加强和改进地方立法工作 防止部门利益法律化（昆明市）

    立法权是地方人大及其常委会的一项重要职权。所谓地方立法是指有立法权的地方国家机关依照法定程序，制定、修改和废止法规和其他规范性文件及认可法规的活动。部门利益法制化虽然只反映在少数地方性法规中，但它降低了立法资源的利用和行政效率，妨碍了社会主义市场经济的健康发展，扩张了政府部门的不当行政权，损害了公民、法人和其他组织的正当权益，受到了社会公众的深恶痛绝。因而，防止部门利益法制化已经成为地方立法工作中一项长期艰巨的任务。

    一、部门利益法制化在地方立法中的产生、表现形式及特征

    （一）部门利益法制化的产生

    所谓部门利益法制化，就是指以法制的形式来固化和扩张行政权力的利益诉求，这既是权力本身的越位，也可以视为对法治的一种异化。

    在社会主义市场经济大环境下，地方各级政府及其职能部门、各种社会力量和各种利益集团在法制的框架下成为不同的市场经济主体。而各级政府及其职能部门作为担当行政职能的市场经济主体，直接参与地方立法是常态，其作用无可厚非。但由于部门利益的驱动，不少地方政府或部门甚至垄断行业等市场经济主体将立法作为膨胀自身权力的依托，于是产生了部门利益法制化问题。正是“部门立法”的存在，“立法监督”的缺失，加之立法审议、表达的博弈不充分，导致“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。正是地方立法在经济社会和人们生活中的重大作用，有的地方政府及其职能部门放纵立法扩权的冲动，加上地方立法工作存在种种不足，所以部门利益法制化才会在立法中表现出来。

    （二）部门利益法制化的表现形式

    1、蓄意增设机构或递增经费

    在地方立法中，政府职能部门蓄意增设机构或递增经费的事例时有发生。有的设置下属事业单位或者给现有政府部门处室增加一块事业单位牌子，有的甚至是给其下属的企事业单位挂上一块行政管理二级机构的牌子等等；另一种做法是以立法方式将该部门所管理的工作列入当地经济社会发展的总体规划，关键是要确定逐年递增行政经费，并注明该项经费在地方经济社会建设相关支出中所占比例。这类做法，其目的主要是以地方性法规形式增强新设机构的稳定性、权威性、合法性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员。实际上，我国地方政府机构的分工是比较明确和相对稳定的，部门内部的职责分工，也完全不必以地方立法的形式来规定。这样做，既降低了地方立法的重要程度，又会给机构改革、编制管理以及财政管控带来困难。而国家行政经费对民生和社会事业的投入是相对的，没有必要逐年按比例递增以消耗有限的公共资源。

    2、向所属事业单位不当委托

    在我国现阶段，政府很多职能部门的确担负着繁重的行政管理任务，为了提高行政管理效率和执法效率，的确需要将一些行政执法权力或具体行政事务委托给具备法定条件的企事业单位来行使或办理。但是，令人不解的是，有一些行政部门，违背了法定权利义务相平衡的原则，想为自己的部门或行业多揽权利，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务委托给下属单位去办理，从而淡化和减轻本部门的职责和工作量；有的借地方立法形式，不当委托下属事业单位一定的行政管理和处罚权，并故意将这种行为常态化、法制化。

    3、无序增设收费项目

    据调查，虽经国家多次治理，各地省级以下政府及其所属部门目前还不同程度地存在自定项目收费问题，有的收费甚至出现在社区和村（居）民小组。从收费的批准权限和使用情况来看，很多收费项目为省和省级以下政府自行扩大了范围或提高标准，而收费收入中的大部分是由地方政府自行支配。在地方出台的各种名目的收费中，以地方立法形式提出的仍占相当一部分。在国家实施《行政许可法》的新形势下，采取地方立法设定行政许可、增设收费项目合法易行。但地方立法常常只作授权规定，并不涉及具体收费标准，对收费后的管理和使用一般也没有详细规定，这就为行政部门在设定收费标准时留有较大空间，并从收费中获得较大的实际利益，同时也加重了收费对象的经济负担，增加了乱收费的治理难度。

