适应新形势新要求加强地方立法工作（西藏自治区）

    党的十八大提出全面建设小康社会的总任务和“两个一百年”的总目标，作出了“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的重大决策部署,明确提出“法治是治国理政的基本方式”。十八届三中全会提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系现代化的核心是形成完备的法律制度体系，国家治理能力现代化的核心是实现国家和社会各项工作的法制化。中国特色社会主义法律体系既是中国特色社会主义制度的重要内容又是这一制度的集中体现。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。坚持和完善中国特色社会主义制度，在很大程度上需要通过推进法治、完善法制来实现，在全面深化改革的新形势下，加强地方立法具有重要意义。

    一、立法工作的主要成效

    自治区人大成立近50年特别是常委会设立35年来，自治区人大以及常委会坚决贯彻落实党的方针政策和中央西藏工作座谈会精神，紧紧围绕国家和全区工作大局依法履行立法职责，不断加强和改进立法工作，立法工作成效显著。目前共制定和批准299件地方性法规和具有法规性质的决议、决定，其中现行有效的法规99件，具有法规性质的决议决定148件，为西藏社会主义建设提供坚实的法治保障，为西藏改革发展稳定作出了积极贡献。

    本届人大常委会自成立以来，深入学习贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神和习近平总书记关于依法治国系列讲话精神，在新的历史起点上积极推进立法工作。一是科学编制立法规划。规划力求使我区立法进程与改革发展稳定进程相适应，通过立法保障我区各项重大决策部署贯彻落实。把事关全区经济社会发展全局、具有长远性、综合性的39件立法项目纳入立法规划。二是加强重点领域立法，积极落实立法计划。一年多来，常委会共审议12件法规草案，通过11件，二审1件，审查批准2件，对10余件规范性文件进行了备案审查。在推进经济社会发展方面，修订了水法、水土保持法和非物质文化遗产法的实施办法，制定了无线电管理条例；审查批准了拉萨市老城区保护条例、拉萨市城市绿化条例。在保障和改善民生方面，修订了残疾人保障法实施办法。在促进政府依法行政方面，修订了政府规章设定罚款限额的规定，规范政府处罚行为；适应精简和调整行政审批事项的需要，对环境保护条例、建筑市场管理条例、文化市场管理条例和档案法实施办法中有关登记、备案、许可等内容进行了修正。开展了规范性文件备案审查工作。三是开展立法后评估。对道路交通安全条例进行了首次立法后评估。此次评估为进一步修改该条例、加强改进执法工作发挥积极作用，也为我区建立立法后评估工作长效机制、推进评估工作制度化进行了有益探索。四是不断提高立法质量。一方面，完善机制，注重科学立法。不断完善人大主导、部门起草、专家论证、公众参与的立法工作机制。深入开展立法调研、评估、论证工作，提前介入、把握重点、解决难点，突出地方特色，提高法规可执行性。合理规范权力与责任、权利与义务，防止和克服部门利益法制化。另一方面，集思广益，注重民主立法。推进开门立法，拓展人民有序参与立法途径，畅通民意表达渠道。针对法规草案中的重点难点问题，认真研究吸收各方面意见，积极回应社会关切，使立法更好反映人民诉求、体现人民意愿。

    二、立法工作的基本经验

    （一）坚持党的领导。党的领导是做好立法工作的根本保证。党的主张就是法的实质内容。习近平总书记明确指出，党的领导和社会主义法治是一致的，党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。我们在立法工作中始终坚持党的领导，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领以及中央对西藏工作的特殊政策，使党的主张经过法定程序固定下来，保证中央和区党委的决策部署在我区更好贯彻落实。在事关政治方向、政治原则的重大问题，及时向区党委报告；五年立法规划经区党委批准；重要法规的制定或修改、立法中遇到的重大问题及时向区党委报告。在立法效果上，确保立法工作有利于加强和改善党的领导。

