，突出了对援助申请人的权利保障，反映了重庆法律援助工作的发展状况和水平。

    坚持有效管用，更加注重地方制度创新的实效性。只有有效率的新制度替代无效率的旧制度才是制度的发展。因此，地方立法进行制度创新的核心就在于促进制度发展，实现制度效率的改进。我们强调通过制度创新为深化改革、推动发展提供新的制度供给，为化解矛盾、维护稳定奠定制度基础，注意克服盲目立法的不良倾向，不单纯追求立法项目填补空白，不盲目照搬西方某些法学理论或者其他国家、地区的法律制度，不违反市场经济的内在逻辑来规制市场秩序，而是根据法治发展的阶段和经济社会的具体条件，从重庆实际出发，及时跟踪分析国家立法方向、重点、动态，了解我市开展的有关执法检查和立法后评估情况，把地方立法与政府规章和规范性文件的出台相统筹、立法后评估和执法检查等工作实践相结合、地方立法与国家立法相衔接，着重做好实施性立法项目，增强地方立法的配套性、实施性功能和贯彻执行法律、政策的有效性。在具体制度设计上，紧密结合国情和重庆实际，科学研判制度创新需求，准确反映经济和社会发展规律，合理协调利益关系，坚持实践需要几条就规定几条，尽可能细化标准、程序、规则，使法规可操作、易操作，努力实现地方立法创新和制度发展。同时，出台了《重庆市地方性法规新闻宣传办法》，创新和加强法规宣传工作，努力促进法规实施实现。

    坚持与时俱进，更加注重法规清理的常态性。我们于2013年6月首次委托西南政法大学对截至2012年底现行有效的195件法规开展全面清理，希望摸清我市地方性法规的基本情况，通过独立第三方的专业视角来审视、查找立法中存在的问题和不足，使地方立法更好地服务改革发展大局。在常委会的领导下，有关专门委员会精心组织、扎实推进，西南政法大学大批专家学者倾力实施，同时，广泛开展调研，做实评审验收，最终形成法规清理总报告和195件单项清理报告，共清理出法规“四性”方面存在的问题21类，提出立法建议600余条。此次法规清理，变被动等待为主动作为，变专项清理为全面清理，变自主清理为委托清理，突破了以往清理法规“体内循环”的方式，实现了立法机关与高校的优势互补，保证了工作的质量和效率。通过法规全面清理，盘点了我市地方立法的“家底”，为科学编制五年立法规划和今后的立法工作打下了基础，使今后的立法工作更能做到心中有数。清理工作受到了全国人大和市委的充分肯定，形成的经验材料被全国人大常委会法工委《法制工作简报》和《中国人大》杂志刊载。

    三、把握地方立法边界，促进行政职能转变

    全面深化改革的目标定位，在于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。地方立法工作必须服从和服务于这一目标，努力建立起以法治为中心的地方治理架构和运行机制，推进地方治理体系和治理能力的现代化。

    （一）依法推进行政审批改革，促进政府职能转变。市人大常委会在地方立法工作中，积极推进转变政府职能，创新行政管理体制机制和方式，增强政府公信力和执行力。按照中央和国务院的要求，大力推进行政审批改革。凡法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，不通过地方立法设定行政许可等方式进行审批管理。例如，在户外广告管理条例修订草案审议过程中，户外广告设置管理成为了各方关注的焦点问题。主管部门管得太紧，不仅与行政管理体制改革方向相悖，而且会限制广告经营主体发展，增加其经营成本；管得太松，会导致无序竞争，破坏市容整洁，甚至形成安全隐患。常委会在充分听取各方意见和深入调研的基础上，决定用户外广告设置规划代替户外广告设置行政审批，即由行政主管部门聘请专业机构设计广告设置规划，广告经营主体通过公开方式公平竞争获取设置权利，按照公开统一的技术标准设置户外广告，这样既为行政权力运行设置了公开的程序，便于进行监督，又为广告业的健康发展营造了良好环境，取得了各方满意的效果。

