完善审议机制，提高立法质量（四川省）

    张德江委员长指出，立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。审议是立法活动中的核心工作。立法审议机制是否健全，直接关系到立法的质量。我国地方立法审议制度，是根据立法法的精神和原则，由有立法权的地方人大参照全国人大及其常务委员会的立法程序确定的。三十多年来，四川省人大常委会在实践中不断探索和健全立法审议机制，积累了一定的经验。立法法通过后，省人大出台了《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，常委会修订了议事规则，按照立法法的要求结合我省实际确立了统一审议机制，对进一步提高常委会审议质量发挥了积极作用。

    我们认为现阶段制约影响常委会立法审议质量的因素主要有：审议前调研论证不充分，各次审议的重点不突出，组成人员审议发言质量不高，相关专门委员会的审议与法制委员会的统一审议还未完全形成合力等。这些都需要我们在实践中不断改进。目前多数地方人大完善审议机制主要通过修改完善立法程序和常委会议事规则来进行，一些地方还结合实际，由当地党委或常委会党组结合立法探索实践出台了指导意见。

    根据我省的一些经验和做法，我们试就完善审议机制、提升立法质量提出一些初浅看法。

    一、建立健全常委会组成人员调研论证制度

    深入开展调查研究是提高审议质量的坚实基础。要提高审议质量，事前必须搞好调查研究，确保审议前调研有深度。

    要通过调研加强对立法项目的论证。发挥人大主导作用，对拟列入年度立法计划的审议项目，组织常委会组成人员和有关部门进行逐项研究论证。对法规起草部门提出的立法必要性、可行性以及法规草案的核心条款加强调研，重点就三个“是不是”作出初步评价，即：是不是符合全面深化改革的要求；是不是符合本省实际，突出地方特色；是不是反映了人民群众的呼声。根据初步评价的结果，决定是否列入立法计划审议项目。

    要通过调研加强对法规案起草工作的论证。发挥人大主导作用，组织常委会组成人员积极参与、主动介入法规案调研起草工作。一要提前介入，对列入立法计划的项目跟踪了解掌握法规起草进度、存在的热点难点问题和突出矛盾，与起草部门共同研究法规制度设计的针对性、合法性和适当性，避免法规案提请审议后出现“夹生饭”现象。二要关口前移，在总结实践经验的基础上，把批准较大市的法规和民族自治地方法规的关口前移至调研起草阶段。既注重合法性审查，防止和避免在提请批准时出现合法性问题，同时在立法技术、立法规范和可操作性方面给予把关，以便与省人大常委会通过的法规更好地衔接。

    要注重参加调研人员广泛性。特别注意邀请熟悉或者从事相关工作的常委会组成人员参加，也可吸收部分相关界别和具有专业知识的代表参加，增强调查研究的针对性和实效性。对于一些重大的社会广泛关注的立法议题，可组织常委会组成人员，特别是不驻会的常委会组成人员开展集中调研活动，做好审议准备。

    要加强调研计划安排及成果运用。调研前，要认真审题，明确目标，突出重点；调研中，要深入部门、基层、群众，采取听取工作汇报、走访、座谈等方式，力争掌握第一手立法资料；调研后，要形成有情况、有问题、有分析、有建议的参阅资料。如在修订《四川省〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》的过程中，我们就提前同相关专委会、政府有关部门开展调研，深入基层听取文物保护相关单位就修正案“下放拍摄文物保护单位和文物审批权限”的意见建议，为常委会提出了批准下放审批权限以及进一步删除修正案中“因拍摄向文物管理单位支付费用”规定的立法建议。调研成果通过立法参阅或者法制工作简报的方式提前分送给每位常委会组成人员，使他们全面了解相关工作情况，做好审议发言准备。

    二、突出常委会审议重点，合理安排审次、审议时间和审议方式

    提高地方性法规的审议质量，不仅需要常委会组成人员通过提前调研掌握情况。同时，还要严格审议程序，突出审议重点，抓好各个环节的审议工作。常委会的初审要围绕法规案的必要性、法规制度设计的科学性、可行性来把握。常委会再审时，要围绕法规案的重点、难点问题和法制统一性来进行。

    审次制度要服从审议质量。法规案条件成熟，各方面意见比较一致的，经两次常委会审议后即可交表决。重要的法规案，如果常委会组成人员二审时仍有分歧意见，则可以进一步论证，达成共识后，三审表决通过。

    探索隔次审议、二审三通过、三次审议的审议机制。法规案二审通过的隔次审议制，是指本次常委会会议审议法规草案后下次不再审议，经过充分调研修改后隔次再上常委会审议。二审三通过，是指法规草案经常委会第二次会议审议后，还有许多意见，来不及研究吸收无法表决，主任会议决定，由法制委员会进一步修改，再经主任会议研究决定后，提请第三次表决，第三次会议不再审议。法规案的三审通过，即常委会会议对法规草案审议三次后即付表决。审议和表决“脱钩”，既可以使常委会组成人员更充足的时间研究、思考法规案，又可以让法工委更加充分地研究吸收组成人员意见，特别是对一些争议较大的重要条款有足够的时间进行调研分析，从而保证立法质量。

