地方立法引领推动生态文明建设的实践与思考（贵州省）

    建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将加快生态文明制度建设作为全面深化改革的重要内容，明确提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。这对进一步加强和改进生态文明建设立法提出了明确要求。贵州山川秀丽,资源丰富,生态环境良好，是两江上游重要的生态安全屏障；同时,贵州喀斯特地形地貌分布广泛,也是西南地区石漠化较为严重的省份之一，生态基础十分脆弱,一旦受损难以修复。因此,加强生态文明建设，不仅事关全省经济社会发展大局和人民群众切身利益，也事关流域、区域生态环境安全。贵州省紧紧围绕全省工作大局和维护流域、区域生态环境安全目标,积极回应生态文明建设领域的突出问题，不断加强环境保护和生态建设立法,为地方立法引领推动生态文明建设进行了积极的探索。特别是近年来，贵州省各级立法机关紧紧围绕守住发展和生态“两条底线”的要求和建设“长江、珠江上游重要生态安全屏障”、“全国生态文明先行示范区”的战略定位，进一步加强生态文明建设立法，为保障区域、流域生态环境安全，推进全省生态文明建设，提供了法制保障。

    一、贵州省生态文明建设立法简要回顾

    贵州省各级立法机关坚持以科学发展观为指导，紧扣环境保护和生态建设这条主线，制定了一系列地方性法规、单行条例。截至2014年7月，贵州省人大常委会共制定涉及环境保护和生态建设的地方性法规56件，约占制定地方性法规总数的20%，其中现行有效的36件；贵阳市人大常委会共制定涉及环境保护和生态建设的地方性法规27件，现行有效的20件；各自治地方共制定涉及环境保护和生态建设的单行条例38件，现行有效的32件。这些地方性法规、单行条例立足贵州实际，着眼解决问题，既注重对上位法的补充和细化，增强地方立法的针对性和可操作性，又坚持“针对问题立法，立法解决问题”，强调先行先试，彰显贵州特色。

    贵州省生态文明建设立法起步较早。1980年1月贵州省第五届人民代表大会第二次会议选举产生了贵州省人民代表大会常务委员会组成人员，标志着贵州省人民代表大会常务委员会正式建立。1980年5月，贵州省第五届人大常委会第四次会议原则通过《贵州省奖励“三废”综合利用和排放“三废”收费、罚款暂行办法》，这是贵州省人大常委会制定的第一部关于环境保护和生态建设的地方性法规，是我省生态立法的重要开端。从时间上看，1979年9月13日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《环境保护法（试行）》，半年多后贵州省人大常委会即根据《环境保护法（试行）》第六章的规定制定了《办法》，对奖励“三废”综合利用和排放“三废”收费、罚款作出了详细具体的规定，标志着《环境保护法（试行）》相关规定在我省的具体化。从立法工作安排上看，在省人大常委会建立之初立法任务相对较重的情况下，省人大常委会优先制定《办法》，说明对于环境保护和生态建设的高度重视。从内容上看，《办法》规定的“保护环境是社会主义现代化建设的一个重要组成部分”、“要充分认识环境保护工作的重要性，以高度的责任感和紧迫感，加强经营管理，大搞综合利用，化害为利，依靠群众，把环境保护工作搞好”、“鼓励‘三废’综合利用，加快‘三废’治理步伐，消除污染，改善环境，保护人民健康，促进经济发展”等，具有较强的前瞻性。在上世纪80年代，贵州省人大常委会共制定12件关于环境保护和生态建设的地方性法规，内容涉及“三废”综合利用、城镇环境卫生管理、森林资源培育保护管理、土地和水资源保护管理、渔业发展、农作物种子管理等方面。这些法规，有的是对上位法的补充和细化，有的是立足省情根据实际需要作出的创制性规定。改革开放之初，在“以经济建设为中心”的大背景下，我省各级立法机关将生态建设和环境资源保护立法摆在重要位置，充分体现了对于生态建设和环境保护的重视与自觉，也为后来的生态文明建设立法奠定了良好基础。

