精细立法过程切实提高立法质量（贵阳市）

    贵阳市人大常委会自1987年5月21日通过我市的第一部地方性法规——贵阳市制定地方性法规程序的暂行规定来，截至2013年12月1日起施行的贵阳市社区工作条例，贵阳市人大及其常委会共制定和修改地方性法规98部，废止27部，现行地方性法规共71部，其中：由市人民代表大会制定2部，常委会制定96部。这些法规的制定、修改和废止，为加强我市民主政治建设，保障和促进我市经济社会健康协调可持续发展发挥了重要作用。贵阳市绿化条例、房屋拆迁管理办法、科技成果作价出资与提成办法、捐献遗体和角膜办法、建设循环经济生态城市条例、促进生态文明建设条例、住宅小区人口和计划生育管理服务规定、建设生态文明城市条例和社区工作条例等一批法规，在全国地方性法规中属于首创。71部法规见证了我市立法从无到有，法规数量不断增加，实现了立法领域不断拓宽，规范内容不断丰富，立法认识不断深化，立法质量稳步提高。

    成绩的取得源于我市的立法工作始终在市委的领导下推进，使得党的重要主张、重大决策和重点工作部署，通过立法决策上升为法规规范、转化成全市人民的共同行为准则，使党的路线、方针、政策在地方性法规中得到充分、及时和有效的体现、贯彻和执行。源于科学的立法体制，使得立法工作能够规范、有序、有效进行。源于坚持走群众路线，注意夯实立法的群众基础，使得地方性法规质量不断得到提高。源于突出特色接地气，使得法规在针对性、可操作性等方面地方性特色鲜明。

    尽管我们取得了不凡的成绩，但我们在立法工作上还存在不少问题和困难，有待研究解决，加以进一步改善和加强。一是在法规选题立项上，对地方立法的空间要求不严、欠缺严谨的论证，造成重复立法现象不断，立法资源浪费；二是立法调研起草阶段工作，提前介入，及时了解掌握法规起草进度以及存在的重点难点问题，有针对性地指导法规起草工作还有待进一步加强；三是在法规审议中，各次审议的重点还不够突出，特别是专委会的初审把关不严，导致法规在两次审议过程中文本变化较大，影响了立法的进度和质量；四是立法后评估初启，评估体系尚未建立，法规的废改机制还不能适应发展的需要；五是对立法工作机制、立法质量与法规实施效果之间的关系研究还不够充分，更多破解法规执行效果的措施提出还有待时日。

    针对这些存在的问题和困难，贵阳市人大常委会主任会议根据《立法法》《贵阳市地方立法条例》等法律法规规定，制定了《关于健全和完善地方立法工作机制的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》49条，从立法规划和计划的编制，法规文本的起草、审议、修改，法规的报批和公布，以及法规的动态管理机制等五个方面提出了一系列的措施和制度；对地方立法的各个流程进一步完善和细化，重点体现在以下几个方面：

    一是细化了相关的内容指标，提高立项门槛。在《意见》出台之前，贵阳市人大常委会的立法规划和年度立法计划，制定类项目和调研类项目来源未作相关的细化要求，此次在起草《意见》时，着重对制定类和调研类项目来源作了要件要求，涵盖了立改废不同类型。如提出制定类立法项目，应当随申请立项报告提交立法调研报告、法规初稿及起草说明、国家和本省立法情况、其他省市的立法经验和国际惯例等材料。提出调研类立法项目，应当在申请立项报告中对立法必要性、需要规范的主要问题、法律法规政策依据和立法调研起草进度安排等作出说明。未提交法规初稿文本及其说明的，不列入计划制定类立法项目，可列入调研类立法项目。对国家和本省已经制定法律法规事项的立法项目，应当有关于如何处理本市立法与上位法关系，以及本市立法是否与上位法相抵触或者重复等问题的专项说明。经立法后评估提出修改或者废止地方性法规项目的，应当对存在的主要问题、原因，以及修改的主要条文内容等，作出具体说明。提出废止地方性法规项目的，应当充分说明废止理由和废止后相关的社会关系调整的替代措施、办法等。以期通过这些措施办法，严把立法立项关，增强计划的严肃性、可执行性。

