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发挥宪法的统帅作用

——话说中国特色社会主义法律体系的形成(七)

浏览字号: 来源: 《中国人大》杂志  2011年09月23日 11:24:35

1982124,五届全国人大五次会议通过了现行宪法——1982年宪法 图/新华社

宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位,是国家长治久安、民族团结、经济发展、社会进步的根本保障。在中国,各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

一、我国宪法的历史沿革

(一)新中国第一部宪法——1954年宪法诞生的历史背景

建国初期,大陆还没有全部解放,国内战争还在继续,敌对势力十分猖獗,一些地方的社会秩序还不够安定。在这种情况下,不可能召开全国人民代表大会,制宪条件尚不成熟。19499月,中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权,制定了起临时宪法作用的共同纲领。到1953年,国家的政治、经济、文化生活发生了重大变化,召开全国人民代表大会并制定宪法的时机基本成熟。主要体现在以下几个方面。

第一,社会秩序基本稳定。稳定的政治环境和社会环境是制宪的基本前提。新中国成立后,中国人民解放军遵循并贯彻共同纲领第二条关于“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放战争进行到底,解放中国全部领土,完成统一中国的事业”的规定,在短短两年时间里,以摧枯拉朽之势迅速解放了除台湾以外的中国领土,基本上完成了祖国统一。19511026,中国人民解放军进驻西藏拉萨,大陆上的重大军事行动结束。新解放区进行了多项民主改革。从1950年冬到1953年春,我国成功地进行了土地改革,彻底摧毁了延续几千年的封建土地制度,解放了农村生产力,巩固了工农联盟和人民民主专政。从195010月到1953年秋,在全国范围内进行了镇压反革命运动,基本上清除了国民党逃窜后潜伏下来的特务以及土匪、恶霸、反动党团骨干和反动会道门头子,巩固了新生的人民政权,安定了社会秩序。为了抗美援朝、保家卫国,中国人民志愿军于19501019跨过鸭绿江,沉重地打击了美国的军事力量,迫使美国政府于1953727在停战协定上签字,消除了国际敌对势力对我国新生政权的重大威胁。至此,我国完全具备了制宪所需的环境条件。

第二,人民民主政权建设取得巨大成就。共同纲领颁布后,人民民主政权在全国范围内普遍建立并逐步巩固。中央人民政府、政务院、最高人民法院、最高人民检察署先后成立,地方各级人民政府陆续建立。截至1954年,除台湾尚未解放外,我国已经在25个省、3个直辖市、内蒙古自治区、西藏地区、昌都地区,163个市,821个市辖区,2216个县和相当于县的行政单位,220466个乡,建立了人民民主政权;此外,还建立了65个县级以上民族自治地方的自治机关。在人民民主政权建立过程中,各地人民通过直接或者间接选举、推选或者特邀的方式产生了自己的代表组成人民代表会议,管理国家事务和各项社会事务。至1952年底,全国各省、直辖市和三分之二以上的市,三分之一以上的县和绝大部分的乡,都是由人民代表会议代行人民代表大会的职权。全国普选的条件基本成熟。召开全国代表大会,以宪法的形式确认人民民主政权,紧迫地提上了国家议事日程。

第三,社会主义经济制度逐步建立。在宪法中确立社会主义经济制度是社会主义宪法的重要任务之一。建国后,经过努力,遭受战争破坏的国民经济迅速得到全面恢复,对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造取得了很大的成就,全国进入了有计划的经济建设时期。1954年,我国现代工业的总产值相当于1949年的4.2倍,1952年粮食和棉花的产量都超过了解放前的最高年产量。同时,对公营、私营工商业之间的关系作了初步调整,国营经济和各种类型的合作社经济迅速发展。从1953年起,我国着手系统地、逐步地实现国家的社会主义工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。从新民主主义社会过渡到社会主义社会的道路已清晰可循。

