突出新疆特色 切实发挥地方立法引领和推动作用（新疆维吾尔自治区）

    今年5月举行的第二次中央新疆工作座谈会，专题研究部署新疆工作特别是做好新疆社会稳定和长治久安工作，为推动新疆跨越式发展、保障和改善新疆民生提供了有力保障。维护新疆社会稳定和长治久安，对自治区地方立法工作同样也提出了更新、更高、更严的要求。面对新形势和新任务，地方立法为全面深化改革发挥引领和推动作用，必须坚持用中央和自治区党委的重大决策统领立法工作，确保地方立法始终坚持正确的政治方向；认真履行地方立法权，充分发挥人大及其常委会地方立法主导作用；适时出台经济社会发展急需的立法项目，确保重大改革于法有据，有序进行；坚持依法治疆，开拓立法新领域，及时出台防范和打击“三股势力”的地方性法规。

    一、坚持用中央和自治区党委的重大决策统领立法工作，确保地方立法始终坚持正确的政治方向

    地方立法工作是党委工作的重要组成部分，是自治区的一项重要工作。立法工作中，我们始终坚持党的领导，坚持正确的政治方向，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、第二次中央新疆工作座谈会和习近平总书记一系列重要讲话以及自治区第八次党代会和八届七次全委（扩大）会议精神，自觉把思想和行动统一到中央关于新疆工作的一系列决策部署和习近平总书记等中央领导同志的重要讲话和重要批示精神上来，统一到党中央确定的新疆工作的指导思想和关于新疆维护社会稳定形势的分析判断上来，统一到自治区党委对当前反恐斗争的明确要求和工作部署上来。

    地方立法实践中，我们注重把社会稳定和长治久安作为立法的着眼点和着力点，牢固树立政治意识、责任意识、忧患意识，坚持反暴力、讲法治、讲秩序，进一步增强使命感、责任感和紧迫感，坚定信心，砥砺勇气，认清地方立法面临的形势和任务，明确地方立法应当努力的方向和突出的重点。坚持以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，以经济发展和民生改善为基础，以促进民族团结、遏制宗教极端思想蔓延等为重点，坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆。

    为了使地方立法更好地围绕中心、服务大局，我们能主动深入研究立法与改革的关系,把改革决策与立法决策结合起来，将地方立法决策与党委改革决策、中心工作部署、民生重大工程紧密联系起来，及时把改革开放的成熟经验以法规的形式巩固下来，做到与党委中心工作同步同调、同向同力，与自治区党委重大决策和重大举措相衔接，与自治区经济、政治、社会、文化和生态文明建设相适应。按照自治区党委批准的立法规划，积极推进重点立法项目，使地方立法更好地围绕中心、服务大局，确保自治区党委的重大决策经过法定程序成为全区人民的共同意志，成为全社会成员一体共同遵循的行为规范和活动准则。

    二、认真履行地方立法权，充分发挥人大及其常委会地方立法主导作用

    地方立法权是宪法和法律赋予省级和较大的市的人大及其常委会的一项重要权力。通过三十多年的立法实践，我们更加深刻地认识地方立法主导作用的重要性、必要性和可行性。人大地方立法主导作用主要体现在立法项目意见、建议信息反馈的归纳统计、论证筛选、协调商定的组织工作和编制立法规划、制定立法计划的先期工作以及法规的具体修改细节工作等方面。如在集思广益、博采众长的基础上，经过反复论证、认真研究、仔细筛选、协商协调后，按程序出台了《自治区人大常委会立法规划（2011年至2015年）》。近年来，地方立法主导作用还体现在组织起草法规草案这个重要阶段，如《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》、《石河子经济开发区管理条例》、《新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例》、《新疆维吾尔自治区发展规划条例》、《新疆维吾尔自治区吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》等，就是由人大常委会法工委具体负责起草、调研、论证、修改的法规项目。在今后的立法工作，我们要切实按照十八届三中全会提出的“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”的要求，积极主动发挥立法主导作用，认真组织协调做好地方立法工作，进一步健全和完善法规的立项筛选、项目确定、起草修改、征询民意、调研座谈、听证论证、专家顾问、讨论审议、实施评估等各项工作制度。要重视加强对法规起草部门的监督指导，严禁通过地方立法为本部门利益增加或扩大权力性条款和减少或缩小责任性条款，防止地方保护和部门利益法制化，杜绝或者减少拟出台地方性法规的部门化、利益化色彩。要认真研究和探讨新形势下做好地方立法工作新思路、新举措，把提高立法质量放在更加突出位置，以务实管用为原则加强和改进地方立法工作。

    中国特色社会主义法律体系形成后，国家层面立法中的修法和废法特别是修法任务可能会繁重一些。自治区地方法规中不仅实施性地方性法规所占比重不少，就是有些自主性立法的直接依据就是国家法律。在今年年初制定2014年地方立法计划中，拟出台的5件地方性法规都属于修改项目。由此可见，地方性法规的修改任务还是很重的。对此，我们有清醒的认识并有足够的心里准备，要学会正确处理制定新法与修改旧法及废止过时法的关系，统筹兼顾、合理安排、协调一致，做到立、改、废同步进行，重视建立法规清理工作的长效机制和及时处理问题的机制，促进国家法律体系的科学、和谐、统一。

