加强地方立法 为生态文明建设提供法制保障（兰州市）

    社会主义生态文明建设是党的十八大关于建设中国特色社会主义五位一体总布局的重要内容。党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”作为中国特色社会主义法律体系组成部分的地方性法规理所当然需要承担生态文明建设的重要任务。

    兰州地处西北内陆，在国家生态屏障战略建设中位置重要，但是由于降水稀少和植被脆弱的自然条件，加之不适当的开发和不合理的能源结构等人为因素，导致兰州的生态环境一度很差，大气污染严重，城市生活饮用水源地受大型化工企业的威胁，城市绿化和森林覆盖率很低，如此脆弱的生态环境直接威胁着人民群众的身体健康，影响着兰州的可持续发展。面对这种状况，兰州市人大常委会紧紧围绕生态环境问题，发挥地方立法的引领和促进作用，在生态文明建设立法方面积极探索，努力作为，制定和修改了十多部地方性法规，为兰州的生态文明建设提供了坚实的法制保障。2013年全年空气优良天数达299天，一举摆脱了大气污染严重的落后局面，城市空气状况从全国后十位跃升到前列，饮用水第二水源建设工作启动，森林覆盖率有了明显提升，人民群众认可，社会反映良好。

    一、树立生态文明建设的立法理念

    正确的立法理念是做好立法工作的前提条件。以往我们在地方立法工作中按照已有的惯性思维，在立法实际工作中存在三大“顽疾”：一是在实施性立法方面，照抄照搬的多，针对性和可操作性强的少；二是在自主性立法方面围绕政府部门转，政府报来什么项目就立什么法，内容上经济发展方面立法多，生态环境方面立法少；三是对立法项目缺乏宏观规划和顶层设计，只是对政府报过来立法项目简单汇总了事。

    近年来，兰州市人大常委会认真学习贯彻党的十八大精神，解放思想，实事求是，从转变立法理念入手，把学习贯彻党的十八大精神和兰州实际结合起来，转变立法理念，加强生态文明建设立法工作。市人大常委会在学习中对生态文明建设有了新的认识，常委会组成人员一致认识到，党的十八大从中华民族永续发展的大目标出发，首次将生态文明建设提升到和经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等重要的地位，列入五位一体的总布局之中，这是党中央生态文明建设战略重要地位的新认识和新部署。兰州生态环境问题较多，做好生态文明建设尤为重要。常委会提出，兰州的地方立法在生态文明建设方面要有大作为，大动作，不能四平八稳，不能无动于衷。2012年，新一届人大常委会开局伊始，就提出兰州在生态文明建设立法方面要有新突破，新的五年立法规划要在生态文明建设方面多谋划，生态文明立法项目的比例至少要占立法总数的三分之一。根据常委会的新要求，常委会法制工作部门深入生态文明建设的实际，到相关的环保、煤炭监管、林业、城市园林、两山绿化等部门调研，经过多次论证，报常委会通过的新的五年立法规划27件立法项目中涉及生态文明建设的10件，超过了要求的三分之一，立法规划中有直接涉及环境保护的大气污染防治、城镇燃气、两山绿化、园林绿化等项目，还有与环境保护关系紧密的集体林权流转、循环经济等项目。这一立法规划充分体现常委会在立法理念上的创新，不仅契合党的十八大精神，而且符合兰州实际。