第四,制宪理论基本成熟。早在抗日战争时期,毛泽东同志在《新民主主义论》和《新民主主义的宪政》两篇文章中就提出了民主政治和宪政理念,指出中国革命的目的就是要建立一个政治上自由、经济上繁荣和文化上文明先进的中国。中国可以实行人民代表大会制度,并通过真正普遍平等的选举制度,使政权机关包括由人民代表大会选举的政府适应各革命阶级在国家中的地位。这种制度就是民主集中制。解放战争后期,毛泽东同志发表了《论人民民主专政》,系统地论述了人民民主专政的国家制度。1954年,毛泽东同志在关于《中华人民共和国宪法草案》的报告中提出了宪法是国家的总章程的论断。他认为,宪法是国家的总章程,是根本大法。搞宪法应有科学的态度。宪法一经制定就必须实行。毛泽东同志提出的这些主张为1954年宪法的制定奠定了理论基础。

1953113,中央人民政府委员会召开会议,认为召开全国人民代表大会制定宪法的条件已经具备,并决定成立以毛泽东同志为主席的宪法起草委员会。19533月,毛泽东同志向宪法起草委员会提交了中共中央拟定的宪法草案初稿,以此作为宪法草案的基础。195499,中央人民政府委员会第三十四次会议决定,将宪法起草委员会拟定的宪法草案提交即将召开的全国人民代表大会审议。1954920,一届全国人大一次会议庄严通过了新中国的第一部宪法。

(二)1954年宪法颁布后我国宪法的发展历程

1954年宪法颁布后,宪法和宪法的实施普遍受到尊重。刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员,都是人民的勤务员,一切国家机关都是为人民服务的机关,因此,他们在遵守宪法和保证宪法实施方面,就负有特别的责任。”“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众,同各民主党派、同党内外的广大群众团结在一起,为宪法的实施而积极努力。”1954年宪法颁布后仅两年,我国就完成了宪法规定的过渡时期的总任务。

但是,从1966年“文化大革命”开始到1968年秋,全国29个省、自治区、直辖市相继成立了革命委员会,人民代表大会制度遭到严重破坏,宪法和法律的权威受到损害。毛泽东同志197038提出召开第四届全国人民代表大会和修改1954年宪法的建议。为此,中共中央成立了宪法修改小组,把“无产阶级专政下继续革命的理论”作为修改宪法的指导思想。1975117,四届全国人大一次会议对1954年宪法进行了大幅度修改,这就是1975年宪法。从形式上看,1975年宪法的条文数量从1954年宪法的106条锐减到30条,各部分比例很不合理,总纲就占了15条,而公民的基本权利和义务仅有4条,全国人民代表大会有3条,国务院有2条,审判机关和检察机关各有1条。从内容上看,1975年宪法以“无产阶级专政下继续革命”的理论为指导思想,破坏了人民代表大会制度。这部宪法是在国家政治生活很不正常的情况下产生的,反映了“文化大革命”中很多错误的观点,抛弃了1954年宪法中很多正确的内容。

“文化大革命”结束以后,国家开始在政治、思想、组织和经济方面进行全面的拨乱反正。197835,五届全国人大一次会议通过了我国的第三部宪法。这部宪法除序言外,共460条,条文数量比1975年宪法增加了一倍,基本上恢复了1954年宪法关于人民代表大会制度、公民基本权利和义务的规定,但又承袭了1975年宪法关于“无产阶级专政下继续革命”的指导思想,肯定了“文化大革命”,带有明显的缺陷。

随着改革开放形势的发展,1978年宪法越来越表现出与客观实际的不适应性。五届全国人大二次会议、三次会议分别于1979年和1980年对它进行了两次部分修改。第一次修改主要集中于四个问题:(1)把地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。(2)县级以上地方各级人大设立常委会。(3)县和县级人大代表由选民直接选举产生。(4)检察院上下级的关系由原来的监督关系改为领导关系。第二次修改取消了1978年宪法第四十五条中公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。