    （二）坚持法制统一。坚持社会主义法制统一，是加强民主法制建设、建设社会主义法治国家的内在要求。这是我国统一而分层次的立法体制所决定的。根据这一原则要求，我们在立法工作中，严把统一审议关，保证立法的和谐统一，一是维护宪法和法律的权威，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触。二是坚持依法立法，严格依据法定权限、法定程序开展立法工作。三是保证地方性法规之间协调一致、不冲突。

    （三）坚持人大主导。立法是人大及其常委会的重要职责。党的十八大报告提出，支持人大及其常委会加强立法工作组织协调。全国人大常委会多次强调，要进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。在立法实践中，我们加强对立法的立项、调研、起草、审议等环节的统筹安排，组织协调各方面力量，积极推进立法规划、立法计划的落实，加大科学立法、民主立法的力度。人大代表是人大的主体，也是联系群众的纽带和桥梁。坚持人大主导，我们高度重视发挥人大代表在立法工作中的作用，邀请人大代表参加立法调研、论证，认真听取人大代表的意见建议，保障人大代表参与到立法工作的各环节。

    （四）坚持地方特色。坚持一切从实际出发，是辩证唯物主义世界观的根本要求。体现在立法工作中，就是坚持从国情区情出发，从实际出发，突出地区和民族特色。在维护国家法制统一的前提下，我们始终把西藏的经济社会发展和长治久安的生动实践作为立法的基础，深入实际开展调查研究，全面把握客观规律和客观事实，深入分析立法需求，区分轻重缓急，突出立法重点，正确处理法律法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性和可操作性的关系，使之与我区经济社会发展阶段相适应，切实解决现实问题，使其真正能够在我区行得通、管得住、可操作。

    三、新形势下做好地方立法工作的几点思考

    （一）关于注重发挥立法的引领和推动作用。习近平总书记指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用；并强调，改革要于法有据，要在法制轨道上推进改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序推进；有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。十二届全国人大一次会议常委会工作报告提出，要充分发挥立法的引领、推动和规范、保障作用。张德江委员长指出，全面落实依法治国基本方略，注重发挥立法的引领和推动作用。这些重要论述，充分肯定了立法作为国家重要政治活动、法治建设源头环节和深化改革制度保障的重要性。发挥立法的引领和推动作用，要求立法工作必须坚持党的领导，强化立法促进改革发展的积极作用，关键要处理好立法决策和改革、发展、稳定决策的关系，“在法治轨道上推进各项工作”，深入研究立法与改革的关系，处理好改革的“变”与法律法规的“定”的关系，使立法既具有稳定性又具有适度前瞻性。要按照十八届三中全会的要求，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。立法工作在继续做好“先实践后立法”的基础上，要更加积极探索“边实践边立法”、“先立法后实践”，既要重视经验式、确认式、规范式立法，又要重视能动性、前瞻性、引领性立法。充分发挥立法的引领和推动作用是一个新的课题，将是今后一个时期立法工作的一条主线，也是全面推进依法治国的重要环节和必然要求，需要我们在今后立法实践中不断探索和总结。

    （二）关于发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。自治区人大及其常委会要在党中央和区党委领导下，充分发挥地方国家权力机关的作用，采取有力措施，加强立法组织协调，积极推动常委会立法规划和立法计划的落实。在起草环节，人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动介入，督促指导有关部门抓紧起草工作，确保法规草案按计划提请审议。对于经济社会发展中一些综合性较强、事关全局或者关系广大人民群众切身利益，实践中迫切需要、条件又比较成熟的法规案，可以考虑由人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草，或者会同政府法制部门共同起草，按计划提请审议。对于争议较大但实践需要的法规案，研究清楚的，及时果断作出决策，避免久拖不决；对于立法重点难点问题，加强与政府和有关方面的协商沟通，共同研究解决。要完善人大代表参与立法的工作机制，把办理代表建议同制定修改法规结合起来，把邀请代表参与常委会活动同提高法规草案起草和审议质量结合起来，认真研究吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。要逐步增加代表大会通过法规数量。在今后立法工作中，要进一步强化法制委员会的统筹协调、统一审议职能，确保其在掌握立法动态、加强立法监督、落实立法规划和立法计划等方面的作用。

