完善立法工作机制 推进科学立法民主立法（云南省）

    党的十八届三中全会强调，要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。新的形势下，做好地方人大立法工作应当更加重视立法工作机制建设，以制度来保障立法的质量，使科学立法、民主立法形成规范化、常态化的机制。近年来，我们在立法工作中积极探索实践，通过建章立制，不断完善立法工作机制，着力提升立法的科学化、民主化水平。

    一、主要做法

    制度具有根本性和长远性。近年来，我们认真贯彻落实省人大常委会“突出重点、体现特色，控制数量、提高质量，全面推进、注重成效”的立法工作方针，按照新时期立法工作的要求，围绕建立完善立法工作机制，全面梳理整合现行各项制度，制定和起草了“一个机制、七项制度”，努力探索科学立法、民主立法的新途径、新办法。

    一是完善立法协调机制，形成工作合力。我们与省政府法制办加强工作对接，制定了《关于健全协调机制改进立法工作的若干规定》，就双方沟通协调的内容进行了规范，明确建立了6项工作机制，即：立法协调会议机制；年度立法计划立项论证协调机制；立法计划实施情况通报和督促检查机制；立法项目起草审查工作动态管理机制；法规草案起草工作提前介入机制和法规草案重大问题协调修改机制。机制的运行，为双方立法工作部门提供了沟通协调的平台，提高了工作质量。

    二是完善法规草案审议工作程序，提高工作效率。为规范人大内部法规草案审议工作程序，充分发挥有关委员会的作用，提高审议质量和效率，我们制定了《云南省人民代表大会常务委员会关于地方性法规案审议时限的规定》，修订了《云南省人民代表大会及其常务委员会各委员会审议地方性法规案工作程序的规定》。建立了立法中的提前介入、工作交接、立法调研和征求意见等制度，明确了有关专门委员会和法制委员会在审议中的职责和重点，形成各有侧重、分工负责、密切配合的工作机制，共同致力于提高立法质量。

    三是建立法规立项论证制度，从源头上把好质量关。近几年来，随着经济社会的发展，各方面的立法积极性高涨。我省去年在编制立法规划时，收到的立法项目建议就有108件，为确保将有限的立法资源用在刀刃上，把好法规立项关，我们起草了《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规立项论证办法》，其特点是将法规立项论证和立法规划计划紧密结合，明确规定：对拟列入立法规划计划草案的法规项目应当进行立项论证，未经立项论证通过的不得列入立法规划计划。同时，就立项论证的原则、程序和方式作了明确规定。

    四是制定法规清理办法，使法规清理常态化。法规清理有利于促进法律体系的和谐、统一，维护国家的法制统一。目前我国立法并没有对法规清理方式作出明确的规定，缺乏制度性的规范。我们在总结多年法规清理工作经验的基础上，起草了《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规清理办法》，建立全面清理与专项清理、集中修改与单独修改相结合的清理机制，对法规清理的原则、方式、程序以及清理的责任主体等方面作出了明确规范。

    五是修订立法技术规范，推进立法技术规范化。在总结经验的基础上，我们结合完善立法工作机制的要求，对我省2005年执行的法规技术规范进行修订，制定了《云南省人民代表大会常务委员会立法技术规范》。该规范就地方性法规的名称、题注、结构、基本条款表述、基本用语以及相关法规文件技术规范等12个方面进行了规定，对一些重要而又易于争议的问题作了明确，如，规定“法律、行政法规对违法行为已经规定了法律责任的，地方性法规中一般不重复规定”，“应当注意罚款数额与违法行为造成的后果相适应，处罚的幅度不宜过大，一般掌握在5倍以内”等。

    六是制定立法后评估办法，提高评估实效。多年来，我们一直坚持开展“立法回头看”活动，感到搞好活动的关键是要建立评估报告与法规“立改废”间的联动机制，增强评估工作的实效。鉴于此，我们起草了《云南省人民代表大会常务委员会立法后评估办法》，建立了整体评估与单项评估相结合的机制，对立法后评估的方式、时间、内容等作了明确规定，使该项工作常态化、规范化，成为我省人大常委会促进法律法规实施的一项重要工作。

    七是建立法规草案征求意见制度，增强立法透明度。我们专门就法规草案在二审阶段的征求意见工作作了制度规定，明确征求意见以座谈会、论证会、书面征求、登报征求、上网征求等方式进行，对征求常委会组成人员、人大代表、单位或专家及各州市人大常委会的，专门作了具体规定，并要求立法项目责任人对征求意见情况要进行统计整理，在审议结果报告中作出说明。

    八是建立立法工作责任制，实行立法工作分级负责、层层把关、责任到人。为了贯彻落实好上述各项制度，我们制定了立法工作责任制，明确法制委负责领导、法工委分管领导、责任处室和项目责任人的立法项目责任，使每一件法规项目都对应到责任人，各负其责。对提前介入、会务准备、文本材料、立卷归档等各个环节的工作都由责任人把关，并规定了相应的奖励处罚措施。立法工作责任制的实行，切实增强了立法工作者的责任意识，进一步提高了工作质量和效率。

