探索人大自主立法之路 发挥人大在立法中的主导作用（甘肃省）

    人大的首要职责是立法，而立法是法治的前提和基础。党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全法律起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”推进决定落实，人大责无旁贷。

    地方人大作为地方国家权力机关,其在立法工作中应当站在全局的高度,妥善处理好权力与权利、权力与责任的关系,切不可陷入纯立法技术的泥沼,甚至成为行政立法的单方论证者。在中国特色社会主义法律体系不断完善的今天,地方立法较以往其空间更加细密、质量要求更高,在立法工作中维护国家法制统一、促进依法行政和保障民生的任务更加艰巨。习近平总书记在十八届三中全会中指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，人大主导立法。他强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用，能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”这些都要求地方人大要注重发挥立法的引领和推动作用，加强重点领域立法，着力提高立法质量，不断更新立法观念,依法履行立法职责,切实发挥立法主导作用。

    自1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会立法权和1982年地方立法权入宪法以来，各省（自治区、直辖市）、较大的市、民族自治地方、经济特区的人大及其常委会，从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的立法职权，重点开展与国家法律相配套的实施性立法，着力推进体现地方特色的自主性立法，积极探索创新实践的先行先试立法，为地方推动科学发展、促进社会和谐提供了法制保障，为如期形成中国特色社会主义法律体系做出了应有的贡献。但在30多年的立法实践中，也有许多问题一直困扰着立法者和立法工作，例如如何科学划分中央立法和地方立法权限、如何有效防止部门利益倾向、如何充分发挥人大在立法中的主导作用、如何通过立法真正束权和治权、如何改变现有地方立法机制、加强立法队伍建设等。特别是地方人大如何发挥立法中的主导作用，发挥立法的引领和推动作用，已成为迫切需要深入研究和下决心解决的问题。拿地方性法规的制定修改来说，目前提出法规案的绝对主体仍然是政府，导致许多地方出现了“政府提什么、人大审什么”，人大只能被动地“等米下锅”而不是主动地“选米下锅”。从立法理论上讲，人大作为立法机关应当从立法项目到确定组织起草、论证协调，都应起主导和控制立法进程的作用。可实际情况是，在立法准备阶段，尤其在立项、起草环节，左右法案内容，影响立法进程的主要还是政府及其部门，也就是大家所熟知的政府主导性立法。

    目前我国地方立法中政府主导性立法主要表现在四个方面。一是立什么法规、什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公众的诉求和表达，人大自身通过调查研究、组织起草法案的比例也很低。二是政府部门是法规草案起草的主体和主渠道。以甘肃省为例，90%以上的法规草案都由政府部门起草，并由政府提出法规案。法规案的起草是立法的首要环节和实际步骤，谁起草谁就掌握了立法的主动权。三是人大在政府部门起草法规草案阶段的提前介入，都是一种形式上的、表面上的，难以影响法规草案的实质性内容。因为，政府依法享有法规案的起草权和提案权，人大只是有限参与，但不能过度干预。四是参与立法活动的政府主管部门追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实，在制约机制尚未健全和有效发挥作用的情况下，借法固权、以法扩权、凭法争权，保护部门不当利益的倾向或多或少、或明或暗地存在于法规中。各部门职责、权限既有交叉、又有重叠，所以常常会对本部门的行政行为寻求合法支持，从而导致部门的立法积极性很高，在主持起草等立法过程中占据了事实上的主导地位。

    造成政府主导性立法的因素较多，既有立法体制和工作机制不完善、不健全的问题，又有人大代表立法作用发挥不够、立法力量薄弱等问题。因此，要改变这种状况，就要切实发挥人大在立法中的主导作用。

