完善立法工作机制 拓展民主立法途径 切实提高立法质量（西安市）

    2012年换届以来，按照管用有效、急需先立的原则，坚持围绕我市改革发展大局，坚持立法面向群众，不断更新立法观念，努力完善立法工作机制和积极拓展民主立法新途径，为提高立法质量做出了积极探索。

    一、坚持科学的立法论证机制，从源头上把好立法质量关

    制定好立法计划是做好立法工作的前提和基础性工作，加强论证十分必要。通过充分调研论证，确保群众急需的、立法可行性高的项目列入年度立法计划，为立法项目顺利完成起草、审议并最终获得通过奠定基础。

    我们坚持在每年8月就启动立法计划制定工作。首先，向市人大各专门委员会、市政府各部门、社会团体发出立法项目征集函，书面征集立法项目建议，同时还通过西安人大网、《西安日报》等媒体发布公告，公开向社会征集立法项目建议，不断扩大征集的社会层面。其次，将立法项目建议汇总后召开包括立法项目建议人、法规相关部门、专家学者、群众代表等参加的论证会，对立法的必要性、可行性、难点、重点以及法规案起草情况进行充分论证。第三，将已列入上年度调研项目、重点研究调研报告和已草拟的法规文稿，由法制工作委员会提出是否列入立法计划的建议。第四，在前三个环节的基础上，提出新年度的立法计划草稿，由有关专门委员会、政府法制办进一步论证后，提出立法计划草案和立法调研计划，确保立法计划的科学性和可实施性，保障法规项目符合西安的工作实际和人民群众的要求，从而可以集中立法资源、提高立法质量，发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用。

    二、坚持务实的调研修改机制，从操作上把好立法质量关

    我们始终坚持调研在前，修改在后的工作原则，力求通过深入细致的调查研究发现法规草案中存在的问题，通过专家咨询、代表座谈等形式将调研发现的问题进行充分探讨论证，分析综合各方意见寻求最优解决途径，为修改完善法规搜集详实的资料、做好充分的准备。首先，法工委会同政府法制办和有关部门，对提请初审的法规都进行深入调研。调研重点以了解本市相关工作的具体情况和立法试图解决的主要问题以及立法中把握不准的难点问题为主，重点解决法规的可操作性和条款设置的科学性、针对性等问题。其次，每部法规调研结束后形成法规草案修改稿，再进行一次到两次的专家学者集中论证座谈会，讨论调研中发现的疑难问题，提出解决的方法。如在制定《西安市秦岭生态环境保护条例》时，为了进一步解决该法规的理论问题、进一步扩大民主立法范围，我们会同西安市法学会联合举办了法学沙龙，专题研究该条例草案涉及的问题，邀请到了来自高校、法学会、秦岭发展研究会等机构的包括环境法学、行政法学、林业、农业、文物、宗教等理论研究和行政执法等领域的30多位专家学者对条例草案进行探讨。与会专家围绕秦岭生态环境保护和资源利用、保护机构与职责、保护范围设定、生态补偿机制建立等立法问题提出了上百条意见和建议，为条例制定提供了理论上和法理上的支持。