    贵州省生态文明建设立法内容全面。生态文明建设涉及经济社会发展、人类生产生活以及生态系统的各个方面，是一个系统工程。30多年来，贵州省各级立法机关立足于保护生态系统的完整性，将生态环境保护和促进经济社会协调发展有机结合起来，制定了121件环境保护和生态建设方面的地方性法规、单行条例，现行有效88件。这些地方性法规、单行条例，从所规范的内容上看，基本涵盖了污染防治、自然资源保护管理和利用、节能和资源综合利用、环境保护和生态建设等生态文明建设的各个层面。在污染防治方面,制定了《贵州省夜郎湖水资源环境保护条例》、《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》、《贵阳市环境噪声污染防治规定》、《贵阳市水污染防治规定》、《贵阳市大气污染防治办法》等;在自然资源保护管理方面,制定了《贵州省土地管理条例》、《贵州省矿产资源条例》、《贵州省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《贵州省森林条例》、《贵州省义务植树条例》、《贵州省林地管理条例》等;在节能和资源综合利用方面，制定了《贵州省节约能源条例》、《贵州省气候资源开发利用和保护条例》、《贵州省新型墙体材料促进条例》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《贵阳市民用建筑节能条例》等；在生态建设和综合环境保护方面,制定了《贵州省生态文明建设促进条例》、《贵阳市建设生态文明城市条例》、《贵州省环境保护条例》、《贵州省绿化条例》、《贵州省风景名胜区条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》、《贵阳市生态公益林补偿办法》、《贵阳市环城林带建设保护办法》等。除此之外，在其他地方性法规、单行条例中，也规定了涉及环境保护和生态建设的相关内容，各自治地方自治条例对于环境资源保护也作了相应规定。通过专门的环境保护和生态建设立法与其他立法中针对环境保护和生态建设作出专门规定有机结合，从不同角度和层面，构筑了防治环境污染和生态破坏的防火墙，基本形成了生态文明建设的规范体系，为加强生态文明建设提供了有力的法制保障。

    贵州省生态文明建设立法特色鲜明。突出地方特色，符合地方需要，解决实际问题，是衡量地方立法质量的重要标准，也是地方立法的生命力所在。贵州省生态文明建设立法坚持立足省情，突出重点，着力先行先试，解决实际问题，具有鲜明的地方特色。一是开启地方生态文明建设综合立法新征程。我省30多年的地方立法工作中，在环境保护和生态建设立法方面取得了较大成就，但这些立法大多针对环境保护和生态建设的某一方面，缺乏对整个生态环境、生态系统及人类生产生活与生态系统关系的全面关注。2009年10月，贵阳市人大常委会首开全国生态文明建设综合立法之先河，审议通过了《贵阳市促进生态文明建设条例》，这是全国第一部促进生态文明建设的地方性法规。此后，贵阳市人大常委会审议通过了全国第一部建设生态文明城市专项法规《贵阳市建设生态文明城市条例》。2014年5月，贵州省人大常委会审议通过了全国第一部省级生态文明建设地方性法规《贵州省生态文明建设促进条例》，将我省生态文明建设综合立法进一步引向深入。二是深化流域、区域生态文明建设立法新模式。贵州各级立法机关坚持从实际出发，着力解决区域、流域环境资源保护和生态建设中存在的突出问题，切实增强地方性法规的针对性和可操作性，制定了一系列流域、区域环境资源保护和生态建设的地方性法规、单行条例，进一步深化了“一河一条例、一湖一法规”的立法模式。比如，为了保障贵阳市饮用水源安全，制定了《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》、《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》；为了保障安顺市饮用水源安全，制定了《贵州省夜郎湖水资源环境保护条例》；为了保护以国酒茅台为代表的中国优质白酒生产环境安全，制定了《贵州省赤水河流域保护条例》等等。这些针对流域和区域的专项立法，从流域和区域实际出发，在细化、补充、完善有关法律法规规定的同时，有针对性地创设了若干制度和措施，有效解决了流域、区域环境资源保护和生态建设中存在的突出问题。三是探索点面结合、同步推进、均衡发展的生态文明建设立法新途径。生态文明建设内容丰富、类型多样、点多面广。贵州省生态文明建设立法坚持由点扩展到面与由面深入到点的有机相结合，努力将生态文明建设的各方面、各要素都纳入立法规范的范畴。既有针对某一区域、某个单一要素、内容比较单一的立法，也有针对全省、涵盖若干要素的综合性法规；既有专门的生态文明建设立法，也有其他法规中关于生态文明建设的规定。这种方式，既重点解决了全省生态文明建设领域的突出问题，又使省内各区域、各流域及生态文明建设的各个方面得以均衡协调发展。