我国第四部宪法制定于1982年。党的十一届三中全会以后,党和国家领导全国人民全面清理“文化大革命”的错误,恢复并根据新形势制定了一系列正确的方针政策,1978年宪法显然不能适应当时的政治经济生活和人民群众对于建设现代化国家的需要,有必要对它进行系统修正。1982124,五届全国人大五次会议通过了现行宪法。

二、我国的现行宪法——1982年宪法

我国现行宪法是在1954年宪法的基础上,经过全民讨论,于1982年由五届全国人大五次会议通过。这部宪法总结历史经验并汲取“文化大革命”的教训,明确了公民的各项基本权利和相应的义务,规定了国家的根本制度和根本任务,成为我国治国安邦的总章程。这部宪法根据国家机构实行民主集中制的原则和中华人民共和国成立以后政权建设的经验,对国家机构作了全面规定。人民代表大会制度是国家的根本政治制度,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。国家设立国家主席和副主席。国家设立中央军事委员会,领导全国的武装力量。关于中央与地方的关系,宪法规定,在中央的统一领导下,加强地方政权建设,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。现行宪法还规定,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权;在城市和农村实行基层自治;国家在必要时得设立特别行政区,在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。此后,1982年宪法作过四次修改,一共修改了31条。

(一)制定1982年宪法的历史条件

党的十一届三中全会以后,国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了深刻的变化。

第一,在指导思想上完成了拨乱反正。新中国的制宪史表明,指导思想正确与否是能否制定一部好宪法的决定性因素。1978年宪法是在尚未拨乱反正的情况下制定的,它把“无产阶级专政下继续革命”的理论作为指导思想,把“阶级斗争”确定为国家的根本任务之一。从19785月开始,全国范围内展开了“实践是检验真理的唯一标准”大讨论,冲破了长期存在的教条主义和个人崇拜的束缚,重新确立了党的实事求是的思想路线。197812月,党的十一届三中全会明确提出把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来。19793月,邓小平同志在理论务虚会上指出,要在中国实现四个现代化,必须在思想政治上坚持四项基本原则。1981年,党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,实事求是地评价了毛泽东同志在中国革命和建设中的历史地位,对重大的思想理论是非和历史事件作出了正确的结论,统一了全党全国人民的思想,标志着党在指导思想上完成了拨乱反正的历史任务。党的十二大确定了党在新的历史时期的总任务,提出要继续改革和完善国家的政治体制和领导体制,社会主义民主建设必须同社会主义法制建设紧密结合。

第二,人民民主专政空前巩固。“文化大革命”结束以后,全国范围内复查和平反了大量冤假错案,纠正了许多被错划为“右派”分子的案件,宣布了原工商业者已经改造成为劳动者,并为已经改造成劳动者的绝大多数地主、富农分子摘掉了“地富”帽子。这些工作妥善解决了大量的人民内部矛盾。国家还落实了一系列正确的政策,知识分子的状况有了很大改善,平等、团结、互助的民族关系得到加强,爱国统一战线得到巩固和发展。整个社会呈现出安定团结、生动活泼的局面。

第三,社会主义建设取得新的成就。党的十一届三中全会以后,全党和全国的工作重心转移到社会主义现代化上来。19794月,中央工作会议提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”八字方针,清除了经济工作中长期存在的“左”的错误。1980年中共中央发布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知,恢复和扩大了农村社队的自主权,恢复了农民的自留地、家庭副业、集体副业和集市贸易,逐步推行了以家庭联产承包为主要形式的责任制。城市经济体制改革开始进行,积极开展对外经济合作和技术交流,扩大企业自主权,加强企业的民主管理,允许个体经济的存在和适度发展。这些新的经济方针政策,需要宪法予以确认和保障。