    一、重视履行人民代表大会的立法职能

    由于宪法和法律对人大与人大常委会的立法权限没有明确划定，加之将法规草案提交代表大会审议，需要完成更多程序，增加相应工作量，一般都由常委会审议通过，人大制定的地方性法规不多，立法权基本虚置。据对甘肃省的立法统计，1979年至2013年12月底，省人大及其常委会共制定、修改通过地方性法规279件，其中省人代会通过的只有5件，占法规总数的18%左右。从届次分别来看，在行使地方立法权的七届中，主动行使立法权的届次也很少。为改变人大立法权虚置的状况，有立法权的地方人大常委会在编制五年立法规划和年度立法计划时，就应当超前谋划、统筹考虑，选择几件关系本地经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案，交由人民代表大会审议通过。

    二、充分发挥人大代表的立法作用

    人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志行使职权。习近平总书记明确指出，要充分发挥代表在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智方面的独特作用。所以，尊重人大代表的主体地位，发挥人大代表在立法工作中的作用，既是人民代表大会制度的应有之义，也是发挥人大及其常委会立法主导作用的主要体现。但现实情况是人大代表的立法作用没有得到有效发挥，主要表现在掌握立法信息少、参与立法渠道少、参加立法活动少、提出立法议案少。如甘肃省享有直接参与立法人大代表有三个层级：省人大代表、市州人大代表（兰州市、甘南藏族自治州、临夏回族自治州）和七个民族自治县人大代表（肃北、肃南、阿克塞、天祝、东乡、积石山、张家川自治县）。在以上人大代表中，除民族自治地方的人大代表和极少数省人大代表有机会参与过立法活动外，其他绝大多数人大代表当了一届或者两届代表，连一次立法活动都没有参加过。这与进一步健全人民代表大会制度、充分发挥人大代表作用的要求明显不相适应，的确是一个值得深思的问题。改变这种状况的路径选择应该是：一要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求的应当列入大会或者常委会的审议议程；二要积极搭建人大代表参与立法工作的平台，在法规草案的立项、起草、调研、审议等环节，应当尽可能地听取和吸收相关人大代表的意见建议；三要考虑给享有立法职权的人大代表规定一些量化的立法义务，如规定人大代表在五年任期内，至少提一条立法项目建议，提一个立法议案，参与一次立法活动。

    三、支持人大专门委员会和常委会组成人员积极行使法规案提案权

    从甘肃省多年的立法实践来看，常委会组成人员和人大专门委员会，通过自己调查研究独立提出的法规草案很少，提案权基本上也是虚置，这也是人大在立法过程中主导作用未能发挥的原因之一。常委会组成人员、人大专门委员会应当发挥联系人大代表、联系基层实际、熟悉专业领域的优势，积极开展调查研究，向人大常委会提出法规案。人大常委会应当组织力量对常委会组成人员、人大专门委员会提出的法规案的重要性、必要性、可行性进行科学论证，对适应客观需要又具备可行性的建议列入代表大会或者常委会的审议议程。本着先易后难的原则，启动这项工作时，可以先选择法规的修正案、修订案或者废止案作为提案的切入点，进行探索和实践。

    四、积极探索人大专门委员会、常委会工作机构起草法规草案的方式

    以甘肃省为例，自省人大专门委员会成立以来，直接起草和独立调研提出法规案的地方性法规草案很少。常委会工作机构中除法制工作委员会、代表工作委员会、办公厅组织起草过立法听证规则、规范性文件备案审查规定、监督法实施办法、选举法实施办法、信访条例等法规草案外，其他工作机构牵头直接起草的法规少之甚少。改变这种现状的首要任务就是对于经济社会事务中一些综合性较强、法律关系复杂、协调难度较大、涉及面较广，实践中迫切需要、条件又比较成熟的立法项目，每届应当有计划地选择五六件由有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草，吸收政府有关部门和专家学者参与。

    五、探索改革单轨起草法案为双轨起草机制

    在政府部门起草法规草案的同时，人大可以通过委托或招投标等方式，让有能力承担立法起草任务的第三方，如大专院校、科研院所或法学会、律师协会等社会组织起草法规草案，然后由人大组织力量对两个草案进行比较论证、博弈综合、选优选好，整合成一个法规草案，确定提案人后按法定程序提交审议。我省通过的《甘肃省电网建设与保护条例》、《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》等均采取了这种方式。