    按照这些规定，在《贵阳市公共餐饮具卫生管理办法》废止的议案中，除了说明废止的原因是执法主体与上位法的规定不一致外，还说明了替代的措施一是集中消毒贵州省食品卫生条例已做出规定，二是自行消毒已作为食品服务许可的条件，故常委会审议通过了该议案。在贵阳市技术市场立法调研中，由于调研报告没有对立法需规范的主要问题、该条例与相关的上位法和地方性法规的关系做出令人信服的阐述，该项目一直没有被调整为制定类项目。

    二是明确各环节工作责任，精细立法活动过程。起草法规草案是一项重要的基础性工作。在《贵阳市地方立法条例》和《意见》中，都对法规起草作了具体规定和要求。首先是法规草案由立法规划确定的责任单位负责制定起草工作方案，落实分管领导、起草人员、工作任务、工作经费、时间进度；起草工作方案由责任单位与市人大负责初审的专门委员会、常委会法制工作机构和市法制局会签后实施。其次是在起草调研中要针对当前工作现状、立法目的和依据、立法的必要性和可行性，拟调整的社会关系以及立法的重点、难点，调研、论证和征求意见的情况进行重点调研。三是在审议、修改阶段要通过媒体公示、座谈会、问卷调查、专家咨询或是代表小组活动等多种途径和形式进行论证，征求各方意见。

    按照这些规定，今年提请常委会审议的《贵阳市机动车污染防治规定》就几经反复，在修改过程中，针对省人大常委会有关工作机构提出的涉嫌行政许可、前置审批、增加管理相对人义务等敏感问题，不仅多次征求有关行政部门的意见，而且还多次征求汽车维修业代表、车辆运营商、客运服务商及检测机构的意见，不偏听偏信，针对对立的意见，提出处理意见，力求避免在法规中的部门利益和地方保护主义，避免法规的无操作性等问题。

    《贵阳市残疾人保障规定（草案）》修改过程中，就义务教育阶段残疾学生和贫困残疾家庭的学生接受相关补助的规定中，是否应取消户籍限定；根据《贵州省残疾人保障条例》的规定，将彩票公益金全额拨付到同级残疾人联合会，在实际执行过程中是否存在障碍；如何实施对重度残疾人的各类补助，以及如何处理残疾人就业创业与低保发放的关系等问题，先后三次向残疾人代表、基层残联组织代表、康复托养机构负责人征求意见，不断修正条款的内容，力求使法规的条款设置合理科学有可操作性，让各方在这些问题上达成共识，使法规出台后能得到较好的落实，并制作草案文本和修改文本对照表，注明修改的原因和理由，提供调研中收集到的各类意见，为常委会组成人员审议时的参考。

    在《贵阳市政府投资项目审计监督条例（草案）》起草过程中，由于政府对是否能通过地方性法规将国家专属的审计权授权给一个全额财政拨款的独立法人单位没有达成共识，从而造成该法规案不能按立法计划时间提请常委会审议，政府需就此向常委会作出说明，并提出解决方案。

    三是建立协商制度、交接制度和协调制度，使立法工作能有序、有效推进。《意见》规定，在法规的起草阶段，负责初审的专门委员会和常委会法制工作机构可以提前介入，了解法规起草工作情况和存在的主要问题；在初审过程中，相关专门委员会应当与常委会法制工作机构保持联系，协商重大问题和重要修改意见；法制工作机构在修改法规草案过程中，应当与市人大负责初审的专门委员会就草案修改保持沟通和联系，根据需要可以邀请市法制局和责任单位派员参加。每一个立法工作环节的牵头责任主体，主动向下一个工作环节的牵头责任主体移交其所形成的主要成果资料，包括调研报告、考察报告、课题报告和参阅资料，听证、论证、审查、审议的情况以及意见建议等，必要时召开交接会，介绍本工作环节把握的立法重点、遇到的立法难点、争议的问题焦点以及协调处理的情况；主任会议可以根据法规起草的任务和特点，召开专题会议听取法规调研起草情况汇报，协调、解决调研起草工作中的重大问题。