    二、认识和体会

    新形势对完善立法工作机制提出了新的更高要求。构建立法工作机制，着力提高立法质量，对于加强和改进地方立法工作具有重要作用。

    （一）充分发挥人大的立法主导作用是完善立法工作机制的关键。地方立法的主体是人大及其常委会，通过抓好立法工作机制建设，可以加强人大对立法工作的总体规划和综合统筹，有效防止地方保护和部门利益法制化。立法主导作用的发挥，主要在于抓好四个工作环节，一是抓立法规划计划的编制，以体现人大的立法指导思想和工作思路。我们在制定我省的立法规划时，就明确提出坚持突出重点、体现特色，控制数量、提高质量的要求，从源头上有效控制了立法项目的数量，突出了本届人大立法的重点；二是抓法规立项论证，确保有限的立法资源用在刀刃上。在目前大多数法规草案由政府部门起草的情况下，通过法规立项论证，可以较好的明确立法项目的必要性、合法性和可行性，从源头上把好法规的质量关；三是抓审议工作程序，分清各审次的审议重点，提高审议效率，使每一审程序都有实质性的审议效果。要使常委会委员能充分发表意见，并使其审议意见能得到合理有效的吸收；四是抓立法后评估，为法规的“立改废”提供依据。多年来，我们一直坚持开展“立法回头看”活动，对促进法律法规实施起到了很好的作用，今年，又组织了《云南省信息化促进条例》的立法后评估，对条例的实施情况进行了调查分析，着重对条例的合法性、针对性、可操作性、实效性和规范性进行了评估，提出了继续改进条例的意见。

    （二）更好发挥立法的引领和推动作用是完善立法工作机制的目标。发挥立法的引领和推动作用，对提高立法质量提出了新的更高要求。地方立法要通过完善立法工作机制，不断提高立法质量，增强立法的针对性、实效性和可操作性。近几年来，我们围绕省委工作大局，积极探索发挥立法在我省经济社会发展中的引领和推动作用，坚持立急需、保重点、补空缺，结合云南实际，把经济社会发展和生态文明建设中最急需的立法项目作为重点。如，2011年，有13名代表联名提出制定《云南省节约用水条例》的议案，针对当时我省水资源管理多龙治水、职责交叉、政出多门的现状，省人大常委会决定由环资工委牵头起草该条例草案，经过一年半的努力，条例于2013年11月审议通过。该条例是全国范围较早出台的节约用水方面的地方性法规，具有较强的针对性和可操作性，条例的出台十分及时，有力地促进和保障了我省节水抗旱工作的有效开展。

    （三）保障公民有序参与立法途径是完善立法工作机制的重点。地方立法必须坚持人民主体地位，保证人民通过多种途径有序参与立法。多年来，我们一直坚持在立法工作中贯彻群众路线，不断拓宽公民有序参与立法活动的有效途径，如，在云南人大网设置“征集法规草案意见专栏”，就法规草案向社会征求意见；长期坚持开展向社会公开征集立法项目和法规草案稿活动，对征集到的立法项目和法规草案稿进行评选表彰；编制立法规划时，通过报刊和网络向社会专题征求立法项目等。目前公民参与地方立法仍还存在制度不健全、公民参与意识淡漠等问题，需要通过立法将公民参与立法活动作为立法的必经程序，并建立民意评估、反馈等相关配套制度，保障公民能有效参与立法活动。

    三、几点建议

    目前国家立法法和地方性法规中对立法工作机制的规定较为原则，操作性不强，立法工作机制的大部分内容仍然属于工作层面的要求，缺乏普遍的约束力，效力不强，由此带来执行上的随意性，削弱了机制应该发挥的作用，需要从立法层面上进一步充实完善。借此机会，从地方立法工作的角度，对立法法的修改提出几点不成熟的建议，供参考。

    一是完善立法权限划分，扩大地方立法权的主体范围。立法法中规定“较大的市”拥有立法权，但对“较大的市”没有法律定义，而是由国务院批准确认。我省“较大的市”仅有昆明市，其他7个地级市均没有立法权，这种情况已经不适应云南经济社会发展的立法需求。目前，根据《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，我省已经启动滇中产业新区建设，成立了管委会，按照建设规划，我省的曲靖市、玉溪市和楚雄市的部分县区在新区范围内，而这三个地级市都没有立法权，不利于办理涉及新区建设的诸多事项。因此，建议立法法考虑我国地区差异较大的实际，逐步扩大地级市的立法权。

    二是完善授权立法的规定，扩大对特定地方人大立法的授权范围。根据立法法的规定，全国人大可以授权经济特区所在地的省市人大及其常委会制定法规。2011年，国家确定了桥头堡战略，出台《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》（国发〔2011〕11号），赋予云南在对外经贸合作、对外文化交流、通关便利等多方面先行先试的权力，但这些方面涉及财政、税收、金融和外贸等属于国家的立法事项，地方立法的空间十分有限。在全面深化改革的大背景下，建议修改立法法时，扩大授权立法范围,授予诸如云南这样由国家战略确定有权进行先行先试地区的人大及其常委会更广泛的地方性法规制定权。

    三是完善立法体制机制，明晰相关立法工作程序。党中央一再强调，要坚持和推进科学立法、民主立法。建议立法法的修改要对此有所体现，进一步补充完善相关立法工作程序。如，应当明确公民参与立法的规定,对公民的参与权和参与的方式和程序具体化；对已普遍实施的立法后评估工作应作相应的明确规定，使之进一步规范化。

    四是建议加强对完善地方立法工作机制的指导。目前各地对建立完善立法工作机制都有一些实践探索，但对这一机制的内容界定、作用发挥和操作规程等，在认识和实践上还有所差异。建议全国人大常委会法工委进一步加强对地方人大立法的工作指导，更好地促进地方立法工作机制的建立和完善。