    六、运用立法规划、计划手段控制立法进程

    立法规划和计划不是我国独有的，大多数国家都有立法规划，它们一般只列规划数量的1/3左右的具体项目，预留的立法项目空间根据需要适时填补。我国的立法规划是填鸭式的，但实际能落实的项目也就是1/3左右。制订立法规划计划是发挥人大立法主导作用的一个重要方面，今后努力改进的方向：一是提高立法规划计划的科学性、合理性，把握立项工作的主导权，启动立法项目评估机制。新制定的项目要充分论证，科学选题，不搞命题作文，优先安排有地方特色、有自主创新、有先行先试的项目。修改或者废止的项目要进行立法后评估，这应作为一项必经程序制度化。二是对政府及其部门负责起草的法规案，人大有关专门委员会、常委会工作机构要提前介入，熟悉相关业务，参与法规起草，掌握立法进度，督促按时提请常委会审议。三是根据变化了的情况要及时调整立法项目，急需的、成熟的先立，不墨守成规、不循规蹈矩。

    七、不断扩大广大群众有序参与自主立法工作的范围和途径

    广大人民群众参与立法的过程，既是诉求合理表达的过程，也是对法律法规认识认同的过程。人大的自主立法的过程，应当真正成为多元主体利益表达、协调、平衡的过程。要不断引导各族群众增强公民意识，使他们认识自己在政治参与中的权利和义务，认识省情，自觉地依照法定程序进行利益表达。广大人民群众的利益和意志通过立法表达得越充分，广大人民群众对法律法规的认同感就越强，对我国民主政治建设和利益诉求机制的认同感就越强，从而保证地方性法规的贯彻实施和社会和谐的增进。民主立法一方面要与各族群众参与立法的积极性相适应，逐步扩大公众有序参与的途径和范围，另一方面对收集到的意见和合理诉求要依法予以回应，保证各族群众利益表达的实效，这样才能真正达到民主立法的目的。要进一步把民主立法延伸到立法源头，面向社会征集立法建议项目，倾听民声，有利于把那些当前急需、真正涉及社会公众利益的项目纳入立法者的视野。要注重听取不同方面的意见，合理权衡利弊，做到各方利益均衡协调。要将涉及广大群众切身利益的法规草案及时向社会公布，完善和规范召开座谈会、论证会、听取各方面意见的做法。规范人大立法听证程序，明确立法听证效力，使人大立法听证真正发挥应有的作用。这样，人大的自主立法之路才能更宽广。

    八、加强立法工作队伍建设

    人大的立法主导作用能否得到充分发挥，立法工作队伍的素质高低是一个关键因素。这一问题从全国人大到各地人大都在不断地反复强调，但实际中能重视和解决的却很少。从甘肃省的情况看，存在着立法工作力量与工作任务不相适应的问题，如专家型人才少、培训机会少、人才引进难、干部交流难、经费保障难等。全国多数省情况与甘肃大同小异。为此建议：一是在现有机构框架下，增设事业性质的立法研究机构，如立法研究中心或立法研究所，为立法提供技术咨询和技术支撑。二是下决心着力培养立法工作领军人才、骨干人才和素质优良的立法工作专业人才，制订培养计划、增加经费投入、调整充实人员，通过培训进修、挂职锻炼、理论研讨、出国考察等多种途径，大力提升立法工作队伍的政治素质和业务能力。三是拓宽引进人才渠道，不仅能吸收研究性人才，更要吸收有着丰富司法实践的实干型人才充实到立法队伍当中。四是探索建立立法队伍职称机制，逐步建立队伍梯次结构，建立一支稳定的高素质专业化立法队伍。

    人大只有在立法过程中积极释放主导能量，才能使立法格局更加完善、立法实效全面提升、法治权威明显增强，才能真正立出高质量的有用之法。