第四,民主法制建设取得进展。在“文化大革命”期间,社会主义民主和法制遭到严重破坏,给国家和人民带来了深重灾难。党的十一届三中全会总结正反两方面的经验,把发展社会主义民主、健全社会主义法制确立为国家的重要目标之一。1981627,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出,应当逐步建设高度民主的社会主义政治制度。根据民主集中制原则加强各级国家政权机关的建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关,在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。巩固人民民主专政,完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量,使社会主义法制成为维护人民权利,保障生产秩序、工作秩序、生活秩序,制裁犯罪行为,打击阶级敌人破坏活动的强大武器。根据这些文件的精神,我国健全和发展了人民代表大会制度和选举制度,加强了各级国家政权机关建设,扩大直接选举和基层民主,使社会主义民主逐步扩展到政治、经济、文化和社会生活的各个方面。同时,最高国家权力机关的立法工作得到加强。社会主义民主的发展和社会主义法制的加强,为全面修改1978年宪法创造了条件。1980830,中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。会议接受了中共中央的建议。1982124,五届全国人大五次会议通过了现行宪法。

(二)1982年宪法是一部好宪法

1982年宪法由序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构和国旗、国徽、首都共五部分组成。它以1954年宪法为基础,从我国的基本国情出发,科学地、全面地总结了我国各族人民长期革命和建设的经验,规定了国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务,是一部具有中国特色的、符合社会主义现代化建设需要的好宪法。

与前几部宪法相比,现行宪法有以下几个特点:1.在宪法结构上,把公民的基本权利和义务置于国家机构之前,表明国家权力来源于人民的委托和授予;恢复设立国家主席,使我国的政权组织形式更加科学;增设中央军事委员会。2.在宪法规范上,相对于1954年宪法的106条、1978年宪法的30条和1978年宪法的60条,1982年宪法的条文数量增至138条,同宪法所要实现的目标和任务相比,更为恰当。3.在宪法内容上,明确了国家的根本任务,确认了四项基本原则;把国体的表述由“无产阶级专政”修改为“人民民主专政”,增加了“民主集中制”的具体内容,增加了社会主义法制原则;根据改革开放的新情况、新要求,对经济制度和经济政策作了较大的调整;增加了社会主义精神文明的规定;增加了“公民在法律面前人人平等”、“公民的人格尊严不受侵犯”、“公民的通信自由和通信秘密受法律的护”、公民有依照法律规定取得国家赔偿的权利等规定;发展了人民代表大会制度、民族区域自治制度和司法制度,增加了基层自治制度;借鉴其他国家的经验,规定了国家领导人的任期制度,废止了国家领导人事实上的职务终身制,等等。

实践证明,1982年宪法是一部符合国情的好宪法,在1954年宪法的基础上深入总结了建国以来的历史经验,体现了党的十一届三中全会所确立的路线、方针、政策,是党的正确主张和人民共同意志的统一,反映了最广大人民的根本利益,适应了改革开放和社会主义现代化建设的需要,在国家政治、经济、文化和社会生活中发挥着极其重要的作用。1982年宪法坚持四项基本原则,为我国各项制度的完善规定了总原则,为今后的发展指明了正确的方向。在突出体现四项基本原则的同时,1982年宪法还体现了以下几个方面的基本精神:1.集中力量进行社会主义现代化建设。1982年宪法明确规定:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”,“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。2.发展社会主义民主,健全社会主义法制。1982年宪法在总结我国社会主义发展的历史经验的基础上,确认了国家一切权力属于人民,坚持和完善人民代表大会制度,公民在法律面前一律平等,扩大和充分保障公民的基本权利,一切国家机关、政党、社会团体、企业事业组织和公民个人都必须遵守宪法和法律等一系列民主法制原则,并规定了各种制度和措施以保证这些原则的实现。3.维护国家统一和民族团结。为了实现国家的统一和民族的团结,1982年宪法进一步完善了民族区域自治制度,并根据“一国两制”方针规定了特别行政区制度。4.坚持改革开放,进行经济体制改革和政治体制改革。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则,克服了1975年宪法和1978年宪法的缺陷,总计了建国三十多年来我国社会主义发展的丰富经验,集中了全国各族人民的意志,既考虑到当时的现实情况,又照顾到将来的发展前景,同时注意吸收国外的有益经验,是一部中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的宪法,也是建国以来最完善的一部宪法。

