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符合中国国情和实际的立法体制

——话说中国特色社会主义法律体系的形成(六)

浏览字号: 来源: 《中国人大》杂志  2011年09月19日 15:21:08

依法治国是现代文明的产物,是国家形态由传统走向现代的标志。法是由国家制定并由其强制力保证实施的、通过规定人和社会中各种机构及组织的权利义务而对社会关系进行调整的规范。立法是一个国家最重要的政治活动之一。

立法体制的概念

立法权是国家的重要权力。在现代社会,国家主要通过立法设计制度,创制规则,以法律手段来治理国政和管理社会。

对于立法,有广义和狭义的理解。广义的立法,是指一切国家机关,即从中央到地方的各级国家权力机关和各级国家行政机关,依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范文件的活动。狭义的立法,则仅指国家权力机关依据法定权限和程序制定、修改和废止法律的活动。在我国,根据宪法和立法法的规定,对立法的理解是广义的,立法是指有权机关依照法定权限和程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规等规范性文件的活动。

立法体制是关于立法主体和立法权限划分的制度,是国家法律制度的重要组成部分。一个国家采取什么样的立法体制,受其国体、政体、国家结构形式、历史传统、民族构成乃至经济、文化等一系列因素的决定和影响。

直接决定一个国家立法体制的因素是该国的国家形式,即政体和国家结构形式。各国立法体制是在其国家形式的框架内形成的,立法权限的划分,不可能突破政体和国家结构形式的制约。而国体、历史传统和民族构成等因素,则间接地通过政体和国家结构形式,对一个国家的立法体制发生影响。

国体是指国家的性质或阶级属性。立法权作为一种最重要的国家权力,由谁来行使,归根结底是由国家的性质所决定的。掌握国家政权的统治阶级,为维护其有效统治,必然要采取与其统治相适合的立法体制。比如,奴隶制或封建制国家,君主或国王一言九鼎,国家的立法权由其一人所享,是单一的一级立法体制。而在民主国家,由其民主体制所决定,立法权由民主选举产生的国家权力机关行使。

政体是指国家政权的组织形式。一个国家采取什么政体,是由国体所决定的。但是,由于每个国家立国之路和历史传统等各不相同,因此,国体相同的国家,所采取的政体并不尽相同。比如,同为资产阶级国家,美国采取的是总统制,而英国、日本却采取内阁制,其立法体制自然也互不相同。

政体决定横向立法权限的划分,即决定立法权限在立法、行政、司法三机关之间如何划分。政体不同,横向立法权限的划分也不同。当代世界各国的政权组织形式,基本可以分为两种有代表性的类型,即资本主义国家的议会制和社会主义国家的人民代表大会制。这两种类型的政体,在划分横向立法权限的理论基础和制度依据方面,既有形式上的某些共同性,又有本质上的区别和运行上的特点。例如,资本主义国家的议会制是以分权制衡理论为基础和指导的;社会主义国家的人民代表大会制则是以议行合一原则为基础和指导的。这种不同直接导致横向立法权限划分的不同。

除国体和政体外,对立法体制产生影响的还有国家的结构形式。国家结构形式是指国家整体与其组成部分的关系的形式,是影响中央与地方立法权限划分的最直接、最重要的因素。国家结构形式决定纵向立法权限的划分,即决定在中央政权和地方政权之间立法权限如何划分。国家结构形式不同,纵向立法权限的划分也不同。当代世界各国的国家结构形式,基本上可以分为两种类型,即单一制和联邦制。这两种类型的国家结构形式,在划分纵向立法权限的考虑上和实际做法上截然不同。例如,单一制国家和联邦制国家在中央和地方立法权限划分上的一个重要区别就是,前者的地方行政区的立法权不是其本身固有的,而是中央授予的,所以地方没有立法权或相对只有较小的立法权。而后者的成员在组成联邦时,将一部分主权包括某些立法权交由联邦中央行使,但联邦成员还保留其余主权包括某些立法权,所以地方不仅有立法权,而且立法权相对较大。

立法机关至上的模式,即立法机关在立法过程中,与行政机关、司法机关既不是处于平列的中心地位,也不是平列的制衡关系,其法律地位高居于行政机关和司法机关之上。我国可以看作是这种模式的典型。全国人大及其常委会是国家立法机关享有专属立法权。图为全国人大代表在人代会上行使表决权

