完善地方立法工作机制的探索（成都市）

    党的十八届三中全会作出的关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。

    为此，如何深入学习领会十八届三中全会精神，进一步改进立法工作，切实贯彻全面深化改革的决定，是地方人大常委会面临的重要课题。我市人大常委会结合全面深化改革工作，创新工作思路，对如何完善地方人大立法工作机制，推进地方立法的科学化、民主化，防止部门利益法制化，通过立法加强对公共权力的监督和制约进行了制度探索。

    一、完善地方立法工作机制的制度探索

    在立法工作中，如果法规案在起草环节质量不高，进入审议阶段后，往往是在大框架既定的范围内进行修改的，这就造成一些法规草案因基调已定，很难通过修修补补来完善。因此，要提高立法质量必须从源头上抓起，使关口前移，进行提高送审法规案质量的制度设计。

    在我市立法工作中，有的政府部门在承担法规案起草时，对涉及人民群众重大切身利益的规定，为了不引起争议，悄悄地进行，没有征求管理相对人的意见，在法规草案中塞进了一些地方利益和部门利益；有的法规起草部门认为立法是人大的事，自己只是打个草稿，人大才是“守门员”，把立法重点、难点留给后面的程序去做，造成一些法规草案的重要制度没有得到充分讨论，民意没有得到充分表达和吸纳。为了解决上述问题，2014年4月22日，我市人大常委会制定了《成都市人民代表大会常务委员会关于提高送审法规案质量若干问题的暂行规定》，从三个方面进行了规范：

    一是完善草案文本公开征求意见制度。要求涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益或者社会普遍关注的法规案，在提请市人民代表大会常务委员会审议前，提案人应当在本市主要媒体和电子网络平台上全文公布草案文本，广泛征求社会各界和人民群众的意见和建议。

    二是健全立法听证制度。拟设定行政许可、行政强制措施和责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣执照等行政处罚的法规案，在提请市人民代表大会常务委员会审议前，提案人应当组织立法听证，并将听证报告作为法规案的附件一并报送。

    三是明确社会稳定风险评估制度。凡涉及社会稳定的法规案，在提请市人民代表大会常务委员会审议前，提案人应当开展社会稳定风险评估，并将风险评估报告作为法规案的附件一并报送。如，法规案拟对促进就业、社会保险、住房保障、教育、医疗、养老服务等基本公共服务制度作重大调整的；拟对生态环境保护、房地产、户籍、公共交通安全等管理制度作重大调整的；其他涉及改革发展稳定大局和广大人民群众切身利益的重大事项的，都应当开展社会稳定风险评估。

    法规案在报请常务委员会主任会议列入常务委员会会议议程一个月前，起草单位应当向市人民代表大会有关专门委员会报送法规案文本。市人民代表大会有关专门委员会应当会同常务委员会法制工作机构，在收到法规案之日起十日内对法规案是否符合本规定进行研究。不符合规定，有程序问题的法规案不得进入市人大常委会的审议程序，从而改变了“政府端什么，人大吃什么”的现状。

    二、开展提高地方立法质量的有效实践

    科学立法、民主立法重在实践，我市人大常委会在探索制度设计的同时，在立法听证、法规审议、整合立法资源等方面积极开展有效的立法实践活动。

    一是践行立法听证，使意见表达面对面。立法听证给各有关方面尤其是行政管理相对人公开发表意见的机会，使讨论的问题更集中，对问题的分析更深刻，不同意见和观点的表达更充分，社会的参与更直接。2014年4月，我市人大常委会法工委举办了《成都市非机动车管理条例（草案）》立法听证会，就社会各界普遍关注的“立法加强对超标电动自行车实行规范管理、对电动自行车实行产品目录管理、依据产品目录对所有电动自行车实行登记上牌管理、对超标车辆发放临时牌照并给予三年的过渡期”等规定进行了听证。