    在今后的立法工作中，我们还需要不断提高立法工作水平和法规质量，要重视逐步建立、健全和完善立法机制和各项立法工作制度，切实突出地方性法规的实用性、权威性、有效性和统一性。从立项、起草到审议的各个阶段，要分别听取并认真研究不同方面的意见和建议，重要法规项目进行立法听证和立法前论证、立法后评估制度，重视发挥立法咨询专家、法学研究学者各务实工作者的意见。人大常委会组成人员要围绕地方立法中的主要问题开展调查研究，准确掌握有关法律、行政法规的精神，提出有质量的审议意见。地方性法规调整专项活动、规范专项行为，要兼顾市场经营主体的利益，避免任意或过度调整可能对其造成重大侵害。在宪法法律规定的范围内有所创新、有所突破、有所发展，不断开拓立法空间、创新立法内容。要充分发挥人大代表在地方立法中的优势和作用，认真听取来自基层的呼声、需要和诉求，深入研究人大代表的立法议案和建议，对立法时机和条件成熟的立法议案、建议，适时纳入立法计划。除此之外，对政协委员提出的立法提案和各地、各部门、各单位提出的立法项目建议也都能进行认真研究。确保经济社会发展急需、关系民生的重要项目能适时出台，为全面深化改革和促进经济社会发展奠定更坚实的法治基础。

    与此同时，要针对地方事务和具体问题搞好地方立法。一是继续做好自主性地方立法。要选准项目，围绕中心，积极推进重点立法项目，及时把改革开放的成熟经验以法规的形式巩固下来；二是进一步做好实施性地方立法。抓紧研究制定与国家法律法规相衔接、相配套的实施性地方性法规，用地方立法的形式确保国家法律在本行政区域切实得到有效施行；三是重视“先行性”地方立法。针对本行政区域改革发展实践和实际社会生活中出现的新情况、新问题，制定“先行性”地方性法规，为国家立法探索道路、积累经验。

    三、适时出台经济社会发展急需的立法项目，确保重大改革于法有据，有序进行

    维护新疆社会稳定和实现长治久安，是党中央治疆方略的方向和目标。自治区地方立法重视发挥在维护新疆社会稳定和长治久安中的引领和推动作用，重视在符合本地实际、地方特色明显、具有可操作性上狠下功夫。如：今年7月下旬才出台的《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》，就是基于我区煤炭、石油、天然气蕴藏丰富，而又因开发力度不断增大对环境造成破坏和污染问题不断出现的现状，为预防和治理由于煤炭、石油、天然气开发造成的生态破坏和环境污染，保护和改善生态环境、促进生态文明建设而适时出台的符合具体情况和实际、需要，具有本地特色的地方性法规。又如：即将进入二审的《塔里木河流域水资源管理条例（修订草案）》，是1997年自治区人大常委会通过的我国第一部流域水资源管理的地方性法规。条例实施17年来，对加强塔里木河流域水资源管理、保证综合治理项目顺利实施、促进流域内经济社会快速发展，遏止生态环境恶化的趋势和维护下游“绿色走廊”发挥了十分重要的作用。但随着流域经济社会的不断发展，用水矛盾日益突出，主要表现在非法开荒严重、沿河打井过度开采地下水、水能资源开发管理滞后、在河周边人工育苇面积增加较快等。为适应建立塔河流域水资源统一管理新体制的需要，统一管理、合理配置塔里木河流域水资源以及加强流域生态文明建设，去年年底在制定年度立法计划时，我们就与政府法制办和常委会相关工作机构，及时沟通、认真协商、反复论证，将该条例列入2014年立法计划。

    自治区地方立法今后一个时期的重点，要本着急需先立、条件成熟先立的原则。要结合具体情况、实际需要，选择改革稳定发展和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，作为立法项目。立法事项主要涉及深化改革、促进发展，改善民生、社会保障，环境保护、生态补偿，社会稳定、长治久安等经济社会全面发展的事项上。如进一步深化国企改革，放手发展非公有制经济，积极发展混合性所有制经济；加快完善现代市场体系，提高资源配置效率和公平性；深化农村改革，健全城乡发展一体化体制机制；推进文化体制创新，发挥现代文化引领作用；推进社会事业改革创新，让发展成果更多更公平惠及各族群众；加快生态文明建设，坚持走资源开发可持续、生态环境可持续道路；高举各民族团结旗帜，坚定不移维护社会大局持续稳定等立法项目上。具体的如：口岸管理条例、实施《石油天然气管道保护法》办法、职工权益保障条例、企业职工工资支付条例、外来务工人员权益保护条例、扶贫开发条例、刑事被害人困难司法求助条例、人才市场资源开发条例、民族团结进步条例、生态补偿条例、草畜平衡与禁牧封育条例、公路路政管理条例、预算审查监督条例、种田玉保护采挖销售管理条例等。要以务实管用为原则加强和改进立法工作，把提高立法质量放在更加突出位置，更好地发挥在自治区社会稳定、长治久安、经济建设、跨越式发展等方面的引领和推动作用。