    通过这种方式，不仅实现了各责任主体之间的沟通、交流和工作的衔接，同时也实现了各责任主体之间相互督促和监督，堵塞立法中部门利益滋生的环节，实现立法工作的良性循环。如在《贵阳市政府投资项目审计监督条例》起草过程中，法制室提前介入过程中发现，市审计局立法的目的之一是希望通过地方法规授权，赋予其所属的事业单位——政府投资审计评审中心行使审计职能的权力。法制室对此认为不妥，为此收集了大量资料进行学习研究，主动上门请教贵州大学的行政法教授，共同探讨有关立法问题。同时，还邀请省人大法制委、财经委、常委会法工委、省审计厅参加专题咨询会，通过这一系列的工作，最终该《条例（草案）》没有向人大常委会提请审议，而是政府有关部门需就此问题再进行合法性和必要性论证，以切实遏制部门利益法制化问题产生。

    《贵阳市残疾人保障规定（草案）》交常委会法制工作机构进行修改时，由于与相关专委会和起草责任单位沟通、协调有效，尽管修改后的法规文本较提请一审的文本作了较大幅度的调整和修改，但相关单位一致认为，从篇章齐全的40条修改为不设章节的24条，地方特色反而更显突出，对残疾人来讲，“干货”多关怀就更实。

    四是坚持行之有效的已有措施，多渠道提高地方性法规立法质量。2009年常委会就探索开展法规文本多元起草模式，在制定《贵阳市促进生态文明建设条例》时，除自身开展起草工作外，又通过委托立法的方式，聘请贵州大学和贵州民族学院两所高校的专家、学者参与立法起草，常委会法制工作机构综合各家之长，形成了法规草案文本提请常委会审议通过。之后，《贵阳市社区工作条例》《贵阳市建设生态文明城市条例》等都采取了多元起草模式，尽可能地拓展起草主体，以纳众家之长。经过几年的探索，《意见》这一有益尝试，规定今后凡涉及事关全局、综合性较强或者规范市人民代表大会及其常务委员会工作事项的立法项目，应当由市人大相关专门委员会或者常委会办事（工作）机构牵头组织起草；需要平衡多方利益关系、容易出现部门利益倾向或者专业性较强的立法项目，可以委托社会组织等第三方主体组织起草。创制性地方性法规，还可以采取有偿征集法规草案的形式进行起草。逐步形成立法机关工作机构、政府职能部门、教学科研机构和专家学者等多方参与、多元起草的工作格局。

    另外，《意见》还对法规质量动态管理机制做出规定，根据不同情况，采取不同方式，及时进行法规清理或审查，保证地方性法规的法制统一性、有效性、可行性和执行性。即按照国家、省的统一部署对地方性法规进行集中清理；根据本市经济社会发展和重大改革的需要，对地方性法规进行专门清理；根据每年国家法律、行政法规和省的地方性法规的制定、修改或者废止等情况，对相关地方性法规进行定期审查，并提出处理意见。

    《意见》的出台和实施，是为了更好地提高我市的地方性法规立法质量。在今后的立法工作中，我们将坚定地落实意见要求，精细立法活动过程，继续处理好数量与质量、效果的关系，坚持“少而精”、成熟先上、积极慎重的立法思路，立人民群众期盼的法，立改革发展急需的法，既克服“大而全”，又防止“小而全”，立法条件不成熟的、没有形成草案文本的、没有开展有效调查研究的，不再列入制定类项目，不求数量，唯求质量；要通过立法后评估等工作，加强对法规质量及其实施效果的研究，改进立法、执法工作，把工作着力点放在全面提高法规的质量上，放在增强法规实施效果上，推动地方立法步入精细化和精品化时代。要处理好现实性与前瞻性的关系，坚持从实际出发，尊重经济社会发展规律和立法工作内在规律，一方面及时把改革发展中成功的经验用法规形式固定下来，用以解决改革和建设中的现实问题，为改革发展提供可靠的法制保障；另一方面把法规的“定”和改革的“变”有机结合起来，增强法规的前瞻性，登高望远，注意为深化改革留有空间和余地。要处理好政府与市场、公共利益与部门权力的关系。坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，在立法中体现社会主义市场经济改革方向，运用立法手段加快推进完善现代市场体系、转变政府职能和构建开放型经济新体制，把权力关进制度笼子，防止地方保护主义、部门权力扩大化和部门利益法制化，切实维护地方立法的权威性。