(三)1982年宪法的修改完善

我国社会主义的实践是不断向前发展的。随着改革不断深化,社会主义现代化建设蓬勃发展,社会生活发生了深刻的变化。因此,根据社会经济生活的变化,适当修改宪法的某些规定是完全必要的。1982年宪法通过后,根据国家经济、社会的发展,全国人民代表大会先后四次对宪法的部分内容和条款作了修改,共计修改了31条。

1988年进行了第一次修改。主要内容是:1.国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。2.对土地不得出租的规定作了修改,规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。

1993年进行了第二次修改。主要内容是:1.在宪法序言第七自然段中更加完整地表述党的基本路线,增加了“我国正处于社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义的理论”、“坚持改革开放”等内容。2.将宪法第十五条关于国家实行计划经济的规定修改为:“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法,完善宏观调控。”并相应地将宪法第十六条关于“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下,在法律规定的范围内,有经营管理的自主权”的规定修改为“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”,将宪法第十七条关于“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权”的规定修改为“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”3.删去宪法第八条中的“农村人民公社”,增加规定家庭联产承包责任制的内容。4.将宪法有关条文中的“国营经济”改为“国有经济”。5.在宪法序言第十自然段中增加规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”6.将县级人民代表大会的任期由三年改为五年。

1999年进行了第三次修改。主要内容是:1.确立邓小平理论的指导地位。2.增加规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”3.增加规定社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度。4.规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。5.增加规定“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”6.将镇压“反革命的活动”,修改为镇压“危害国家安全的犯罪活动”。

2004年进行了第四次修改。主要内容是:1.确立“三个代表”重要思想在国家政治生活和社会生活中的指导地位;2.增加“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容;3.在统一战线的表述中增加“社会主义事业的建设者”;4.进一步明确国家对发展非公有制经济的方针;5.完善私有财产保护制度;6.完善土地征收、征用制度;7.增加建立健全社会保障制度的规定;8.增加尊重和保障人权的规定;9.在全国人民代表大会组成的规定中增加“特别行政区”选出的代表;10.完善紧急状态制度;11.在国家主席职权的规定中增加“进行国事活动”;12.将乡镇人民代表大会的任期由三年改为五年;13.增加关于国歌的规定。

近三十年来,1982年宪法既保持了稳定,又随着改革开放和社会主义现代化建设事业的推进而与时俱进、不断完善,及时将实践证明是成熟的重要经验、原则和制度写入宪法,充分体现了三十多年来我国改革开放的突出成果,体现了中国特色社会主义建设事业的伟大成就,体现了社会主义制度的自我完善和不断发展,为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本保障。

三、宪法是中国特色社会主义法律体系的统帅

依法治国首先是依宪治国。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程。1982年宪法及此后的四个宪法修正案,确立了国家的根本制度和根本任务,确立了中国共产党的领导地位,确立了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导地位,确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,确立了人民代表大会制度的政体,确立了国家一切权力属于人民、公民依法享有广泛的权利和自由,确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,等等。宪法作为国家的根本法,为确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心,确保国家一切权力牢牢掌握在人民手中,确保国家永远沿着中国特色社会主义的正确方向奋勇前进奠定了法制根基,在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位。

(一)以宪法为统帅主要表现在法律以宪法为依据而制定

中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅,这主要表现在我国政治的、经济的、文化的、社会的等各个方面的法律都以宪法为依据而制定的。

宪法是国家的根本法,规定国家的根本制度和根本任务,具有最高的法律效力。所有的法律都必须以宪法为依据,并不得同宪法相抵触。一般说宪法是“母法”,就是从这个意义上而言的。正是因为如此,全国人大和全国人大常委会制定的法律,通常都在第一条中明确规定本法是根据宪法制定的。譬如说,刑事诉讼法第一条就规定:“为了保证刑法的正确实施,惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序,根据宪法,制定本法。”又如,教育法第一条规定:“为了发展教育事业,提高全民族素质,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法。”还有一些法律在第一条中,甚至具体规定该法是根据宪法的某个专门条款而制定的。例如,兵役法第一条就这样规定:“根据中华人民共和国宪法第五十五条‘保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务’和其他有关条款的规定,制定本法。”这些都是明显的例证。