    4、违规设立法律处罚条款

    一是突破上位法规定的对特定违法行为的处罚种类，增设罚款等处罚。有的同志甚至认为，《行政处罚法》虽不许可地方性法规设立“吊销企业营业执照”的处罚，但地方性法规可以设立“暂扣企业营业执照”的处罚。二是为了弱化管理和创收，对一些本可由道德规范来调整或可通过宣传引导来矫正的行为，也设立行政处罚。如：对一些轻微的首次交通违法行为，本可以通过教育和警告处理，却经常使用扣分和罚款代之，而且在罚款起点和幅度上，也倾向于“多罚重罚”。三是对违法行为的处罚，特别偏爱高额罚款。有的罚款虽然由财政部门收取，但事后又按比例或全额返还罚款部门。如果不是立法机关从严把关，任由行政部门的立法草案得以通过，乱设罚款的情况会更为严重。

    5、淡化部门行政职责和义务

    一些地方立法，无限扩大公权，给行政部门规定了很大的行政权力和处罚权力，而淡化了对行政管理相对人（公民、法人和其他组织）应尽义务与责任，也就是限制私权。权力和义务的不对等，损害了行政管理相对人的合法权益。如：实施多年的《拆迁条例》，有的是政府部门与开发商联手损害群众实际利益，只是在人民群众强烈抗争后，政府才最终停止了行政强制拆迁规定；又如，许多地方性法规对行政部门违法行使权力进行处罚的程序和条件都疏于规定，对罚款所得的管理和使用规范不严格，对政府部门及其工作人员管理责任的规定常常是一个简单模糊的规定，甚至不予规定，谈不上对行政权力的有效制约。

    6、重复进行不必要的地方立法

    有些地方政府及部门，本来国家或省一级已经制定了有关的法律法规，但仍要地方人大及其常委会制定内容和上位法大体相同的法规，使立法没有实质性意义。其目的：一是突显某个部门或行业的重要性；二是进一步明确该部门地位、职权、编制和经费等；三是方便本部门工作中查阅，亦能显示出该部门的法制观念强。此类地方立法必然是对社会资源的一种浪费，有的成为部门利益法制化的实现途径。

    （三）部门利益法制化的特征

    地方立法中部门利益法制化的特征较明显：强调扩张有利于本部门的行政管理职权，忽视维护和保障其他市场经济主体的利益、提供公共服务的职责和义务；强调行政管理权力的合法性和重要性，忽视、轻视公民正当权利的保护；强调和过多反映强势集团的不当权利，从而忽视弱势群体的合法权利。以部门利益大小作为是否立法的标准。

    部门利益特征在立法实践中集中表现为：一是“有利则争”，对有益于维护本部门利益的立法项目尽力争取;二是“无利则推”，对维护本部门利益没有作用或作用不大的立法项目，想方设法推脱；三是“不利则阻”，对其他部门提出的立法项目，认为不利于本部门利益的，就想办法阻止；四是“分利则顶”，对调整、平衡或纠正部门利益的意见，或想办法游说，或顶着不接受，甚至以部门利益保护不了就不如不立法了。这是部门利益法制化的本质特征。

    二、部门利益法制化的危害和成因分析

    （一）部门利益法制化的危害

    1、背离了立法的法制原则，破坏了国家法制的统一

    法制原则，是当今世界国家立法普遍遵循的基本原则之一。我国《立法法》第四条就规定“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。由于部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执，导致不同部门对同一法律关系或者相似法律关系的调整规则不同，使得地方立法有时在部门权力扩张和权力相争中趋向混乱，发生效力冲突。在实践中会造成执法标准不一，或难以执法，从而严重破坏了国家法律体系的等级有序、协调一致，严重损害了社会主义法制的统一、权威和尊严。