    按照听证会规则，从报名参加听证会的市民中遴选出10位听证代表、15位听证旁听人。他们中有使用电动自行车出行的市民、电动自行车企业职员、基层公务人员、教师、新闻工作者、公司职员、社区工作者等等，具有比较广泛的代表性。市政府法制办、经信委、公安局等九个行政管理部门和市电动自行车行业协会列席听证会。听证会上，市政府法制办就法规修订情况作说明，听证代表、列席单位负责人围绕听证内容踊跃发言，对听证议题直接对话，在一问一答之中达到了“广泛收集立法决策信息、协调平衡不同群体间的利益诉求”的效果。多家省、市新闻媒体对听证会进行了采访和报道。

    二是改进法规审议，审议发言硬碰硬。审议法规案是保证立法质量的重点，也是地方立法程序中的关键性环节。我市人大常委会对如何提高法规审议工作高度重视，努力提高法规案审议质量。

    首先，开展对常委会组成人员的培训，提高法规案审议能力。在实践中，由于缺乏审议法规案的专业知识与技巧，往往造成常委会组成人员不能围绕法规案中的焦点问题发表意见。我市人大常委会坚持会前学法，邀请具有较高法学理论和法制实践方面的专家讲解宪法、监督法、行政许可法、行政强制法等法律知识，结合常委会审议的相关法规案有针对性地学法。如配合常委会审议《成都市饮用水水源保护条例（草案）》的审议工作，开展了《水污染防治法》、《环境保护法》的学习培训。其次，明确要求常委会分组审议法规案的发言不能泛泛而谈或者仅仅“唱赞歌”，而要多找问题、提意见。在对《成都市非机动车管理（草案）》的审议中，多位常委会组成人员发言指出，“条例草案过分强调管理，忽视电动自行车所有者的利益，要求对超标电动自行车予以折旧回收”。再次，精心组织、合理安排法规案审议时间，避免了由于会期较短、安排审议的法规案数量较多、平均审议时间较少，从而影响审议质量的情况。

    三是完善立法咨询制度，整合立法人才库。为了充分发挥法律人才资源作用，完善地方立法咨询制度，市人大常委会建立健全了立法专家咨询制度，聘请法学专家和具有法律实践经验的律师为市人大常委会立法专家咨询委员会顾问，发挥其专业特长，为我市地方立法工作建言献策。并完善了《成都市人大常委会立法专家咨询委员会顾问、委员聘任办法》，明确了立法咨询顾问、专家的聘任条件、聘任范围、聘任程序、工作内容。

    完善立法咨询专家联系制度、工作制度，充分发挥立法咨询专家在地方立法中的作用。在送交法规案征求修改意见、建议的同时，还邀请部分立法咨询员参加立法座谈会、论证会和外出考察，发挥他们的专业特长和实践经验。如，《成都市环城生态区保护条例》制定过程中，三位立法咨询专家全程参与，提出了五十多条建设性的意见、建议。2014年5月，在开展与改革不相适应的地方性法规的专项清理工作中，邀请六位立法咨询专家参与。实践证明，实行立法咨询制度，对于充分整合社会立法资源、有效提高地方立法质量成效明显。

    三、对当前立法工作的思考和建议

    2000年出台的《立法法》对立法规划、立法立项、立法起草等几乎没有规定，因此，建议在修订《立法法》时，将一些行之有效的立法规划、立法立项、立法起草改革措施纳入制度化、规范化的轨道。

    建议全国人大常委会法工委加强对地方立法工作的业务指导，对立法听证、立法评估等方面进行调研，形成具有相对稳定性的操作规则，参照印发《立法工作规范手册》的做法，对地方的立法工作给予指导，加强相关立法活动的实效性。

    省级人大常委会对较大市的法规审查批准工作，应当明确由省级人大法制委员会主导进行，而不是由各专委会组织审议；审查批准应当重点进行合法性审查，避免实践中省级人大常委会的批准程序经常变成对法规内容再次审议的现状。