    二、贵州省地方立法引领推动生态文明建设分析评价

    多年来，贵州省各级立法机关按照中央和同级党委的要求，坚持立法决策与改革决策相结合，紧紧围绕环境保护和生态建设的重大问题以及人民群众关心的热点难点问题，不断加强生态文明建设立法，努力使生态文明建设立法过程成为汇集民意、凝聚共识的有效载体，使生态文明建设立法工作成为反映规律、引领发展的强劲动力，使生态文明建设地方性法规成为规范生产生活行为、治理生态环境的重要保障，在生态文明建设立法领域开展了一系列探索和实践，积累了有益的经验和做法。

    将法治思维和法治方式贯穿生态立法活动始终。法治，由于其决策过程的民主性，更容易凝聚共识；由于其决策内容的民意性，更容易被全社会接受；由于其决策结果的国家意志性和强制性，更容易得到有效执行；由于其决策价值的公平正义性，更符合大多数人的利益、更符合改革发展的最终目标。贵州省人大常委会坚持法治建设本身也是生态文明制度建设的重要组成部分，依靠法治，调整和平衡由生态问题带来的各种利益关系,维护生态平等和正义;依靠法治，切实有效的保护自然,促进可持续发展；通过构建生态文明法律制度，确认和保护生态文明的成果,将其规范化并付诸于具体的生产生活中，确保生态文明建设在法治轨道上有序推进。如《贵州省风景名胜区条例》的制定，就充分体现了在法治轨道上推进生态文明建设的要求。《条例》为解决风景名胜区管理机构管理权限障碍造成的管理“乏力”、“无序”的难题，在总结我省风景名胜区管理机构行使管理职能成功实践的基础上，根据《行政处罚法》、《风景名胜区条例》的规定，授予风景名胜区管理机构行政管理主体资格和统一负责风景名胜区管理工作的行政管理职能。通过立法授权，解决了管理机构不具备行政管理主体资格、无法行使管理职能的难题，理顺了风景名胜区资源保护与经济发展之间的关系，对于有效保护和合理利用风景名胜资源，促进经济和社会的可持续发展起到了强有力的推动作用。

    着眼全局、敏锐响应，超前谋划制度框架。加强生态文明建设,是贵州一直不懈的追求,贵州生态文明建设实践工作也一直走在全国前列。为了解决多年来生态文明建设立法存在的“各自为阵”、“头痛医头、脚痛医脚”的问题，进一步从全局和战略的高度深入推进生态文明建设工作，贵州省人大常委会制定了《贵州省生态文明建设促进条例》。《条例》是贵州省生态文明建设的“基本法”,在生态文明建设法规体系中具有统领性、纲领性和指导性地位,对其他有关生态环境保护地方性法规的制定与执行具有重要的促进作用。《条例》全面贯彻落实中央、省委关于生态文明建设的部署，是贵州省加强生态文明建设的重要战略举措，对于凝聚生态文明建设共识，规范生态文明建设行为，统一生态文明建设行动，引领推动生态文明建设工作，具有十分重要的意义。《条例》在诸多方面体现了其开创性和地方特色：规定了生态文明建设的方针和原则、战略目标和基本制度，确立了政府、企业、公众在生态文明建设方面的基本权利和义务；体现了生态文明建设的理念和要求,突出了加强生态建设、调整产业结构、发展循环经济的发展思路,提出了绿色、文明的生产方式和生活方式、消费模式,努力实现“五位一体”建设。通过立法，生态保护红线制度、生态补偿机制、环境信用机制、生态环境保护约束性指标完成情况一票否决制度和第一责任人自然资源资产离任审计制度、环境污染第三方治理制度等生态文明建设等若干重要制度得以确立。这些都是在国家没有专门上位法,全国其他省区也还没有出台同位法的情况下,以改革创新的精神,结合贵州的实际做出的大胆探索。《条例》的颁布施行,将全省生态文明建设纳入法治轨道，为贵州推进生态文明建设,实现绿色崛起,营造宜居的生活环境,提高人民群众幸福指数,打造生态文明先行区提供了法治保障。