    二、明确生态文明建设的立法重点

    生态环境是相互关联和相互影响的大系统，其构成复杂，影响因素很多，治理需要综合措施。具体到一个地方，还要具体分析本地生态环境的特点，针对突出问题，明确立法的重点。

    煤炭等传统能源在给人们的生产生活提供能量的同时，也带来很大的污燃。兰州大气污染，特别是冬季污染主要是燃煤污染，还有扬尘、汽车尾气等其他污染综合而成。2012年年底，市委、市政府下决心重拳治污，采取了以治煤为主，其他污染同时治理的综合措施，把原计划三年完成的燃煤锅炉改造任务提前两年完成，对三大电厂和用煤大户企业强化监管，规范城市煤炭流通和使用，杜绝高硫份、高灰份煤炭进入市区。市人大常委会十分重视通过立法对煤炭监管，抓住关键问题治污，立法从根子上治污。一是调整立法计划。将《兰州市煤炭流通和使用监督管理条例（草案）》列入2013年立法计划，做到一审和二审连续安排，当年取暖期之前出台施行。同时，把修订《兰州市实施大气污染防治法办法》也列入立法计划。二是提前介入指导起草工作。为了防止立法“走弯路”，影响立法进程，市人大常委会介绍立法专家帮助政府有关部门起草，组织开展立法调研。三是合理科学安排审议时间，及时报批，保证施行。为了在当年取暖期之前出台该法规，保证煤炭监管的法制需要，市人大常委会打破法规隔次审议的惯例，在2013年6月和8月两次常委会连续安排审议该法规草案，8月份表决通过，10月份省人大常委会批准，11月1日正式施行。《兰州市实施大气污染防治法办法》的修订也同步进行，市人大常委会领导和法制工作委员会的同志反复和市政府及相关部门沟通，积极与省里有关单位和省人大常委会协商，在妥善解决了机动车尾气污染执法等关键问题后，于11月份公布实施。

    《兰州市煤炭流通和使用监督条例》在煤炭流通和使用环节的立法在全国领先，法规实施后有效规范了市区的煤炭市场。目前，两大批发市场，80多家二级批发网店规范运行，三大电厂和用煤大户企业的监管加强。《兰州市实施大气污染防治法办法》修订既立足兰州实际，又借鉴全国人大常委会正在修订的环保法，大胆创新，设立了污染物排放总量控制、对责令停产的污染企业擅自开工采取按日处罚、对污染严重的企业实施单位和负责人“双处罚”、对扬尘污染提高处罚上线、对污染严重的企业在媒体曝光等行之有效的制度，为兰州大气污染防治工作取得突破性成绩提供了坚强的法制保障。

    三、提高生态文明建设立法质量

    在生态文明建设立法工作中，市人大常委会坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量，用切实管用的法规促进兰州的生态文明建设，为人民群众创造和保护美好的生态环境。

    一是积极开展立法后评估工作。立法后评估工作是近年来各地人大和全国人大组织开展的一项旨在提高立法质量的新工作，反映效果较好。之前，兰州市人大没有做过这方面的工作。2012年我们在学习借鉴的基础上，综合考虑，选取了1993年制定、2000年修订的《兰州市南北两山绿化建设管理办法》开展立法后评估。首先，制定了立法后评估的方案，采取部分委托的办法，组织了立法工作者、实际工作者和立法咨询专家三结合的工作班子。二是开展了为期三个月的立法后评估调研和论证工作，评估班子深入南北两山林场，实地走访，座谈了解；设计了针对三种不同对象的调查问卷，发放各类问卷2000多份，收回95％以上，对问卷进行科学分析综合；召开各类座谈会、论证会10多场次。三是组织起草立法后评估报告。在充分占有资料的基础上，先后起草了立法后工作总结报告、立法后评估报告，多次征求方方面面对报告的意见，数易其稿，比较全面、客观地评价了《兰州市南北两山绿化建设管理办法》，为随后在2013年和2014年的修订法规打下了良好的基础。

    二是提高立法工作的公众参与度。生态文明建设立法直接涉及人民群众的生产生活，社会公众关注度高。因此，做好这方面的立法工作，就是要让公众参与立法，集中民智，立法为民。一方面我们向有关单位征求意见，同时通过媒体向社会公众征集意见，不仅在法规一审前公布法规草案，而且在二审前公布法规草案修改稿，让公众从立法全程环节参与进来。在大气污染防治和煤炭管理两部立法中征集公众意见2000多条，这在我市立法工作中是最多的，以往征集200多条。在南北两山绿化立法中征集也达到了1200多条，这充分显示公众对生态环境方面的立法很关心、很关注。我们逐条分析研究征集到的意见，合理采纳，提高了法规的实用性、针对性和可操作性。

