提高质量 增强实效 积极推动立法工作迈出新步伐（拉萨市）

    按照贯彻落实党的十八届三中全会精神,适应全面深化改革、全面推进依法治国的要求。拉萨市人大常委会历来高度重视地方人大立法工作，长期以来积极努力地开展地方立法工作，使得地方人大立法工作不断发展并取得了一定成果。自1984年至今，在市委的坚强领导和自治区人大常委会的精心指导下，先后共制定地方性法规33件，其中修订、修正8件，废止11件。现行颁布并实施的地方性法规有22件，其中实施性法规4件，先行性法规11件，工作类法规7件。这些法规的制定和实施，对保证宪法、法律和行政法规在拉萨市的贯彻实施，并为保障和促进地方政治、经济、文化和社会全面进步，加强拉萨市民主和法制建设，维护祖国统一、民族团结，维护社会稳定和长治久安，发挥了积极作用。

    一、坚持党的领导，保证立法工作正确的政治方向

    发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机地统一起来。拉萨市人大始终坚持市委对立法决策、重要法规案制定等关键环节方面的领导，为提高地方立法质量提供强有力的组织保障。一是拉萨市委常委会积极主动地听取拉萨市人大常委会所做的全市五年立法规划及年度立法计划的编制和项目调整专项汇报。二是拉萨市委常委会认真研究后进行审核批复。三是经拉萨市委研究同意后提请人大常委会通过组织实施。如，《拉萨市民族团结进步条例》、《拉萨市老城区保护管理条例》等都是征求市委意见后按照立法程序依法报批。再此基础上拉萨市委每半年听一次立法工作专项汇报，这保证了拉萨市市人大常委会在地方立法决策、重要法规案制定等方面提供了强有力的组织保障，奠定了正确的政治方向。

    二、明确立法任务，提高立法质量

    （一）广泛征求意见，推进民主立法

    人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，民主立法是实现人民当家作主的重要途径，是人民管理国家事务的重要方式，也是科学立法的前提条件和基础。市人大常委会在地方立法工作中始终坚持民主、公开的原则，把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，把反映公民诉求、集中民智、体现民意作为衡量立法质量的重要标准，并为科学立法打下了坚实的基础。一是成立工作机构，制定工作方案。为了制定好五年立法规划，及时组织成立由常委会分管领导任组长的五年立法规划领导小组，具体指导和开展制定五年立法规划的相关工作，为制定五年立法规划提供了组织保障。二是广泛征集立法项目，保证立法项目的公正性、合理性和针对性。充分利用拉萨晚报、拉萨电视台等媒体上向社会公开征集立法项目。对征集到的立法项目，召开论证会，广泛听取和征求立法项目提出单位、起草单位及政府法制办、人大各专委会的意见，并对其逐一进行反复的研究、筛选后拟定五年立法规划（草案），确定立法项目，制定具体工作方案。三是广泛征求意见，不断提高立法质量。在具体制定法规过程中，通过召开由市级人大代表、政协委员、社会各阶层代表参与的座谈会、报刊刊登、发放征求意见稿，聘请和咨询立法专家参与法规审议等方式，广泛收集社会各方意见。对进入二审的条例草案都要在《拉萨晚报》上刊登，公开征求意见。不断探索改进地方立法新的工作方式，拓宽公民参与立法的渠道。通过拓宽民主立法渠道，保证立法质量得以提升。

    （二）结合拉萨实际，突出地方立法特色

    1、根据社会发展情况，适时调整立法计划。在严格落实五年立法规划和年度立法计划同时，针对拉萨市经济社会发展的需要和市委中心工作要求，按照轻重缓急的立法要求，对原来制定的年度立法计划进行适时调整和优化立法项目。比如，为贯彻落实好拉萨市“五大战略”，推进“法治稳市”进程，我市新增了《民族团结进步条例》和《老城区保护条例》。通过制定《民族团结进步条例》，不断推进拉萨市民族团结进步事业，进一步巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进了各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，保障了民族团结健康发展。通过制定《老城区保护条例》，使拉萨著名的八廓街古城的保护、利用与管理工作走上常态化、法制化轨道，对保护历史文化遗产，传承优秀民族文化，提升旅游城市形象，提高社会管理工作水平，提供了法制保障。同时为顺利实施创建国家园林城市的目标和加强城市物业管理，我们分别将原计划2016年要制定的拉萨市城市绿化条例和原计划2015年要制定的拉萨市物业管理条例立法项目调整到2013年的立法计划中，为拉萨市创建国家园林城市和实施市委环境立市战略，规范城市物业管理提供法制保障。

    2、认真分解立法项目，确保完成立法任务。为保质保量地完成五年立法规划任务，及时召集各相关部门和单位召开立法任务分解会，明确相关部门和单位的立法任务、立法时间、立法要求、立法责任，通过任务分解，确保五年立法规划任务的圆满完成。

