关于推进科学立法、民主立法的实践与思考（宁夏回族自治区）

    张德江委员长在全国立法工作会议上曾精辟指出“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。”张德江委员长的讲话不仅全面系统阐述了什么是科学立法、民主立法，同时也为我们如何推进科学立法、民主立法指明了方向。根据自治区人大常委会工作安排，今年以来，我们对近年来我区科学立法、民主立法开展情况进行了调研和总结，通过调研和总结，我们深切地感受到，坚持和推进科学立法、民主立法，是加强和改进立法工作，提高立法质量的根本途径。

    一、推进科学立法、民主立法的基本情况

    近年来，在自治区党委的正确领导下，自治区人大常委会始终坚持以中国特色社会主义理论为指导，坚持以宪法、法律为依据，坚持从宁夏区情和实际需要出发，不断加强和改进立法工作，始终把科学立法、民主立法的要求贯穿于地方立法工作的各个环节，立法质量得到不断提高。

    （一）科学立法的体制不断得到完善。完善地方立法体制，规范地方立法活动，是保证科学立法的前提。自治区人大及其常委会先后制定出台了自治区人大及其常委会立法程序规定、自治区人大常委会立法听证条例、自治区人大常委会公示地方性法规草案规定和自治区人大常委会规范性文件备案审查条例等地方性法规，进一步完善了我区的地方立法体制，规范了立法程序，保障了各项立法活动的有效开展。

    （二）科学立法的工作机制不断得到健全。先后出台了自治区地方立法规划及年度立法计划编制与实施工作规则、自治区制定地方性法规协调工作制度、自治区制定地方性法规技术规范。去年，再次组织修改完善了立法技术规范，制定了法规草案及有关文件格式文本、审查批准银川市法规有关文件格式文本，制定了工作流程规范，建立了“修改指引”和“先期介入”制度。一系列制度、措施的不断建立和完善，规范了各项立法服务工作，提高了立法工作科学化水平。

    （三）科学立法的方式不断得到丰富。近年来，自治区人大常委会不断探索实践科学的立法方式、方法，对提高我区地方立法质量发挥了重要作用。一是建立和加强了立法专家智库。去年成立的新一届法律专家咨询委员会成员由过去的15名增加至35名，智库力量得到进一步加强。二是开展立法后评估，改进立法工作。先后组织对自治区道路运输管理条例、自治区湿地保护条例实施情况进行了立法后评估，并对49件法规进行了打包评估，总结地方立法工作经验、查找不足。三是通过隔次审议、二审三通过的形式，保障法规草案审议中争议较大问题的妥善解决。新一届人大常委会成立以来，进一步强化了法规草案隔次审议和二审三通过的审议方式。比如，在审议自治区道路交通安全条例草案过程中，为了进一步完善交通技术监控设备使用、道路限速规定等群众关切的问题，主任会议决定对该法规进行隔次审议，进一步补充和完善。在审议自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法草案过程中，对是否赋予宁东能源化工基地、宁夏农垦管区规划编制权等问题，通过二审三通过的形式，继续进行充分调研论证，加强沟通，达成共识后再提交常委会付诸表决。四是探索完善法规草案起草机制。自治区人大常委会法工委先后起草了自治区人大常委会公示地方性法规草案规定、立法听证条例、泾河水源保护区条例等法规草案，首次将自治区家政服务管理条例草案委托社会力量起草，改变了长期以来“谁执法谁起草”传统的立法模式。

    （四）法规制度设计不断得到优化。注重处理好局部和全局利益的关系，处理好权、责、利的关系，在行政许可、行政处罚、行政强制等事项设定上，始终坚持法制统一原则，杜绝随意扩大处罚主体、自行授权和增设管理相对人义务的倾向。比如在制定修改地名管理条例、散装水泥促进条例、道路交通安全条例工作中，对条例草案中涉及扩大行政部门管理权限、固化部门利益、为方便管理增设管理相对人义务等内容，严格审查。在设定行政部门管理权的同时，强化其责任及不作为、滥作为应承担的法律后果。

    （五）民主立法的渠道得到进一步拓展。一是编制人大五年立法规划和年度立法计划工作中，通过多形式，多层次、多方面征集人大代表、常委会组成人员，常委会各工作机构、政府各部门、社会团体、企业事业单位和专家学者及公众意见建议。二是深入基层实地考察调研。对涉及公民切身权益的法规草案，通过召开不同形式的座谈会、论证会等方式，广泛听取社会各界特别是基层群众的不同意见，集思广益，凝聚社会共识。三是通过立法听证会、立法论辩会等形式解决立法中的热点、难点问题。先后组织对交通安全条例、刑事被害人困难救助条例和关于加强检察机关法律监督工作的决定等4部法规、决定草案进行了立法听证。今年3月,召开立法论辩会，对自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法（草案）中有关焦点、难点问题进行论辩，理清了法规草案中的焦点、难点问题。四是建立了重要法规草案公开征求意见制度。对自治区道路交通安全条例、刑事被害人救助条例等数十部法规草案通过新闻媒体和自治区人大网站向社会公布，广泛征求人民群众的意见。五是充分发挥人大代表的作用。通过向人大代表书面征求意见和召开有人大代表参加的立法座谈会等形式，充分听取他们的意见和建议，保证了制定的法规更加符合民意。