    2、背离了立法的民主原则，损害了行政管理相对人的合法权益

    我国《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。这条规定确立了立法的民主原则。要是地方性法规在立法过程中，政府部门充分考虑人民群众的根本利益，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，始终把人民的根本利益放在第一位，把自己置于群众的监督下，带有部门利益法制化的地方性法规就不会制定出台。显然，带有部门利益法制化的地方性法规，是以维护部门利益为立法指导思想，参杂了一些以法扩权和与民争利的内容，违背了全心全意为人民服务的宗旨，漠视了行政管理相对人的权利并强化其义务，使得立法为行政部门滥用职权留下了较大的操作空间，从而将公民权利和利益置于更为狭小的境地，甚至导致损害具体案例中行政管理相对人的合法权益。

    3、背离了行政效率和公正原则，导致行政执法效率低下

    效率和公正原则，是行政执法的一项重要原则。而有的地方立法的部门利益法制化可能导致部门间职责权限不清。如：既在立法中规定某职能部门为该事务行政主管部门，又无端列举政府很多相关部门也参与管理，共同执法。这样，对需要加强管理的行政事务会造成相互扯皮，或是导致重复管理、交叉执法、重复处罚的现象；造成该管的没有管或管不到位，不该管的又越权管理，严重影响当地软环境建设和经济社会发展。而这正是行政执法效率低下和违背执法公正原则的根源。

    （二）部门利益法制化产生的成因分析

    实践经验告诫我们，在地方立法中，如果政府部门要追求行政权力最大化，忽视行政管理相对人（公民、法人和其他社会组织）的合法权益保护，地方人大及其常委会依法行使职权不到位，立法审查把关不严，放任地方政府部门以立法扩权，地方立法就可能产生部门利益法制化。部门利益法制化扭曲了立法的初衷，使群众利益难以保障，究其原因：

    一是在认识和观念方面，有的地方党委、政府对地方立法工作重视程度不够；有的人对立法规划的认识过于机械，片面强调完成一定的立法件数指标，忽视对立法质量的把关，只重视立法数量，不重视立法质量，把严肃的立法工作与普通的工作任务等量齐观；有的对防止部门利益法制化认识不足，防范措施不到位；有的领导法制意识不强，计划经济色彩较重，长官意志浓厚，往往地方利益、部门利益和小集团利益之所以突现在地方性法规中，与个别人的错误政绩观是有关联的。

    二是在体制和制度方面：现行政治体制和机构改革不到位，政策法规对各级政权机关的人事权划分不够明确，往往是“会哭的孩子有奶吃”，加之从立法规划的制定到立法草案的提出，基本上是由政府及其各主管部门包办，立法民主体现得不充分，留给地方政府行政主管部门较大的操作空间。在现行体制下，公务员的福利基本上靠本部门解决，而现行财政体制的不完备和预算外资金管理的不严格，一些领导干部为了捞取政治资本，产生了部门利益法制化的冲动。

    三是在立法征求意见方面：地方立法在征求意见时存在重形式轻实效的现象，有的过分依赖于官方网站和登报征求意见的方式，这种方式虽然征求意见的面很大，但实际公众接触的机会并不多，反映的意见并不充分；有的法规征求意见缺乏针对性，相关资料提供不足，信息量不够，征求意见的对象没有认真选择，公众也缺乏应有的参与热情；有的反馈公众意见缺乏针对性,不少意见都是就事论事,没有经过提炼,对防止部门利益法制化参考作用不大。

    四是在法规起草方面：我国的大多数地方性法规由立法机关委托政府主管部门起草。但在起草过程中，有的政府部门法制观念淡薄，全局意识不强，未能正确处理党和人民的利益与部门利益之间的辩证关系；有的过分强调本部门的行政权力，利用地方立法减轻甚至规避本部门应当承担的责任和义务，忽视对被管理人应当享有权益的保护；有的习惯于站在本部门立场上看问题，将部门扩权、长官意志和人为因素参杂其中。

    五是在立法审查方面：地方人大及其常委会审议地方性法规立法案程序是严密的，但是发生部门利益法制化问题主要是审查把关不严。立法是市场经济主体的博弈，这种博弈集中反映在法规审查阶段，控制部门利益法制化的关键就是依法审查地方性法规草案。法规草案从专（工）委初审、统审到常委会一审、二审，搏弈的目的是权衡政府主管部门与其他利益相关者关系。在立法实践中，有的专（工）委迁就照顾工作关系，对个别主管部门膨胀行政权力的行为视而不见、听之任之；有的地方人大及其常委会则片面强调支持政府工作，无论立法是否体现公正效率原则，只要政府职能部门提出，就要积极支持，从而淡化了立法审查职能。