中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅,也表现在我国经济、政治、社会等方面的基本法律制度都是以宪法为依据确立的。例如,特别行政区制度就是根据宪法所确立的。我国宪法第三十一条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法第六十二条规定,全国人民代表大会有权“决定特别行政区的设立及其制度。”这些规定,为我国设立特别行政区提供了宪法依据。根据宪法的规定,199044七届全国人大三次会议通过了香港特别行政区基本法和关于设立香港特别行政区的决定,1993331八届全国人大一次会议通过了澳门特别行政区基本法和关于设立澳门特别行政区的决定,先后确立了香港、澳门两个特别行政区的设立,并规定了特别行政区实行的各项制度。再譬如,国家赔偿制度也是根据宪法的规定确立的。我国宪法第四十一条第三款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”1994512八届全国人大常委会第七次会议通过了国家赔偿法,正式确立了国家赔偿制度。

中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅,还表现在宪法明确规定了立法的目标和任务。宪法作为国家的根本法,规定国家的根本制度和根本任务等涉及国家全局的根本问题,具有纲领性和原则性的特点。对于某个特定领域或者某项特定制度,只能通过制定法律的方式加以具体明确。宪法有45处对哪些事项应制定法律作出了明确规定。例如,宪法第七十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”据此,全国人大及其常委会分别制定了全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则。又如,宪法第八十六条第三款规定:“国务院的组织由法律规定。”第一百二十四条第三款规定:“人民法院的组织由法律规定。”第一百三十条规定:“人民检察院的组织由法律规定。”据此,全国人大制定了国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法。

中国特色社会主义法律体系以中华人民共和国宪法为统帅,我国的立法,过去如此,将来仍将如此。在中国特色社会主义法律体系形成之后,将来还要继续使这个体系日臻完善,有些新的法律需要制定,或者现行的某个法律必须适应客观实际的变化而需要修正,到了那个时候,仍然要坚持以宪法为立法依据。总之,中国特色社会主义法律体系的形成和未来的发展,都离不开宪法发挥其始终具有的统帅作用。

(二)以宪法为统帅是由宪法的性质地位和内容决定的

中国特色社会主义法律体系的形成和发展必需以宪法为统帅,这是由宪法的性质和地位决定的。我国宪法序言明确规定,宪法“是国家的根本法,具有最高的法律效力”。我国宪法和法律都是党的主张和人民意志的统一,是在党的领导下充分发扬民主制定的,反映了党的纲领、路线和方针政策,也反映了全国各族人民的意志和利益。它们在经过法定程序进行法律化的时候,党的那些最根本、最重要的主张以及人民最根本、最重要的意志,就制定为宪法,并赋予宪法以根本法的地位,具有最高的法律效力。除此之外,党的具体的主张和人民的一般的意志则转化为具体的法律以及其他形式的规范性文件。它们虽然也有国家赋予的拘束力,但是,不同层次法律规范的效力并不相同,下位法不得抵触上位法,而且,一切法律都不能同宪法相抵触。