    二、影响制约推进科学立法、民主立法的主要问题

    总的来看，我区在地方立法工作中不断推进科学立法、民主立法，各项工作取得了明显成效，但是由于各种因素的制约，我区科学立法、民主立法还存在着一些不完善之处，实际工作中常常为一些问题所困扰，主要表现在以下几方面：

    （一）年度立法项目的遴选分歧较大。每到年初征集完成立法计划项目后，各方面经常为哪个法规上、哪个法规不上而争执不已，立法需求很难平衡。符合立法需求的，法规草案往往不能及时提出，难以列入立法计划。究其原因是缺少立法项目遴选论证机制，各部门对立法选项标准的认识不尽一致，对所征集的立法项目合法性、必要性、科学性、可行性、立项条件成熟度的研究论证不够充分，立法项目的确定缺乏科学合理的依据，存在一定的盲目性。

    （二）法规草案中部门利益法制化倾向仍然存在，地方特色不明显。实践中，由于各种原因，最终立法项目的绝大多数，还是由政府提出并由政府相关部门起草，形成的法规草案或多或少地显现了部门化特征，总体上存在着重行政管理、轻服务，重行政处置、行政许可的设定，轻管理相对人权益保护倾向。在法规清理上，尤其是涉及部门审批、许可、收费事项的法规清理，部门缺乏积极性和主动性，能拖则拖。有的部门起草法规草案，存在贪大求全的思想，为追求体例结构完整，过多照抄照搬上位法和兄弟省区相关法规条款，特色不明显。

    （三）立法精细化、系统化有待进一步加强。随着经济社会的不断发展，客观形势发生了重大变化，尤其是上位法的出台、修改，法律所调整的社会关系的变化，造成地方性法规的部分规定与上位法规定不尽一致；有的法规的原则性、指导性条款过多，操作性不强；部分地方性法规设定的行政审批许可事项不符合当前中央提出的充分发挥市场决定性作用精神，需要进一步修改完善。

    （四）民众参与地方立法的广度和深度不够。一是在现行立法体制下，按照立法法的规定，提出议案的主体范围过于狭窄，公民、社会团体组织缺乏参与立法的积极性和热情。二是采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取有关部门、组织和公民的意见，但由于公众参与的程序和相关制度不够完善，实践中效果并不理想。三是在立法公开方面尚未形成完善规范的制度设计。立法信息公开程度不够，公开渠道有限，影响了公众参与立法的积极性。实践中通过报纸、网络全文公布法规草案，征求意见的针对性不强，反馈意见少，效果不尽如人意。

    （五）立法服务力量还不能完全适应当前地方立法工作需要。立法工作本身，是一项繁重的脑力劳动。从人大立法工作层面来看，工作头绪多，任务繁重，立法队伍力量不足，制约了立法各项工作的进一步开展。

    三、进一步推进科学立法、民主立法的思考

    党的十八大、十八届三中全会对立法工作提出了新的要求，自治区关于深化改革推动经济社会发展若干问题的决定为我区进一步深化改革指明了方向。在新的形势下，做好地方立法工作，进一步推进科学立法、民主立法，不断完善立法体制机制，提高地方立法质量，推动和落实改革举措，应重点做好以下几方面的工作：

    （一）围绕深化改革大局，突出重点领域立法。要坚持从区情出发，加强重点领域立法。加快制定和修改深化行政体制改革、构建开放型经济新体制、健全城乡一体化治理机制、创新社会管理、推进社会事业改革、加快生态文明建设等重点领域的法规，努力将自治区党委的重大决策和改革主张通过法定程序成为全区人民的共同意志和行为规范，逐步形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，推进“四个宁夏”建设。