    六是在依法履职方面：个别地方人大及其常委会认为地方立法就应是政府主导，人大及其常委会行使立法权只是走走程序、不要太较真。于是，安排审议的时间不足、审查把关的力度不够，即使发现内容有一些部门利益法制化，也觉得合乎情理而不想挑剔。还有地方人大代表和常委会委员的综合素质参差不齐，立法审议的专业水平不够高，难以进行高质量的审议，即使有些立法案要经过几次审议，由于代表联系选区选民和了解社情民意不够，有的不愿发言，有些发言听起来很动人，实则多栽花少栽刺，审议发言的针对性实效性不强，不愿触及部门利益法制化问题。

    三、防止部门利益法制化的对策建议

    昆明市人大及其常委会是具有地方立法权的地方国家权力机关，从1987年到今，先后制定了82件地方性法规，现行有效的67件地方性法规，内容涉及政治、经济、文化、城市管理、环保、社会稳定、公民权益保护等多个方面，为昆明市在资源与环境保护、教育卫生、科技进步、城市建设与管理、保障人民群众身体健康、维护公民基本权益、促进社会公平正义等领域和方面提供了有力的法规保障，为保障和促进昆明市经济社会持续健康发展起到了极为重要的作用。同时，在防止部门利益法制化方面，昆明市人大及其常委会做了大量扎实工作，积累了行之有效的经验。为了做好下一步防止部门利益法制化工作，特提出以下对策建议：

    （一）树立立法为民的指导思想

    法的精神就在于追求社会公平公正，要让地方立法从法规立项、草案起草阶段就体现民主，立法应当通过充分搏弈，寻求社会各方利益的综合平衡点。我们的党是无产阶级政党,我们的政府是人民的政府，党和政府的唯一宗旨是全心全意为人民服务，党领导立法和政府依法行使审批权、许可权、收费权、罚款权等等，说到底都是保护公民、法人和社会组织的根本利益，推动国家的经济发展和繁荣富强，实现人民对幸福美好生活的追求。因此，要进一步端正立法的指导思想，落实习近平同志“始终把人民利益放在第一位”的指示，落实立党为公、执政为民的基本要求。

    地方党委要切实加强对立法工作的领导，正确把握立法的政治方向，严格党内报批程序，所有地方立法都要围绕党的工作中心和当地国家经济社会发展的大局进行，把部门利益倾向阻止在地方立法之外。地方人大及其常委会在立法过程中，要始终强调立法的政治性原则，始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的立法原则，从中国特色社会主义事业的大局和国家长治久安的全局出发，不迁就关系，不照顾情面，不让行政管理对象在立法博弈中输在起跑线上。要切实健全科学、民主、开放的立法机制和工作程序，调动各方面的立法积极性，充分保证人民群众的参与权、知情权和建言权，充分听取各方面的意见，不给部门利益法制化开绿灯。地方政府要有政治意识、民本意识、人大意识和法制意识，必须以党和国家中心工作统揽立法工作，以立法维护人民群众的切身利益，实现党和人民利益的有机结合。政府主管部门应当把党和人民的利益放在第一位，切实增强大局意识、全局意识、责任意识和服务意识，有效克制立法扩权的冲动，时刻保持对部门利益法制化的高度警惕。

    （二）构建科学的地方立法立项论证制度

    科学的地方立法立项制度有利于防范部门利益法制化。在地方立法中，要统一规范选项标准和立项程序，克服重点不突出，随意性强等问题，防止凭感觉立项、凭经验立项、凭领导意志立项或凭工作关系立项的情况。虽然，目前大部分地方立法立项仍由行政机关根据当地经济社会发展需求提出，但是这些做法是可以改进的。