另一方面,中国特色社会主义法律体系必需以宪法为统帅,也是由宪法所规定的内容决定的。宪法是国家的根本法,其重要性不言而喻。但宪法不是法律大全,不能把全部法律规范都包括无遗,更不能代替一般的立法。宪法的主要内容仅仅在于规定社会经济制度和国家政治制度等的根本原则。我国宪法序言宣布:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民的奋斗成果,规定了国家的根本制度和根本任务。”这里所说的根本制度就是国家制度和社会制度的基本原则,它包括国家性质、政权组织形式、国家结构形式和社会经济制度等涉及国家全局的根本性问题;这里所说的根本任务指的是宪法序言所宣布的“集中力量进行社会主义现代化建设”。同时,为了保证国家制度和社会制度的巩固与发展,促进根本任务的完成,我国宪法还规定了国家机关的组织与活动基本原则、公民的基本权利和义务。这些规定所涉及的也是国家的根本性问题。宪法所规定的这些根本原则需要其他各项单行的法律加以具体化,特别是宪法明文规定要求制定相应的法律的。例如,宪法第八条规定:农村的劳动者“有权在法律规定的范围内经营自留地”,至于在什么范围内可以经营呢?宪法并不作具体规定,而是由通常的立法去加以解决。宪法还规定:“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”国家“可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。正是诸如此类的一系列规定,要求有大量的相应的立法,才能使宪法的原则落到实处。这表明,宪法在我国法律体系中的统帅地位和作用是必然的和必要的。

(三)保障社会主义法制的统一和尊严应以宪法为基础

中国特色社会主义法律体系内容极其丰富,涉及面非常广泛,但是千条万条,既然形成了体系,它就不能不是一个层次分明、结构清晰的整体。宪法第五条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这里强调的当然也就是保障中国特色社会主义法律体系的统一和尊严。必须指出,统一和尊严应该有公认的共同基础。这个基础就是宪法。党的十六届三中全会明确提出:“中华人民共和国宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法制基础。”所以,法制的统一和尊严最基本的要义是统一于宪法,服从于宪法的尊严,也只有在宪法的基础上,才能保障我国法律体系的统一和尊严。宪法序言明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责。”因此,要保障我国社会主义法制的统一和尊严,首先必须严格遵守和执行宪法,树立和维护宪法的权威,保证宪法的贯彻实施,做到依宪治国。

我国法治建设的基本方针是实现“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。有法可依是不可缺少的前提。假如无法,那就什么都谈不上。现在中国特色社会主义法律体系已经形成,亦即有法可依这个前提已经具备。但徒法不足以自行,假如不抓实施,那么法律制定的再多再好,也是枉然。吴邦国委员长强调指出,“法律的生命力在于实施。”所以,制定法律与实施法律必须并重。过去我们国家正是这样做的,现在和将来更应做到有法必依,执法必严,违法必究。

为保障社会主义法制的统一和尊严,我国建立了宪法监督制度。我国实行的是由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制。之所以将宪法监督权赋予全国人大及其常委会,是与我国的根本政治制度相适应的。我国是人民当家作主的国家,国家的一切权力属于人民。人民通过选举自己的代表组成人民代表大会来行使当家作主的权力,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。因此,在宪法监督制度的设计上,我国既不像普通法系国家那样,由司法机关行使宪法监督权,也不同于大陆法系国家,由专门的宪法监督机构来行使宪法监督权。我国实行的是由国家权力机关监督宪法实施的体制,监督宪法实施的权力属于全国人大及其常委会。这样的制度设计,既保证了宪法监督机关是最有权威的机关,又可以经常性地监督宪法的实施,符合我国的实际情况,也体现了全国人大统一行使最高国家权力的政治体制。

2004314,出席十届全国人大二次会议的代表们投票表决中华人民共和国宪法修正案草案。2004年宪法修正案第一次把尊重和保障人权、保护公民合法私有财产、建立健全社会保障制度等写入宪法 图/新华社

我国宪法监督的内容主要包括以下几个方面:一是,保证全国人大常委会制定的法律和决定同宪法不相抵触,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定。二是,对国务院的行政法规、决定和命令进行监督,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。三是,对省级国家权力机关制定的地方性法规和决议进行监督,全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法还规定,地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法的遵守和执行。

根据立法法的规定,对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督是通过备案审查的方式进行的。备案就是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在公布后的一定期限内,由制定机关报送有关国家机关存档备查。备案是对上述规范性文件是否符合宪法进行监督的基础性工作。根据宪法和有关法律的规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:行政法规报全国人大常委会备案;省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