    先行先试、大胆探索，用立法寻求治本之策。能否解决重点难点问题，是评价立法引领推动作用的重要标准。如何针对主要问题寻求发展之道、治本之策，写好“关键的、管用的那几条”，是立法工作的重中之重。赤水河是一条生态河、美景河、美酒河、英雄河，赤水河流域因其独特的自然生态系统、优美的自然人文景观、丰富的能源资源储量、较好的经济发展水平和悠久的历史文化传统而享誉中国乃至世界。为保护赤水河流域独特的自然、生态和人文环境，防止长江流域水污染，保障以国酒茅台为重点的名优白酒生产环境安全，促进赤水河流域经济社会全面、协调和可持续发展，2011年7月省人大常委会制定了《贵州省赤水河流域保护条例》。《条例》立足省情和赤水河流域实际，坚持保护优先、合理开发利用的原则，以预防和减少环境污染和生态破坏为重点，以实现能源资源合理开发利用，促进流域经济社会又好又快、更好更快发展为目标，对赤水河流域保护的原则、管理体制、流域规划与产业发展、生态建设与环境保护、资源保护与开发利用、文化传承与保护等作出了较为详细的规定。这是省人大常委会第一部针对一条河流制定的综合性保护法规，对我省通过立法建立流域管理与区域管理相结合的流域管理模式进行了一次有益的探索，也是对“一河一条例”立法模式的一次具体实践。《条例》的颁布实施，引领和推动了赤水河流域生态文明建设工作：省委省政府及流域各级各部门正努力把赤水河打造成为生态文明制度建设的改革“先河”；贵州省与云南省、四川省签订了《川滇黔三省交界区域环境联合执法协议》,共同开展赤水河流域生态环境保护的会商和联动执法行动；“生态赤水河-贵州环保行”专项视察活动连续开展；全流域跨省区河流生态保护协调机制和工作机制逐步成熟。

    立足省情、注重实效，在服务发展中突出贵州特色。生态基础脆弱、资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，是贵州加强生态文明建设面临的严峻形势，也是制约贵州经济社会发展的短板。贵州省人大常委会坚持“针对问题立法，立法解决问题”的思路，以解决实际问题为主旨，根据全省生态文明建设的总体需求，力求使制定出的地方性法规体现本省特点、反映本省实际，避免盲目照搬照抄，做到明确具体、切实管用。比如，在制定《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》、《贵阳市阿哈水库水资源环境保护条例》的过程中，为加强“两湖一库”管理，保障贵阳市饮用水源安全，针对贵阳市“两湖一库”管理机构执法难、管理难的问题，规定了贵阳市“两湖一库”管理局在其管理范围内可以行使部分行政许可权和行政处罚权，为依法治理水环境、维护水生态设立了符合实际、切实可行的执法措施。这两件法规的颁布施行，对于规范和完善两湖水资源环境保护管理和污染防治工作，遏止两湖水质恶化，保障人民生活饮用水源安全，促进贵阳市社会发展起到了积极的作用。两件法规施行后，管理部门依法履行职责，严格管理，“两湖一库”水环境有了明显改变，贵阳市饮用水源保护取得了明显成效。

    科学立法、民主立法，把质量作为立法工作“生命线”。发挥立法的引领和推动作用，必须着力提高立法质量。贵州省各级立法机关坚持将科学立法、民主立法作为提高立法质量、增强引领和推动作用的根本途径，扎实推进立法工作。通过科学立法、民主立法使制定出来的地方性法规真正立得住、行得通、起作用。科学立法，就是要求立法必须尊重和体现规律，包括经济社会发展的规律、调整社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律；民主立法，就是要求以人为本、立法为民，要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。立项、起草、调研、审议，是立法工作的必经程序，只有把各个环节的工作做实、做细、做到位，法规的质量才能有所保证。以严把“立项关”为例，自2003年以来，贵州省人大常委会一直坚持面向全社会广泛征集立法项目建议和意见，从源头上实现民主立法。在征集2013-2017立法规划项目时，立法项目建议中有10件来自普通公民，占建议项目总数的13%。其中，公民提出的《贵州省再生资源回收利用管理条例（草案）》和《贵州省征收居民生活垃圾费用管理条例（草案）》两个立法项目建议被省人大常委会采纳，这是对公民生态保护法制意识的认可和维护。为了鼓励和保护公众参与立法的积极性，促进公众与立法机关的良性互动，省人大常委会引入表彰奖励机制，对提出的立法项目建议被列入立法规划或计划的公众予以表彰。这些做法，是对开门立法、民主立法新的尝试，拓展了公众有序参与立法的途径，有利于增强立法工作的公开性和透明度；有利于调动公民的积极性，使地方立法更好地集中民智、体现民意、符合民心。