    地方立法从立项开始就要体现科学发展观，不要成为行政部门要人要钱要权的工具，也不能浪费立法资源搞不切实际的“景观”法规。从立法立项思路上看，不仅要重视立法的数量，更要重视立法的质量，如何做到“急需先立”，坚持好地方立法的“民主性、科学性和可操作性”，对不适合经济社会发展的地方性法规要及时修订或废止，对事关改革发展稳定大局的法规，应排除部门利益的干扰及时出台。

    随着经济社会的不断发展，需要立法调整的社会关系越来越多，立法涉及的领域也将更广、专业性更强、内容更细。地方政府及职能部门需要做好调研分析，采取网上征求、发文征求、登报征求、会议征求等多种形式广泛征求立法项目，在此基础上进行立项论证。要通过立项论证搞清楚所立法规要调整哪些关系，要解决的主要问题，设置的主要制度，以及设置这些制度可能产生的积极、消极影响等等。

    地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，对政府提出的立法建议项目，要建立立法项目评估体系，充分征求社会各方面的意见，对可能产生的各种影响进行论证评估，特别是要论证评估该立法项目与当地改革发展稳定的关系，在经济社会发展中所起的作用，并根据评估情况最终确定是否立项，以避免政府主管部门根据需要来主导地方立法立项。

    （三）大力发挥地方人大及其常委会的立法主导权

    我国宪法规定，地方性法规的制定权属于省级或较大的市的人大及其常委会。而在长期的地方立法实践中，绝大多数的法规草案是由实施该法规的政府主管部门提出立项和起草的。这种“既当运动员又当裁判员”的固定起草模式，是滋生部门利益、扩张部门权力的温床。解决这一问题的主要措施就是地方人大及其常委会要充分行使好立法权，由实践中的审议权转变为主导立法的全过程：

    一是主导地方立法起草班子的组成。法规起草班子的构成由人大常委会主任会议决定，起草班子的领导由人大常委会领导和政府分管领导共同担任，起草班子组成人员必须有人大及常委会相关专（工）委、政府法制机构和相关职能部门同志参加。二是牵头地方性法规起草工作。由地方国家权力机关主导法规的起草，有利于更好地实现立法意图，有利于贯彻公平公正原则，有利于克服部门利益法制化，有利于提高地方立法的质量，地方人大常委会要牵头地方性法规起草工作，人大有关专门委员会和常委会工作机构要主动参与法规草案起草的调研、协调、立项、起草、论证等工作，对可能出现或者已经出现的部门利益倾向及时予以纠正，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前，逐步改变原来依靠政府主管部门起草的模式。三是建立立法起草的经费保障机制。在实践中，立法经费由参与起草的政府部门掌握，地方人大及其常委会只有有限的审议经费，这也是地方立法由政府职能部门主导的关键所在。要克服部门利益法制化，立法经费应改由立法起草班子掌握支配，当然只有规范立法经费的使用，才能保证立法权由地方人大及其常委会主导，保证立法论证中能邀请到广泛的利害关系人参加，使各方利益的博弈达到平衡。

    （四）建立专业化的地方性法规起草机构

    地方性法规起草是一项法律专业性很强的活动，需要具备方方面面的知识技能和素质。如深厚的文字功底，扎实的法律基础及相关专业知识，丰富的实践经验和较高的立法技术能力等等，在起草机构建设方面：

    一是加强人大法制委员会和政府法制机构建设，公开选调高素质的律师和法律工作者到这些机构工作，并建立高层次定期业务培训制度、现代化信息交流制度，优化人员结构，提高人员素质，以适应地方立法在立项和起草阶段就由人大法制委员会和政府法制机构来组织开展地方立法工作的需要；二是涉及政府部门的地方性法规，在人大及其常委会的牵头主导下，政府法制部门和相关职能部门应指定专人参与起草工作的整个过程；三是健全立法专家库。聘请各方面的专家、立法顾问、律师、实际工作者共同参与地方立法工作是昆明市人大常委会的工作创新之一。今后可加强完善这项工作，根据地方立法的实际需要，邀请不同的专家参与相关的地方立法工作；四是地方性法规草案可在地方人大常委会的主持下，委托专家学者进行起草。专家学者作为起草者，一般不带成见，有助于消除部门利益倾向和地方保护主义，使法规草案所调整的各种社会关系能比较客观公正，可以减少和克服部门利益法律化、固定化。而且专家学者往往具有丰富的法学理论知识和社会实践经验，对法规所要规范的内容有较深刻的了解，如果把他们的优势与行政管理者的长处结合在一起，起草的地方性法规质量会更高；五是建立适当的地方性法规起草回避制度。所谓起草回避制度，是指对一个法规案在完成起草后征求意见时，与之有利害关系的政府主管部门予以适当回避，能让行政管理相对人和社会各界充分发表意见，起草的法规能体现全局和整体利益，反映人民群众的意志和愿望。当然，也要充分发挥好政府主管部门熟悉业务的优势，促使其对法规案的起草和修改论证工作予以积极配合，提供真实资料、对法规起草机构提出的有关疑难问题予以答复和提出建议等。