    三、坚持拓宽民主立法渠道，从途径上把好立法质量关

    我们在科学立法、民主立法的探索中积极扩大民主立法，拓宽公众参与立法途径。一是充分做好立法意见征集工作。针对每一部法规，从一开始就将征求意见稿、草案、修改稿等逐次在西安人大网站和市级报刊媒体上公布，方便群众提出意见和建议。二是创新立法听证和论证的形式。扩大参与听证和论证的人员范围，从而让更多的民众参与到立法中。三是注重发挥专家学者在立法工作中的重要作用。我们对机构建制进行改革，将无委员编制的法制工作委员会实行委员制，聘请包括各个高校教授学者、社科研究机构专家在内的人员为法制工作委员会委员，为立法提供咨询和技术支撑保障。四是探索拓宽公众参与立法途径。创新立法公开的形式，采取网络、报纸等途径公开立法的工作情况，方便群众参与，加大公开力度。针对法规个案或者个案中的个别问题，我们探索由第三方社会调查机构、学院、研究机构等进行草案起草、立法调研辅助工作等调研方法，通过借助外力来提升民主立法的参与度，做好立法工作。五是着力构建和落实立法协调机制。通过立法协调机制将法规起草部门、行政管理相对人、执法部门、相关群众等与法规相关的部门和代表集中在一起，对法规可能产生的情况进行事前沟通协商，将矛盾消除在法规出台前。积极与省人大进行沟通协调，协调解决法规存在的问题，促进法规在省人大审批程序中顺利通过，尽快出台。六是积极探索建立和完善与市政协立法协商机制。根据十八届三中全会精神建立地方立法协商工作机制，通过将列入审议的地方性法规草案及草案修改稿、审议结果报告等送市政协委员征询意见和建议，邀请政协相关委员会委员参加论证座谈、对重大的法规决策进行协商，建立人大法工委和政协社会法制和民族宗教委员会的立法协商对口联系工作机制，组织政协委员参与立法调研、听证和座谈活动，建立立法协商联席会议制度等方法，发挥人民政协的组织职能和政协委员的作用，以此推进科学立法、民主立法。

    四、坚持严密的审议机制，从程序上把好立法质量关

    在审议工作中，我们注重牢牢把握“不抵触、有特色、贴民生、重实际、可操作”的基本原则，积极做好服务代表、委员审议法规草案的各项工作。首先，在完成法规草案修改工作后，及时将法规草案修改稿发送市人大法制委员会委员，方便委员提前熟悉法规草案修改稿的内容和相关情况。法制委统一审议后出具审议结果报告，并连同法规草案修改稿及时送市人大常委会组成人员，让常委会组成人员提前审阅报告、了解法规修改情况。其次，根据每部法规的情况制定相应的法规参阅资料，包括地方立法依据的上位法、其他城市相同法规、调研中征集到的材料等，及时将参阅资料发送法制委委员和常委会组成人员，为法制委委员和常委会组成人员做好审议工作、发现和了解法规草案修改稿的问题提供帮助。第三，法工委法制委始终坚持维护法制统一为第一目标，尤其对法规中设定的行政许可、行政处罚、行政强制等，既要审查其必要性和合理性，也要审查其合法性，使法规草案与上位法相符、与我市其他法规和谐统一。同时与市政府法制办和省人大积极协调，进一步保障法规草案及时提交人大审议，人大审议表决后及时报请省人大批准，从而促进法规尽快出台，实现急需先立的效果。

    五、坚持立法后的评估机制，从施行上把好立法质量关

    地方立法是系统工程，包含了地方性法规的立、改、废，立法工作不能止于法规获批出台，还应当贯穿于法规的施行阶段。通过立法后评估工作及时发现法规存在的问题和实际执法状况，从而能及时修订相关条文，使法规更加管用有效，通过立法评估可以找出工作中出现的问题和教训，在实践中加以改进和创新，以提高立法工作质量。

    我们积极探索立法后评估工作，先后对《西安市改革创新促进条例》和《西安市限制养犬条例》进行了立法后评估。及时了解和掌握群众关心的法规实施情况和执法部门在执法过程中发现的难点、热点问题，并将征集到的意见进行汇总和分析研判，便于法规出现问题进行修改，同时也对法规进行了有效的宣传，增强了市民的法制意识。最近，我市正在研究制定地方性法规立法后评估办法，以规范立法后评估工作，使其制度化、规范化、法制化。

    综上所述，我们要在地方立法工作中牢固树立科学发展观，坚持以人为本，不断强化地方立法的各项机制，完善地方立法的各项制度，拓宽公民和社会各方面有序参与立法的途径，扩大民主立法，不断提高立法质量，为社会主义法制建设出贡献。