    （二）处理好政府和市场的关系，尊重市场的决定性作用。十八届三中全会决定提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市人大常委会深入学习贯彻决定精神，通过立法规范政府行为，推进法治政府建设，及时修改或废除不适当的法规规定，督促地方政府由管理型政府向服务型政府转变，着力解决政企不分、市场体系不完善、政府干预过多以及市场监管、公共服务和社会管理不到位等问题。探索和促进政府采用诸如市场机制、经济补偿、自愿协议、自我规制、信息披露、行政指导、协商等调控方式，增加市场主体的选择权，弥补单一管理方式的缺陷。如在审议动物防疫条例草案过程中，为更好地发挥市场机制作用，取消了从事动物收购、贩卖的单位和个人的备案制度，删除了乡村兽医未经登记从事动物诊疗活动的违法责任规定，并明确了动物防疫过程中因强制扑杀动物、销毁动物产品和相关物品、动物应激死亡造成的损失的补偿制度，增加了补偿标准应当定期调整的规定。

    （三）注重立法为民，提升政府治理水平。始终把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为地方立法的出发点和落脚点。在审议修改法规草案过程中，注意正确认识和妥善处理各种社会利益关系，着力解决人民群众最关心、最现实的利益问题，力求通过立法保障社会公平正义，促进社会和谐。市人大常委会通过修订《重庆市城市房地产开发经营管理条例》，完善了企业资质管理，简化了企业资质审批程序，取消了开发企业在办理工商登记之前征求建设管理部门意见的环节，加强了事中和事后监管，细化了房地产开发配套设施建设管理，并规定开发企业应对住宅建设内容、建设期限、产权界定等作出书面承诺并自项目预售当日起在销售现场显著位置张贴公示，配套承诺书未载入商品房买卖合同的应当视为合同内容，从而进一步规范了房地产开发企业的经营行为，有力地维护了购房者合法权益。《重庆市动物防疫条例》结合我市大城市大农村实际，规范了动物产品运输、病死动物无害化处理等事项，对构建动物防疫长效机制具有重要意义。《重庆市消防条例》，进一步明确了建筑单位消防安全主体责任、消防技术服务机构管理和火灾公众责任保险投保范围，有利于解决我市消防工作中的突出问题。为体现便民原则，多数法规在修改时缩短了审批时限，对于直接面向基层、量大面广、由基层更方便有效地管理的经济社会事项，一律下放区县、乡镇（街道）管理或者委托其管理。

    四、发挥人大主导作用，不断提高立法质量

    市人大常委会始终把立法工作放在首位，在市委的领导下充分发挥在地方立法中的主导作用，经过各方面共同努力，地方立法工作进一步规范，立法质量和效率明显提高。

    （一）完善立法工作制度，主导作用进一步发挥

    加大人大自主起草法规案的力度，统筹制订、实施立法规划和计划。进一步加强市人大常委会在法规立项上的主导作用，坚持积极而慎重的原则，选择一些综合性强、涉及面广、难度大的立法项目，部门立法积极性不高但改革发展迫切需要的立法项目，或者涉及大多数人民群众利益、社会关注度高的立法项目，由人大相关专门委员会直接承担起草任务或者牵头起草。同时，加强立项论证，充分吸收法规全面清理的成果，更加突出民生领域立法，更加注重改善发展环境，更加强调精品意识，精心编制立法五年规划和年度计划。加大立法规划、计划的实施力度，变虚为实，有计划、有步骤地开展立法工作，发挥常委会在法规立项上的主导作用。

    全面推行立法评估制度，增强立法决策“话语权”。探索建立法规案表决前评估机制，在法规案统一审议阶段和提请表决前，对其合法性、可行性等进行评估，研判法规颁布后可能出现的情况和风险，确保法规质量。不断加强立法后评估工作。在对《重庆市城乡居民最低生活保障条例》等3部法规后评估的基础上，继续对《重庆市消防条例》以及《重庆市促进科技成果转化条例》等4件关联性强的科技类法规开展立法后评估。在评估过程中，进一步突出评估规范性和深入性，丰富立法后评估的技术手段和评估方法，完善立法后评估的评价标准和要素体系，同时，积极参与中国社科院法学研究所组织的“完善我国法律体系和立法后评估”课题，对立法后评估项目选择、后评估评价指标体系等问题和后评估典型个案进行了理论研究。认真总结近年来立法后评估工作的实践经验，对立法后评估的重点、标准、程序等进行明细化、规范化、制度化，出台了《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》，为立法后评估工作持续有效开展奠定了制度基础。此外，推动建立地方性法规实施情况反馈制度。听取了有关方面对2013年以来新制定或修改的12件地方性法规实施情况的汇报，探索建立由法规起草部门或主要执行机关在法规颁布后的一定期限内向市人大常委会和有关专委会报告制定配套措施、保障法规实施等情况的工作制度。