    3、严格把关，认真审议法规草案。一是我市对政府提请的每一件法规草案都进行认真审议。对发现法规草案存在立法目的不明确、必要性不强、条款起草内容粗糙、不能体现拉萨特色、内容与经济社会发展不相适应、与上位法相抵触等问题的法规草案，发回重新起草，对于基本符合条件要求的，人大各专委会、特别是人大法制委员会提前介入，一起参与法规的起草和征求意见环节，确保了法规的严肃性，发挥了人大在立法过程中的引领作用。二是及时召开立法工作协调会。为了按时完成年度立法计划，每年年初召集相关单位召开立法工作协调会，对上一年度立法项目完成情况进行通报，对未完成立法任务部门和单位责成做出说明，并明确完成时间。对年度立法计划内的法规项目涉及政策性强，法规的稳定性较差的立法项目，及时进行调减。通过召开立法协调会，加强沟通协调，明确立法任务，确保立法任务顺利完成。

    4、坚持以人为本，为保障和改善民生保驾护航。市人大常委会始终将保障和改善民生作为地方立法工作的基本指导思想，在制定立法规划及立法计划时，将民生立法作为重点，对人民群众关心的热点、难点且亟待解决的问题，积极开展调查研究工作，对于影响社会和谐稳定问题，通过立法手段推动其逐步有效解决。针对生态环境保护，先后制定了《拉鲁湿地保护条例》、《水资源管理条例》、《市容环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》等地方性法规。为解决市民日常生活中关心的热点问题，规范相关管理机构的行为，制定出台了《地名管理条例》、《城镇供水用水管理条例》、《老城区保护条例》、《爱国卫生管理条例》等。目前《物业管理条例》已进入地方性法规的立法程序。这类民生领域的地方性法规的颁布实施，对我市社会事业和谐发展，人民生活条件改善起到了重要作用，也为我市社会稳定提供了有力的法制保障。

    5、发挥主导作用，创新立法机制，推进科学立法。一是建立法律专家咨询委员会。为提高立法质量，突出实效，注重民主立法和科学立法。市人大常委会邀请西藏自治区人大法制委员会、自治区政府法制办、自治区社会科学院、西藏大学以及拉萨市有关单位从事法律工作的专家和法律工作者共25人组成拉萨市法律专家咨询委员会（专家库），为拉萨市五年立法规划、审议论证、立法评估、规范性文件备案审查等地方立法事务提供了专家学者的智力支持，提高了立法质量。同时为了加强市人大地方立法法律专家咨询委员会（专家库）的建设与管理，充分发挥专家学者在地方立法中的作用，进一步健全市人大地方立法决策咨询机制，规范法律专家咨询委员会的有效运行，我市起草了《拉萨市地方立法法律咨询委员（专家库）管理办法》。二是建章立制，积极促进科学立法、民主立法。市人大常委会2014年将制定《拉萨市地方性法规实施情况反馈办法》、《拉萨市立法工作联席会议制度》，通过建立健全各项制度，力求把科学立法、民主立法贯穿于立法工作全过程。三是推行立法评估，保证立法质量。立法评估是对立法项目的选题和已公布生效的地方性法规进行深入细致的调研，全面了解其合法性、合理性、科学性、可行性。是立法工作的开端及延续，对推进科学立法及逐步修改完善地方性法规具有重要的作用。为规范立法评估工作，增强立法选题的科学性，适时掌握法规的实施效果，提高立法质量，推进科学立法、民主立法。我市制定了《拉萨市地方立法评估工作办法》。根据评估工作办法，对社会上反映强烈的保护历史文化、民俗风貌遗产和古建筑等方面的立法需求，我们今年尝试性地开展了拉萨市古村落、古建筑、古遗址保护立项前评估调研，并完成了立法前的评估调研报告。同时在自治区人大法制委员会指导下，对《国家道路交通安全法》和，（西藏自治区实施《国家道路交通安全法》及西藏自治区道路交通安全条例）进行立法后评估，形成了评估报告。

    6、加强法规宣传，营造浓厚法治氛围。为了推进依法稳市进程，营造全社会知法、懂法、守法氛围，实现“法治稳市”战略，拉萨市人大常委会不断加强法规宣传力度，在法规实施前，采取召开法规实施新闻发布会、设立宣传点发放法规单行本、召开座谈会、媒体刊登、广播播报等形式在全市广泛开展法规条款的宣传。力求达到所制定的法规家喻户晓。

    三、地方立法工作几点经验

    1、加强领导是地方立法的组织保障。在地方立法工作中，拉萨市人大及其常委会把加强地方立法工作作为推进经济社会发展的重要工作抓手，把立法工作列入重要议事日程，加强立法工作的组织领导，成立了由常委会主要领导任组长，分管领导任副组长，相关单位为成员的立法工作小组，负责立法协调工作。同时把立法工作经费列入同级财政预算，每年由市级财政安排专项经费25万用于开展地方立法工作。