    （三）关于推进科学立法、民主立法。科学立法、民主立法既是完善社会主义法律体系的内在要求，又是提高立法质量的根本途径。推进科学立法、民主立法是一项涉及立法理念、立法制度和立法技术规范的系统工程。法的科学性，解决的是法律法规应该反映客观规律的问题。法的民主性，解决的是法律法规应该集中人民共同意志的问题。科学立法，就是要求法律法规准确反映和体现所调整的社会关系客观规律和法律体系的内在规律。张德江委员长指出，一部法能不能立得住、行得通、真管用，关键还是要看这部法能不能准确反映所调整的社会关系的本质和内在规律，是不是符合其自身的发展规律。民主立法，就是要坚持人民主体地位，坚持走群众路线，扩大公民对立法的有序参与，保证法律法规的制定和实施具有坚实的群众基础。科学立法和民主立法密不可分、相辅相成。在立法实践中，要认真探索切实可行的途径和方法，主要做好以下几个方面工作。一是坚持走群众路线，进一步扩大公民的有序参与。法律法规只有根植于人民心中，才能得到有效的执行。要进一步探索法规草案征求意见的方式方法，对公众意见要进行认真分析，对合理的意见尽量吸收，不能吸收的意见给予必要的说明反馈。二是逐步推进法规通过前评估工作。这是张德江委员长对本届人大立法的一个新要求，以使立法更周全、提高立法的准确性。三是加强调研工作。解决问题的前提是发现问题，要使立法能够在实践中对某一领域的社会活动起到规范引导作用，有针对性，关键是要对该领域的活动有一个全面深入的了解，总结经验、探寻规律。立法要走出去，在充分调研基础上作出相关规定。要增强调研的主动性和深入程度，直接到第一线掌握第一手资料。要带着问题去调研，而不是带着结论调研，要希望通过调研发现未知的问题，而不是通过调研对已有结论进行简单印证。四是要更加注重法律法规的内部协调，加强法规清理工作。在制定和修改法规时，注意与相关法律法规之间的统筹和衔接，如果可能出现法规之间规定不一致、不衔接情况，应在该法规制定或者修改的同时对其他法规的相关规定一并作出处理；特别要注意结合重要法律的出台，统筹作出立法安排，及时启动地方性法规的清理工作，同步修改或废止相关法规，避免与上位法相冲突、相抵触。五是积极做好先行先试和制度创新。对各方面改革创新要求，要紧紧围绕国家和自治区工作大局，深入调查研究，把握发展规律，从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法。

    作为地方立法，还要更多在精细化立法方面下工夫。一是增强立法针对性。抓住改革的重点领域和关键环节，推进重点领域立法，真正做到“针对问题立法，立法解决问题”。在立法模式和体例上，“成熟几条搞几条，有几条搞几条”重在管用。二是增强立法时效性。对于经济社会发展特别是全面深化改革迫切需要的立法，要反应灵敏，适时立项，及时启动立法程序，积极回应社会呼声和人民诉求。三是科学严密设计法规规范。立法能具体尽量具体，能明确尽量明确。

    （四）关于加强立法人才队伍建设。加强立法工作，队伍是基础，人才是关键。张德江委员长提出，全国人大和地方各级人大都处于社会主义民主法制建设的第一线，对于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家肩负重要使命。加强和改进立法工作，不断提高立法质量，离不开为人大及其常委会履行立法职权提供服务的立法工作队伍，这支队伍的素质高低在一定程度上决定着立法质量的高低。着力培养高素质的立法工作人才，既是当前的紧迫需要，也是长远的战略任务，亟需将立法工作队伍建设纳入地方中长期人才发展规划，下大力气培养一批讲党性、讲奉献、懂规则、熟悉不同领域业务知识的立法干部队伍。要不断完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制，对于队伍中的拔尖人才、领军人才，要创造条件让他们在社会主义民主法制建设中发挥更大作用。