    三是发挥立法咨询专家的作用。本届人大常委会聘请立法咨询专家共24名，比前几届增加了10多名，范围也从纯法学专家扩展到了经济、社会等领域，从纯理论工作者扩展到了实际工作者，先后吸收了林业、农业、环保、建设、司法等方面的专家8名。在生态文明建设立法中，我们充分发挥立法咨询专家的作用，不仅在论证环节邀请他们，而且在起草、调研、审议的环节也邀请他们参加。2014年3月，在南北两山绿化二审前的调研工作时，法工委邀请兰州大学法学院和西北民族大学的立法咨询专家到南北两山城关区、永登县的部分林地调研，参加和绿化建设者、管理者的座谈会，专家反映较好，他们结合实际为法规有关制度的设立提出了符合实际的建议。

    四是加强立法协调沟通工作。立法是各种相关利益方的博弈。因此，立法协调沟通也贯穿立法的全过程。不仅在起草环节要协调沟通，而且在人大的审议环节也要继续协调沟通。在立法工作中要纠正协调沟通是政府的事情、和人大无关的片面认识，避免人大立法是走程序的不当认识。在煤炭管理立法时，在起草环节只解决了煤炭流通的问题，但是在人大审议阶段，许多委员提出还要规范煤炭的使用问题，不然这个立法就会留下缺憾，也影响环境治理。我们重视这一问题，借鉴和政府部门协商，将煤炭的使用也纳入法规中。在大气办法修订进入人大二审环节后，机动车污染执法的问题成了影响立法的难题，我们积极和有关部门协商，在尊重事实和上位法的基础上，确立了环保部门执法，公安交通配合的执法格局，顺利推进了立法工作。

    四、加强生态文明建设立法需要把握好的问题

    我们在生态文明建设立法方面做了一些实际工作，也体会到需要把握好五个方面的问题：

    一是确立好立法的方向和重点是地方立法的灵魂。生态文明建设是党的十八大确立的五位一体总布局之一，也是中共兰州市委的重点工作之一。市人大常委会坚持党对立法工作的领导，认真学习贯彻党的十八大精神，按照市委的工作部署和人民群众对美好生态环境的新期待，确定立法的方向和重点，将生态文明建设立法作为重点，先后制定和修订的有关大气污染防治、绿化等方面的立法得到了党委肯定和社会公众的认可。

    二是发挥人大主导作用是地方立法的主体。宪法和法律赋予了省会城市地方人大的立法职权，作为具有立法权的地方人大要义不容辞做好这项工作，要从法制统一的高度和加强生态文明建设、推动地方经济社会协调可持续发展的实际，对立法工作进行整体规划和顶层设计，不能像以往政府报来什么就审议什么，要变以往“端什么菜就吃什么”的旧观念为现在和今后“点什么菜就上什么菜”的新理念。人大要从立法规划和计划的编制，到具体的立法项目的确定，以及起草、调研、审议等环节，发挥人大主导作用。

    三是公众参与是地方立法的根基。公众参与地方立法既是民主立法的题中应有之义，也是做好立法工作，提高立法质量的基础。人民群众对生态文明建设的关注度较高。因此，生态文明建设立法工作做得好不好，立出的法质量高不高、管用不管用，最终要在实际工作中检验，要接受公众的评判。因此，加强生态文明建设立法工作，一定要牢固树立公众参与的立法理念，要坚持和完善好这方面的制度。

    四是突出地方特色、增强可操作性是地方立法的优势。地方立法的目的在于推动本地方贯彻好国家的法律法规，同时结合地方实际，在法制统一原则下，制定国家大法没有规范而地方事务需要的法规，所以，制定具有地方特色和可操作性的地方法规，解决地方的具体事务，就是地方立法的优势。兰州市人大常委会制定的治理大气污染和南北两山绿化的法规，突出了地方特色，切合兰州实际，具有较强的针对性和可操作性。

    五是重视立法问题协调沟通是地方立法的重点。立法重在解决问题，立法要在管用上下功夫，而不是搞文字游戏，玩立法技术。近年来，地方立法从照抄照搬、大而全向有特色、解决问题转型。因此，立法问题的协商和沟通就成了地方立法的重点，在立法工作中要本着解决问题的理念，先协调再写法条，边沟通边斟酌法条。生态文明建设的立法，涉及面广，各种利益关系调整非常复杂，问题多、矛盾多。因此，必须高度重视立法中的协调与沟通工作。