    （五）完善民主科学的立法工作程序

    为能真正体现立法的科学性、民主性和实效性，防止和克服部门利益法制化，完善地方立法的工作程序可以做很多工作：

    一是要将征求公众意见的工作前移，需要对社会公众征求意见，有时应放在法规初稿完成后和法规草案形成前，征求意见的方式可以创新，如果在网络媒体上征求意见，应对地方立法中的特殊问题做出必要说明；二是对征求意见的对象要精心选择，既要有广泛性，又要有代表性，不能任由参与地方立法的政府主管部门根据需要选择征求意见对象；三是重视对各个群体意见的征询和归纳汇总，尤其是要注意征求法规所要调整的特殊对象的意见。在这方面要注重发挥社团、行业组织、专业协会、学术机构、社会中介机构和基层组织的作用，使他们真正成为政府与社会沟通和交流的桥梁，代公众表达意愿和反映诉求；四是调动公众参与地方立法的积极性。征求意见一定要注意向公众提供必要的信息和资料，突出重点，应用先进的技术手段和方式进行征求，便于公众理解知晓；五是重视对公众意见采纳情况的反馈，对公众提出的意见，应进行认真的分析研究，对采纳还是没有采纳的重大意见都应进行必要的反馈，尊重公众的立法智慧，激发公民关注立法、参与立法、监督立法和遵守法律的自觉性，最终有利于他们对政府部门的行政权力进行监督。

    （六）充分发挥立法统审机构的职能作用

    立法法不仅科学总结了全国人大立法的实践经验，具体规定了法律案的统一审议程序，还第一次明确了地方性法规的统审。地方立法统一审议可以避免“政出多门”，避免法律与法规之间以及法规之间相互矛盾，维护社会主义法制的统一，同时有利于正确贯彻立法指导思想，更好地遵循立法程序，增强立法实效。

    地方立法统审机构由人大法制委员会负责，邀请法学专家、学者组成。统审机构应从全局利益出发，对法规中可能出现的部门利益法制化问题，应采取积极有效的应对措施加以协调、平衡，以达到权力和利益的优化配置，更好地发挥地方性法规在社会管理中的积极作用：

    一是加强工作上的协调，部门利益法制化，往往是职能部门利用起草法规的工作之便揽权扩权或不当用权形成的。所以，要克服部门利益倾向首先要从协调工作抓起，统审机构要积极介入起草工作，在充分尊重并发挥主管部门在起草工作中的作用的基础上，对起草中出现的问题不能视而不见，能够协调解决的，应与政府及其有关部门研究解决，不能协调解决的，应理直气壮地提出问题，依法督促纠正；二是要注意协调法规的内容，尤其是统审机构在进行审议时，要从以下几个环节防止部门利益法制化的渗透和扩张：首先，法规的内容不得与宪法、法律、行政法规相抵触，对国家已有立法的，地方立法不得随意扩大或缩小法律、法规界定的权利义务范围；其次不得增加、减轻处罚的种类、形式；其三是不得变通法律责任(自治条例、单行条例依法律规定行使变通权的除外)、对公民权力增加限制条件；三是同级法规之间必须互相衔接，保持一致，对同一类或相似的行为规范，不同法规条文要统一，不得相互矛盾或抵触；四是法规的内容要注意与党的方针、政策相协调，不允许一些部门为了本部门利益通过立法改变政策规定或钻政策空子，造成法规与政策打架；五是要坚持权利义务平等原则，法律关系主体的权利义务的设置要合法、合理、全面、平衡，主管部门、公民、法人或其他组织的权利义务要对等，既要有保障权利义务的具体措施，也要有限制和约束的规定，防止法规只管管理相对人，而行政管理者本人可不履行义务的不良倾向；六是加强审查、严格把关。对主管部门各项权力的规定要符合法律规定，如颁发许可证、收费、罚款等的设置，要有相关的法律、行政法规为依据；在设定收费和行政处罚时，应当十分严格和慎重，对收费或处罚的程序、条件、标准和范围应予以明确，而且对收费的管理和使用应在法规中做出具体的规定；凡是涉及设立机构、增加编制或对政府下属机构委托授权的法规草案，必须加强统一审议，该删除的条款坚决删除，从而防止部门利益法制化。