审查分为主动审查和被动审查两种。主动审查就是由全国人大常委会对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例是否同宪法或者法律相抵触进行审查。被动审查有两种启动机制。一种是国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。另一种是其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

按照我国的现行制度,全国人大常委会有权审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否抵触宪法或者法律,并作出处理。不仅如此,即使是法律,甚至是基本法律,也要接受监督审查。19904月,七届全国人大三次会议通过关于香港基本法的决定,指出基本法根据宪法和香港具体情况而制定,“是符合宪法的”。这可称是对基本法律作出合宪性审查的范例。

(四)宪法的发展推动了整个法律体系的完善

宪法在中国特色社会主义法律体系形成和发展的过程中,不仅发挥了统帅作用,而且宪法本身也在不断地发展和完善。1982年制定的现行宪法要比过去的几部宪法更为完善。而从1988年到2004年期间,宪法本身又经历了四次部分内容的修正,通过了31条修正案。宪法本身的发展和完善定能使宪法在社会主义法律中的统帅地位更加巩固。

党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家,确定为党领导人民治理国家的基本方略。1999年第十三条宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法,极大地推动了中国特色社会主义法律体系的形成。实行依法治国,首先要有法可依,这就要求建立部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学和协调发展的完备的法律体系。我国立法工作因此进入了全面建构中国特色社会主义法律体系的新阶段。

在新中国成立后一直实行社会主义公有制的所有制形式和计划经济体制,这种社会背景下,私人所有和商品流通被完全否定,更谈不上物权立法。自1993年第七条宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”和1999年第十四条宪法修正案规定“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”之后,物权立法随之加快步伐。特别是2004年第二十二条宪法修正案将宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯”;“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”;“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这次修改,进一步完善和发展了私有财产保护制度,也极大推动了物权立法的进程。2007年制定的物权法第一条开宗明义规定:“为了维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权,根据宪法,制定本法。”可见,宪法自身的发展与完善,是中国特色社会主义法律体系发展与完善的一个重要条件。

改革开放以来,我国国民经济持续快速健康发展,国家经济实力显著增强,社会主义民主和法制建设取得突出成就,人民生活总体达到小康水平。作为社会全面进步的一个重要指标,人权保障事业取得了举世瞩目的成就。正是在这一背景下,2004年第二十四条宪法修正案规定:“国家尊重和保障人权。”将保障人权的原则写入宪法,对我国的立法起到了重要的指导作用。人权是在具体的法律中体现出来的。尊重和保障人权,意味着社会关系的调整要更加注重权力和权利的平衡、权力和责任的平衡、权利和义务的平衡。通过立法,合理配置个人与社会、个人与个人的权利义务关系,实现社会的和谐有序发展。具体到我国的立法实践,就是要坚持以人为本、立法为民,忠实于人民的利益,对人民负责。在程序上,就是要广泛听取人民群众的意见和建议,广集民意、博纳民智,做到立法决策的民主化、科学化。

我国的社会保障制度也是在宪法的推动下不断建立和发展起来的。由于我国正处于经济转轨、社会转型过程中,改革进入攻坚阶段,发展到了关键时期,各种社会矛盾日益突出。为了保障改革顺利进行、经济持续健康发展,必须进一步加强社会保障制度建设,为改革和发展创造稳定的社会环境。为此,2004年第二十三条宪法修正案增加规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”为落实宪法的这一规定,20101028,十一届全国人大常委会第十七次会议通过了社会保险法,明确了国家建立基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度。社会保险法是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律,它的颁布实施,对于保障人民群众共享发展成果,促进社会主义和谐社会建设,具有十分重要的意义。

建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务,完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务,必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。宪法统帅着中国特色社会主义法律体系的形成和完善,保障着社会主义民主制度的蓬勃发展,我们每一位公民尤其是国家工作人员应当认真学习宪法,更好地掌握宪法的基本精神,沿着宪法的道路前进。

 

责任编辑: 沈娟