    切实推进开门立法，以民主立法凝聚立法共识。常委会努力推进开门立法，进一步拓展人民有序参与立法的深度和广度。一是完善公众参与立法工作机制。明确要求对提请审议的法规案，在市级主要媒体刊登法规案基本内容、主要制度设计和存在的分歧等背景资料，重要法规草案刊登全文，完善了法规草案公开征求意见机制。建立了委托区县（自治县）人大常委会听取基层干部群众对法规案的意见的制度。设置了面向社会公开征求立法意见的电子邮箱。增加公民参加立法听证会、调研座谈会等活动的人数和频次，逐步建立听取和采纳公众意见情况的说明和反馈机制，避免听取公众意见流于形式。加强立法过程中的宣传，使立法征求意见、调研论证和法规案审议的过程真正成为凝聚共识、集中智慧、形成合力、宣扬法治的过程。二是充分发挥人大代表在地方立法工作中的作用。人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。常委会重视人大代表立法议案建议的办理，每年都整理代表在人代会上关于立法方面的发言，印发有关部门和人员。注重在立法过程中，听取人大代表的意见和建议，充分发挥人大代表在地方工作中的作用。遴选了100多名法制理论水平较高、相关工作经验丰富的代表，组建了十余个市人大代表专业小组。在专门委员会会议、立法听证会和法规案调研论证会时，邀请人大代表参会，听取代表提出的意见和建议。近两年来，先后邀请代表600余人（次）参加有关立法活动，共征集代表意见、建议达2000余条。三是认真总结实行立法咨询制度的经验做法，健全专家智库机制，促进立法工作者、实际工作者与专家学者相结合。探索与有关高等院校、科研院所搭建长期合作平台，定期研究重大立法问题，全面收集国家立法动态，并进一步完善重大立法问题专家咨询论证机制，形成聚力借智的工作常态。

    （二）提高立法调研质量，主导能力进一步增强

    参与和开展综合性课题研究，努力探求和把握立法的内在规律、时代特征和地方特色。根据市委“法治重庆建设”课题组的统一部署，认真承办“科学立法”专题调研，重点对8个领域的地方立法开展分析，形成了“重庆市地方立法情况调研报告”等3个调研报告，为市委起草相关文件提供了参考。组织开展了“立法工作机制建设”、“人大立法工作队伍建设”、“民族自治地方立法情况”、“公用事业特许经营立法”等课题调研。

    拓展立法调研的深度，提高分析问题、解决问题的能力。在法规立项、法规草案的论证修改中，综合运用论证会、座谈会、协调会以及问卷调查、随机访谈等形式，开展深入细致的调查研究，努力提高法规案的质量。针对立法中的重点、难点和关键问题，坚持深入行业、深入区县、深入基层开展调研，广泛听取执法人员和行政相对人的意见。在制定动物防疫条例等关系群众切身利益的法规时，深入歌乐山无害化处理场等地实地调研，详细了解养殖场、屠宰场等场所的工作现状，广泛收集动物防疫主管部门、养殖场业主代表、村民代表的意见和建议。在《重庆市法律援助条例》修订过程中，常委会领导亲自主持召开渝西、渝东南、渝东北、主城片区立法调研会，听取区县政府有关部门、乡镇（街道）、法律援助机构、公证机构、司法鉴定机构以及律师、基层法律服务工作者、受援人的意见和建议。