    四、坚持依法治疆，开拓立法新领域，及时出台防范和打击“三股势力”的地方性法规

    暴力恐怖犯罪给新疆各族人民群众生命财产安全造成重大损失,严重破坏了和谐稳定的社会局面,充分暴露了其反社会、反人类、反文明的本质,是对宪法和基本人权的严重践踏,是对文明秩序的严重破坏,是严重的刑事犯罪行为,是影响新疆民族团结、社会稳定的重大现实危害。暴力恐怖分子是新疆各族人民的共同敌人,也是全社会的共同敌人。我们与暴力恐怖主义的斗争,既不是民族问题,也不是宗教问题,而是一场捍卫宪法和法律尊严、维护祖国统一、维护民族团结的重大斗争。为了保护各族人民生命财产安全，维护自治区的社会稳定和长治久安，自治区人大常委会通过了《新疆维吾尔自治区人大常委会关于坚决捍卫宪法和法律尊严依法严厉打击暴力恐怖犯罪的决定》，这是以法规性决定的形式严厉打击暴力恐怖犯罪作出的决定。

    “依法治疆”，是党中央维稳反恐的一个新思路、新举措、新要求，在严密防范和严厉打击“三股势力”的斗争中，必须坚持维护宪法和法律尊严，把反对“三股势力”纳入法制化轨道依法进行治理。通过地方立法和普法宣传，增强各族群众的法律意识，使各族群众懂得法律是底线，也是高压线，既不能践踏也不能触摸。无论是什么人，都没有超越法律的特权；不管哪个民族、也不管信仰何种宗教，都必须严格遵守法律。任何人、任何民族、任何宗教的任何意愿和诉求，都必须通过合法程序表达和解决。对于任何触犯法律、危害社会、残害生命、违法犯罪的行为，都要依法严惩，决不能有法外之人。

    “三股势力”是破坏新疆社会稳定和长治久安的总根源，特别是暴力恐怖活动已经形成影响新疆稳定的直接现实危害，必须严密防范、严厉打击。当前我们新疆正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期，稳定形势依然十分严重复杂。我们要深刻认识当前新疆社会面临的严峻形势，深刻认识反分裂斗争的长期性、复杂性、尖锐性，坚持长期作战，坚持运用法治思维和法治方式，牢牢把握反分裂斗争主动权，保持清醒头脑、增强忧患意识，坚持反暴力、讲法治、讲秩序，坚决维护民族团结，必须把严厉打击暴力恐怖活动作为当前斗争的重点，高举社会主义法治旗帜，大力提高群防群治预警能力，筑起铜墙铁壁、构建天罗地网。

    新疆与“三股势力”的斗争是一场持久战，也是一种政治常态，我们要树立长期作战的思想准备和工作准备，既要集中力量解决当前面临的问题，又要广泛细致深入做好治本工作。而要治本，就要把反恐怖维稳纳入法制化管理轨道。自治区人大在这方面具有法定地位和独特优势，要重视制定诸如预防恐怖活动条例、打击宗教极端势力条例、依法严惩“三股势力”暴力恐怖犯罪活动的规定等地方性法规。目前，国家层面的反恐立法程序已经启动，待国家反恐法出台后，自治区人大或其常委会应当结合我们新疆防范和打击“三股势力”的具体情况和实际需要，及时制定实施办法或相关配套的地方性法规，对反恐法进行补充和细化，为防范和打击三股势力提供法制保障。除此之外，为依法规范宗教工作，《自治区宗教事务管理条例》已纳入自治区人大常委会修改程序，人大常委会组成人员和社会各个方面对这部条例也非常重视，我们要在广泛调查研究、全面进听取各个方面意见和建议后，尽量把条例修改更完善一些。通过条例的实施，要精心做好宗教工作，保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪，积极引导宗教与社会主义社会相适应，发挥好宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，依法保障信教群众正常宗教需求，尊重信教群众的习俗，稳步拓宽信教群众正确掌握宗教常识的合法渠道，重视培养爱国宗教教职人员队伍，采取有力措施提高宗教界人士素质，确保宗教组织领导权牢牢掌握在爱国爱教人士手中。

    根据宪法、民族区域自治法和有关法律的规定，自治区人大及其常委会不仅有地方立法权，而且自治区人民代表大会还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例在不违背法律或者行政法规的基本原则、不违背宪法和民族区域自治法的规定、不违背其他有关法律或行政法规就民族自治地方所作的规定的前提下，可以依法作出变通或者补充的规定。这项法定授权，给我们地方的反恐立法提供了一定的空间。特别是《刑法》第九十条明确授权：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的人民人代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行”。自治区人大一定珍惜这项权力，要依法用好、用足自治条例和单行条例制定权，认真深刻领会《刑法》的这一授权规定的实质，依法出台适用打击“三股势力”的单行条例。