    要合理确定会议时间。针对目前常委会会议时间短，不能满足审议需要的情况，对有审议法规草案的会议，应安排会议的时间不少于3天，让常委会组成人员有充分的时间审议法规草案条文，也给法工委充足的时间研究会议提出的修改意见，由法制委员会进行统一审议。

    要灵活选择审议方式。为切实提高审议法规的质量，充分发扬民主，审议方式也应有所创新。如，我省人大常委会目前审议法规时，多采用分组审议方式，其特点是组成人员可以充分地发表意见，缺点是发言较分散，对分歧意见难以统一。因此可以采取联组会议的方式，对分组审议中比较重大的、有分歧的问题作进一步的集中审议。通过集中深入的讨论，消除分歧，统一思想，达成共识，提高常委会审议法规的效率和质量。

    三、重视发挥人大各专门委员会在法规审议中的作用

    在统一审议中注重发挥专委员会和法制委员会两个方面的积极性，使专门委员会的专业优势与法制委员会的综合优势形成互补，明确统一审议和其他专委会初审的重点，理顺协调机制，共同把好立法质量关。

    首先，要合理界定法制委员会与专门委员会的工作职责。专门委员会的主要职责是把好法规案的“进口关”，重点是决定法规案是否具备提请审议的条件，论证的主要问题是立法的必要性和可行性，侧重点主要是针对法规涉及专业性较强的内容进行，并提出审议意见。法制委员会的主要职责是把好法规案的“出口关”，侧重点则主要是针对法制的统一性和立法专业的技术性，对法规的合法性、规范性及整体质量把关，提出审议结果报告和法规修改案。

    其次，建立既有主次又相互配合的审议工作机制。一审过程，专门委员会主动邀请法制委员会提前介入立法调研、法规起草和论证修改工作。如《四川省酒类管理条例》的修订被列入2013年省人大常委会立法计划，由省人大法制委员会、财政经济委员会和政府相关部门组成项目组，联合起草修订草案。在研究修改法规草案过程中，法制委、法工委主动向专门委员会沟通情况，征求意见。尤其对专门委员会提出的意见，认真对待，尽量予以采纳；没有采纳的，及时进行反馈，做好解释说明工作，建立“共同调研、共同论证、共同修改”的协调配合制度。

    四、丰富完善常委会审议形式

    建立审议前的学习培训制度。通过审议法规案前举办专题讲座，介绍法规案所规范事项当前的国内外情况，涉及上位法的有关规定等，为提高法规审议质量奠定法律基础。探索立法助理制度，可以先为非法律专业出身的委员每人配备一名立法助理，然后过渡到每人配备一名立法助理，在安排专门立法助理之前，法工委以及有关研究机构中的法律专业工作人员，可以过渡担任立法助理的角色，也可以由一名法律专业工作人员同时担任多位委员的立法助理。

    落实审议意见发言制度。通过制定完善议事规则，对常委会组成人员审议会议发言的言论免责和发言时间限制作出规范，既保护组成人员审议发言的言论自由权，同时约束一些组成人员漫无边际、漫不经心的发言。常委会组成人员在提出审议意见时，要提得准、提得实，提到“点子”上，不讲套话、空话，审议应当着重于必要性、可行性、合法性、协调性方面的把关，不拘泥于表述技巧和文字性争论。凡属文字性、技术性的问题，只需在审议中指出，由法工委在会后统一完善修改。同时，要探索常委会组成人员书面发言制度，让审议人员都能有发言机会。

    要在审议环节上实行重点发言人制度。针对每个议题，事先确定3-5人在集中审议时就立法关键问题作解释性、说明性发言。我省针对立法项目的不同，法制委员会组成人员和法工委负责同志在分组审议时都会有针对性地发言，每次会议办公厅都协调选择相关领域的人大代表列席会议发表意见建议。

    要形成意见收集采纳反馈机制。会后，应及时对常委会会议上各种审议意见建议进行归类汇总。既整理集中的重要意见，又不忽视一些不太集中但具有代表性的少数意见，提高整理立法审议意见的准确性和全面性。法制委员会和法工委对常委会组成人员的审议意见应综合研究，权衡利弊，能够采纳的尽量采纳，不能采纳的要及时反馈并说明理由，争取常委会组成人员的理解和支持。

    推进审议制度创新。探索专项审议制度和对法规草案个别重要条款进行单独审议的形式。对地方法规草案中有关重要问题进行专门审议或逐条审议，把重要的立法制度设计审透、议透，防止以偏代全。探索法规审议辩论制度，对分歧大、牵涉广、影响深的问题，可以组织辩论，让不同意见充分表达。在审议过程中，相关部门应当到会听取意见，对组成人员的询问进行解释、答复。

    进一步提高常委会审议的公开性和透明度。全面、真实反映常委会组成人员审议情况，加强对常委会组成人员审议法规草案情况的宣传报道。待条件成熟时开通常委会分组审议情况网络视频录播或直播，通过法学专家等进行解读，现场回答网民提问。使常委会组成人员的审议发言直接同群众见面，大家共同知法、懂法、守法、护法，同时体现人大代表和群众对常委会工作的监督，有助于增强组成人员的责任感，提高审议质量。