    注意听取各方面意见特别是最基层群众意见，努力增强调研实效。在修订道路运输管理条例中，除征求立法咨询专家、人大代表的意见外，还通过重庆日报、华龙网等10余家媒体向社会公开征求意见，并安排工作人员到街头随机访谈出租车驾驶人员。每次常委会会议召开前，都发布公告征集公民旁听；会议期间，组织他们进行座谈，听取对会议各项议题的意见，包括有关法规草案的意见。在修订村民委员会组织法实施办法过程中，坚持深入到田间地头、工矿车间、群众家中倾听群众呼声，征求群众意见，使制定出来的法规更贴近生活，更贴近实际，更具有针对性和可操作性。

    （三）加强立法沟通协调，主导机制进一步健全

    当改革进入攻坚期和深水区，地方立法需要解决的问题的艰巨性和复杂性前所未有。各方普遍受益的立法决策越来越少，达到立法共识的难度进一步加大；改革越来越触及深层利益关系，立法推进难度在加大；立法创新往往涉及政府部门“自我革命”；改革面临跨越“中等收入陷阱”。这些需要解决的问题都是难啃的硬骨头。在此背景下，市人大常委会注重建立合理的立法工作协调机制，以民主立法和法治来聚合各方面力量，整合立法资源，统筹好对上与对下，对内与对外，以及常委会党组、专门委员会等各个方面和各个层次的立法工作关系，保障各项立法活动顺利推进。市人大常委会领导提前介入前期立法工作，主动参与和指导法规调研起草，有利于常委会及时了解法规起草进度，合理安排审议时间，及时协调沟通法规起草中遇到的重大问题。注重搭建沟通协调平台，建立了立法工作推进会议制度，确保立法参与各方能够交流对接，及时解决问题。常委会每年都要召开若干次立法工作推进会议，每年的第一次会议邀请人大各专门委员会、政府法制办、法规案涉及的政府有关部门等参加，部署年度立法计划的工作安排；其后逢双月中下旬召开推进会，重点研究下两次常委会审议法规案的推进情况。这个平台畅通了人大常委会及专门委员会、市政府及其职能部门之间的信息沟通渠道，使各方掌握的立法信息资源能够双向流动，及时解决立法推进过程中存在的困难和问题。健全立法听证会等利益表达机制，扩大公民有序参与立法途径，探索通过网络搭建公众与常委会组成人员、人大代表、政府有关部门、立法工作机构以及专家学者互动和沟通的平台，努力提高立法工作实效，降低立法成本。

    （四）坚持党的领导更自觉，政治保障进一步加强

    人大常委会在立法工作中发挥主导作用，必须牢固树立党的观念，坚持在党的领导下发挥在立法工作中的主导作用。市人大常委会在立法工作中，更加自觉地坚持和依靠党的领导，保证党的路线、方针、政策在立法工作中得到全面有效的贯彻实施，更好地体现党委的意图，实现和维护党的主张。具体做法：一是实行了年度立法计划报请市委审查批准的制度，以进一步加强党对立法工作的领导。二是坚持重大立法请示报告制度。在起草、审议涉及政治性强或者涉及重大问题的法规案时，有关专门委员会及时向常委会党组汇报；常委会党组就有关法规草案中涉及的重大问题向市委汇报。如在审议《重庆市工资集体协商条例（草案）》、《重庆市残疾人权益保障条例》时，常委会党组就立法时机、立法方向等草案涉及的重大问题向市委作了请示、汇报。三是建立了常委会党组听取立法情况汇报的制度。从本届开始，常委会党组对每一部法规在提请主任会议讨论前，都要专门听取专委会的情况汇报。对于即将提请常委会初次审议的法规案，听取相关专委会的意见；对二审或三审的法规案，听取法制委员会的情况汇报，使法规案中存在的重大问题和争议得以提前消化，减少法规案在常委会会议上的意见分歧，确保法规案顺利通过。四是利用市委人大工作会议等重要平台，争取市委的支持，更好地发挥党对立法工作的领导作用。

    发挥地方立法在全面深化改革中的引领和推动作用的探索永无止境。我们将按照十八届三中全会决定的要求，直面改革难点、热点问题，努力开创立法工作新局面，为重庆经济社会发展提供坚实的法制保障。