    总之，贵州省生态文明建设立法，以法治理念和生态文明理念为指导，与改革发展的重大决策密切结合，与时代进程同步，始终保持正确的方向。在生态文明建设立法实践中，科学把握法制统一和先行先试、经济发展和生态环境保护之间的关系，兼顾现实需要和长远目标，围绕重点领域和关键环节开展精细化立法，着力构建行之有效的体制机制，引领和推动了贵州生态文明建设不断走向纵深，为实现贵州科学发展、后发赶超、同步小康提供了法治保障。

    三、地方生态文明建设立法展望

    生态文明，是人类社会与自然界和谐共处、良性互动、持续发展的一种高级形态的文明境界，其实质是要“建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”。在推进生态文明建设的进程中，法治发挥着重要和关键作用。三十多年来的不断探索和实践，贵州省生态文明建设立法虽取得了不错的成绩，但离全面推进生态文明建设的要求仍有不小的差距。比如，目前的生态文明建设立法主要是以资源保护和开发利用、污染防控为中心，对某一生态因子或自然资源要素单独立法较多，综合性、系统性的考虑和规范较少。这种将生态环境资源分割管理的立法模式，使立法不能很好地将生态系统的整体功能和结构有机统一地加以保护，未能对各类型生态系统的法律保护做出统一、协调的规定，无法满足生态文明建设的总体目标和需要。此外，生态文明建设立法与其他领域的立法一样，仍然不可避免地存在对上位法的简单细化补充而缺乏精加工、对现实需求的被动回应而缺乏主动作为等问题；有些领域仍然缺少立法支撑，着眼全局规定有效保护生态文明建设的系统性、整体性的具体措施还不充分。这些问题，是进一步加强和改进生态文明建设立法必须要面对且须着力解决的问题。

    一是要着力构建生态文明建设制度框架。生态文明建设立法模式应实现由“点模式”向“关系模式”转变，即由孤立的水、土地、森林、大气等要素之间的点式、线形关系向立体多维复合的、非线形关系转变，确立生态系统整体管理立法模式。生态系统管理立法模式，要求以保护或恢复某种生态系统的结构或功能为直接目的制定专门的生态保护法律法规，或为此目的在相关单行法中补充、完善生态保护规范。

    二是要着力完善生态文明建设法规体系。将立法重心由现行的“经济优先”向“生态与经济相协调”倾斜,让立法目的、立法原则、立法内容的设置与人口、生态相适应,经济与生态相适应,强调和突出建立健全清洁生产、源头削减、环境影响评价等一系列环境预防制度,使之更符合生态文明的要求,体现可持续发展。应制定科学的立法规划,让规划立足于环境资源这个基础,综合考虑人口、经济、社会状况,把立法规划建立在科学预测的基础上,把握好立法时机和立法内容,保持立法工作的连续性。

    三是要进一步发挥地方立法引领推动生态文明建设作用。在建设生态文明新征程中，发挥立法的引领和推动作用，处理好改革决策与立法决策的关系是关键。立法要对生态文明建设进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，顺应时代发展和社会进步的要求，要与改革同频共振，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机地结合起来，通过立法实现科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。要在精细化中提高立法质量，要在众多立法需求面前坚持少而精的原则，突出抓好重点领域立法。要走精细化立法的路子，紧紧抓住“牛鼻子”开展问题立法，精雕细刻，制定好“关键的那么几条”，能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保可执行、易操作、真正管用。“立法工作要站在人民的立场，维护人民的利益”，着力解决人民群众最关心最直接最现实的破坏生态环境、损害公众利益问题，积极回应社会关切。要抓住我省全面深化改革中“牵一发而动全身”的重点领域和关键环节，抓住人民群众关心、社会普遍关注的难点问题，加强立法，提出各方满意的立法方案，发挥法律平衡调整规范各种利益关系的重要作用，增进社会认同的最大公约数，在重点突破中实现利益平衡。