    （七）落实地方立法后评估制度（实践中称为“立法回头看”）

    立法后评估制度就是一部地方性法规实施一段时间后，对该法律实施的可行性和效果进行评估。评估的内容包括：1、合法性。合法性评估是指对一部地方性法规进行综合性评估，审查其是否存在违法现象，也包括对由于政治、经济形势的变化，国家大政方针政策改变了，上位法修改了，同位法发生了变化，而该部法规是否需要进行相应修改；2、适当性。法规设定了许多行政方面的制度和措施，这就要求重点对法规设定的行政措施的适当性进行评估。这一评估是以客观现实为基础，对法规的各项措施是否可行进行校正。评估时需要考虑以下几个因素：①法规是否适合当前经济发展的要求。②法规规定的措施是否科学合理。③法规的实施是否达到预期的效果。如果法规缺乏科学性、合理性的措施，不具有可操作性，也很难实现其立法的目的；3、实效性。地方性法规立法目的的实现程度是立法后评估工作中一个重要的方面，通过被评估的法规对社会、经济发展产生的正负面影响，评估其立法目标的科学性、合理性和公平性。地方立法是否符合社会进步的要求，是否达到预期的社会效益、经济效益和生态效益，是否代表最广大人民群众的根本利益是评估法规立法实现程度的基本标准。

    一是要建立后评估标准的科学体系。有立法权的地方人大及其常委会可以结合本地实践，对法规的合法性、适当性、目的的实现程度进行评估，建立科学合理的立法评估标准，对立法成本、效益、正义、公平、平等、自由、秩序等价值标准进行全面系统的科学评估，提出专题分析评估报告，并提出执行、修改和废止的建议。二是要建立和完善地方性法规执行情况的跟踪反馈机制。对法规的评估应当把立法工作和人大执法检查有机地结合起来，每年应选择若干件地方性法规，开展执法检查和“立法回头看”活动，通过执法检查，查找问题，解决问题，总结经验，以强化人大监督促进立法工作。从法规实施的信息及反馈中调整立法思路，改进立法工作，切实提高地方立法质量。三是要建立地方性法规立法后评估的长效机制。应当将其作为一种评价和判断立法优劣的长效机制固定下来，使其成为立法过程中不可缺少的环节。首先，应当建立定期评估制度，将立法后评估工作的开展作为地方立法工作的重要考核内容之一，确定每年需要进行评估的法规目录。一般地方性法规的评估期限应当是3至5年，比较符合我国国情和各地情况。但是对于经济、社会管理类的法规，以及涉及公民切身利益的法规，可以在实施后2至3年就进行评估，以便及时发现问题并加以解决。其次，要确保评估成果的积极转化。评估成果最重要的作用就是为立法的进一步完善提供依据，因此，必须充分利用评估成果。对“立、改、废”的评估结果，地方人大及其常委会应当充分加以重视，将评估结果与人大年度立法计划有效地结合起来，使立法后评估制度发挥其真正的作用和效果。在立法后评估制度取得实践经验和逐步完善的基础上，尽快将该项制度通过立法的形式确立下来，使之成为地方立法中必须长期遵循的一项主要制度。