    （二）加强人大主导，进一步完善立法体制机制。要不断完善党委领导、人大主导、政府配合、各方协调，立法工作者、实际工作者和专家学者相结合，人民群众有序参与的立法工作格局和体制机制。在人大主导立法工作方面：一是在法规立项阶段，要坚持从本地实际出发，注重自主立法项目，对拟列入计划立法项目的必要性、可行性、紧迫性进行论证和评估，科学选定立法项目，确定年度立法计划。二是要拓宽法规起草渠道，积极推行立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”的法规起草方式；对于综合性较强、涉及多个部门，或者关系我区改革发展的重大立法项目，可以由有关专门委员会或者常委会工作机构与起草单位共同起草。进一步完善委托第三方起草法规的工作制度，提高委托起草法规草案比重。三是在立法调研阶段，要牢牢把握对法规实质性内容的决策权，焦点问题和重点制度要在充分听取各方意见的基础上果断决策，作好取舍。四是确定法规调整的社会关系，应当注重对具体的法律关系主体、客体、程序以及实施法规的环境和条件予以具体和明确，要尽量减少一般原则性的规范，充实、细化具体的实体规范，增强法规条款设置的针对性，增强可操作性。五是要把握客观规律，正确处理立法数量与质量的关系，慎立多修，综合运用立、改、释、废等方式，维护法制统一，提高立法的系统性，更好地适应深化改革和经济社会发展的需要。六是探索法规草案在常委会会议表决通过前的立法评估工作，邀请立法工作机构以外的专家学者、管理相对人等有关方面，对法规条文的科学性、制度设计的合理性、立法的社会影响等进行评估，避免出现立法决策失误和瑕疵。继续开展立法后评估，总结经验，改进工作，提高立法质量。七是积极探索“蹲点调研”和“体验调研”等立法调研新方式。八是切实调动发挥好市、县（市、区）人大常委会参与立法工作的积极性，形成合力，共同做好立法工作。

    （三）加强公众参与，不断拓宽民主立法的渠道。一是拓宽立法入口渠道，保障公民、社会团体和其它组织的立法建议权，从立法入口上保证他们的立法意愿。二是进一步深化完善公民参与立法的制度措施，保障公民参与立法的实效。完善公民旁听人大常委会会议制度，人大常委会会议审议法规时，主动邀请公民旁听、提出书面意见。探索实行立法听证的简易程序，进一步明确立法听证范围，提高立法听证实效。鼓励公众通过信函、电话、电子邮件等形式对法规草案提出意见和建议。三是改进公布法规草案方式方法，增强征求意见的针对性。公开征求法规草案意见建议时，一并公布法规的立法背景，法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等有关说明，增强针对性，便于公民发表意见。四是加大立法信息公开力度，拓展信息沟通渠道。在通过报刊、人大网公开征求法规草案意见建议的基础上，充分发挥现代通讯方式的便利，建立地方立法工作微博、微信平台，随时公布地方立法资讯，方便公民获取地方立法信息，发表意见，也便于立法工作机构及时、广泛收集社会各方面的意见建议，实现立法机关与社会公众的良性互动。

    （四）转变立法观念，树立正确的立法价值取向。立法价值取向，是立法者基于公众的价值观在规范行为、协调矛盾、平衡利益关系时所持的基本价值立场。立法者的价值取向，直接影响着法规功能的实现程度。坚持正确的立法价值取向，是提高立法质量的前提和必要条件。从事立法工作，一是要树立“以人为本”的价值取向。立法理念应当由以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府责任为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重保护管理相对人合法权益、规范和约束政府行为的“维权型立法”转变。二是要树立“公平正义”的价值取向。在立法过程中，要通过制度设计，找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体实际利益的结合点，通过法规来界定利益范围、指导利益分配、协调利益关系，从而化解社会矛盾，最大限度的实现社会公平正义。三是要树立“推动引领”的价值取向。推动引领改革实践，要着力提高立法的针对性，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作；要着力提高立法的及时性，针对改革发展稳定的突出问题以及人民群众的重大关切，及时启动立法程序，出台相关法规；要着力探索作出适度的前瞻性、预期性制度安排，通过立法积极引领社会关系发展，进而推动改革实践。四是树立“精细化立法”的价值取向。要更好地实现立法目的，达到立法效益最大化，要求立法工作要始终坚持立法工作方式的专业化、标准化，坚持格式统一、重点突出、步骤规范的法规草案审查修改工作模式；对立法秉持严肃认真、精益求精的工作态度，更加重视法规内部的协调统一、结构严谨，更加重视文字表述的科学规范、准确精炼。

    （五）加强队伍建设，不断提高立法干部队伍素质。立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域，立法工作人员的素质，决定着立法质量的高低。要加强对立法工作机构的建设，增加人员力量配备，通过培训、举办法制讲座、立法工作经验交流等各种形式，加强法学理论、专业知识和法律法规的学习，注重科学思维能力、逻辑判断能力、文字表达能力的培养,不断提高立法工作队伍的综合素质，努力打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的立法干部队伍，适应形势发展对立法工作者的要求。