    2、健全工作机制，是做好地方立法工作的前提。建章立制，不断完善科学立法、民主立法。为制定高质量的地方立法提供有效的制度和机制保障，市人大常委会2013年制定出台了《拉萨市地方立法评估工作办法》，2014年将拟制定《拉萨市地方性法规实施情况反馈办法》、《拉萨市立法工作联席会议制度》。

    3、深入调查研究，科学立法规划，是做好地方立法工作的基础。“没有调查就没有发言权”，没有经过调查研究制定的法律法规，不仅难以在工作中得到落实，更会阻碍社会经济的发展。为保障制定的法律法规符合本地实际，更加具有实际操作性，市人大常委会根据立法选题，坚持从实际出发，着眼解决经济社会发展中存在的实际问题，选好立法议题，科学编制好五年立法规划和年度立法计划，组织人员深入基层单位，有针对性的开展专题调研，在调研基础上认真做好立法评估，弄清立法背景，广泛征求意见，确定立法项目、为开展立法工作提高法规审议质量奠定基础。

    4、规范立法程序，是做好地方立法工作的关键环节。立法是一项十分严肃的工作，它要遵循一定的程序来完成整个工作过程。拉萨市人大常委会高度重视立法工作的规范化、制度化建设，及时总结经验，不断探索和规范立法程序，从立法计划编制、起草、调研、听证、立法质量评估等各个工作环节都严格遵循相关要求，做到“法定程序不变通，规定程序不减少”。在具体的制定和修改工作中，形成了由市人大常委会组织牵头、市政府及相关部门负责起草，全社会广泛参与的立法工作机制。

    5、强力贯彻实施，是做好地方立法的客观要求。法律法规的生命力在于贯彻实施。我市把地方法规的贯彻实施作为一项重要工作来抓。一是强抓执法检查不放松。地方立法的根本目的就是通过实施地方法规来促进当地的经济社会发展，维护社会长治久安、促进社会和谐进步。我市每年都制定执法检查工作计划，对法律法规实施情况开展执法检查，确保法规有效实施。二是加强立法评估不放松。加大对法规立项前和法规实施后的评估，保证法规的合法性、合理性、科学性、可行性，不断推进科学立法。

    四、存在的问题与困难

    尽管拉萨市的地方立法工作，在长期的探索与实践中取得了一定成绩，但是就目前立法工作仍然存在一些不适应我市经济社会发展需求的问题，与“法治稳市”战略、与人民群众的期待，还存在一定的差距。一是随着我市各领域改革步伐的不断加快，已有的地方性法规不能很好地适应其需求，有待进一步修改完善；二是进一步提高立法质量，发挥人大在立法工作中引领作用有待加强；三是现有的立法工作人员、机构编制、专业人才等不适应当前乃至今后立法形势和任务的要求。

    五、今后努力的方向

    我们将要认真学习全国人大立法工作会议精神，把提高立法质量，增强法规实效放在更加重要的位置抓紧、抓好地方立法的工作。一是进一步强化立法工作制度建设，不断创新完善科学立法，民主立法机制，确保立法质量。建立健全人大代表参与立法工作制度，充分发挥人大代表在立法工作中的积极作用，使他们的履职经常化。建立健全法律专家咨询工作制度，重视法律专家及法律专业机构在地方立法中的作用，为地方立法提供智力支持。建立健全地方法规实施情况反馈办法，确保地方法规落地生根，真正发挥法规在依法行政中的效力。建立健全立法工作联席会议制度，确保立法工作有序推进；二是开展好立法前和立法后的评估工作，为调整充实立、改、废项目，掌握第一手资料奠定基础；三是进一步加强和改进立法调研，将科学立法，民主立法落到实处，把调研会、座谈会延伸到基层，直接听取一线管理者的意见，使地方法规在落实民意、集中民智、体现民情上下功夫；四是突出重点，增强监督工作的针对性，围绕市委重大决策、围绕落实人民代表大会上提出的议案、建议、批评、意见开展监督。围绕人民群众最关心、最直接、最现实的重大问题和信访事项开展监督，凸显民生情怀；五是找准监督办法，加大监督力度，采取听取审议工作报告，执法检查，代表视察、调查走访、评议、质询、专题调研、专家咨询等方式加大监督力度，推动支持“一府两院”工作；六是强化跟踪监督，增强监督工作实效，要建立跟踪检查监督机制，把加强后续跟踪检查作为监督工作的一项重要内容来抓，一抓到底，增强监督工作的延续性和实际效果，确保“一府两院”改进工作和监督成果转化为工作实效；七是加强立法工作队伍建设，为不断提高立法质量提供坚实的人才保障和智力支持。建立一支政治坚定、业务精深、作风严谨、工作高效的立法队伍。

    总之，我们将认真传达学习此次会议精神，更好地发挥地方立法在拉萨市的政治、经济、社会、稳定等各领域建设进程中的重要作用。