立法体制的模式

立法体制可以从横向和纵向来划分。横向是指从不同国家机关的立法权限来划分,而纵向则是指从中央和地方的立法权限来划分。

一、横向立法权限划分模式

根据各国宪法和相关法律对政体的规定,可以将横向立法权限的划分从理论上分为四种模式。

1.立法机关优越的模式。在这种模式中,立法机关在立法过程中处于中心地位。英国被认为是这种模式的典型。在英国的立法体制中,最重要的原则首推“议会至上”。根据这一原则,制定或不制定任何法律的权力属于英国议会,法律不承认任何人或机构有权超越或废除议会制定的法律。英国的有关判例解释说,这一原则意味着:议会有创制一切法律的权力;议会有创制法律的垄断权;议会制定的法律具有最高的法律效力;议会的立法权是绝对的,议会法律按照法定程序通过、公布并生效之后,议会以外的任何机构都不能宣布其无效。这一原则还包含这样的意思:法院有义务适用议会制定的法律,即使议会法律有不适当之处,在其未被修改和废除之前,也不能宣布议会法律是无效的。

2.行政机关优越的模式。在这种模式中,行政机关在立法过程中处于中心地位。法国被认为是这种模式的典型。法国在1958年对国家政权机构做了重大调整,加强了行政机关的权力,削弱了议会的作用和地位。法国现行宪法虽然还保留了某些传统的议会制形式,但作为议会制政体的一些基本特点,如议会拥有完全的立法主权,已基本消失。议会不再是至高无上的了,总统的地位得到前所未有的提高和加强,在国家机构中居于主导地位,成为国家权力中心。在这种政体下,议会不再是惟一的立法机构,也不再可以对所有的事项进行立法,而只享有有限的立法权。根据法国宪法规定,国家立法权由制定法律和制定条例的权力构成,分别由议会和中央政府行使。概括地说,由国民议会和参议院组成的议会只对宪法第34条明确列举的事项,如公民权、国防、国籍、婚姻制度、税收等有立法权;该条列举以外的一切事项,都属于中央政府制定条例的范围。

3.三机关平列制约的模式。在这种模式中,立法、行政、司法三机关在立法过程中,分别处于中心地位,相互之间的制约、平衡关系最为明显。美国被认为是这种模式的典型。美国宪法第一条将立法权力赋予了由众议院和参议院组成的国会。国会两院(除征税法案外,因为这类法案必须由众议院提出)有权对任何问题提出立法建议;有权推翻总统对国会通过的法案的否决。美国宪法第二条将行政权力赋予了美国总统,总统由此也成为重要的立法者:总统有权向国会建议立法,发出有立法效力的行政命令、规例及章程;有权否决国会通过的任何法案,除非两院中各有三分之二的多数票推翻总统的否决,否则该法案不能成为法律。而美国宪法第三条则为联邦法院制度确立了基础,美国最高法院可以宣布国会的立法违宪;也可以宣布总统或政府的行为违宪。

4.立法机关至上的模式。在这种模式中,立法机关在立法过程中,与行政机关、司法机关既不是处于平列的中心地位,也不是平列的制衡关系。作为国家最高权力机关,立法机关的法律地位高居于行政机关和司法机关之上。我国可以看作是这种模式的典型。我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这种政体是指人民按照民主集中制原则,选举代表组成全国和地方的人民代表机关,再以其为基础,组成国家机构体系。人民代表机关在国家机关体系中居于领导和监督的地位,统一行使决定和执行国家重大事务的权力,不受行政机关和司法机关的牵制,而其他机关都要服从它的领导和监督。这种政体直接决定了包括立法活动在内的许多重大决策,不仅必须通过专门的人民代表机关,按照少数服从多数的原则作出决定,而且立法机关的人民代表还对它的执行机关即行政机关和司法机关的活动,负有领导和监督之权。

P21-立法机关优越的模式,即立法机关在立法过程中处于中心地位。英国被认为是这种模式的典型。图为英国议会大厦 图/CFP

P21-行政机关优越的模式,即行政机关在立法过程中处于中心地位。法国被认为是这种模式的典型。图为法国议会大楼

P21-三机关平列制约的模式,即立法、行政、司法三机关在立法过程中,分别处于中心地位,相互之间的制约、平衡关系最为明显。美国被认为是这种模式的典型。图为美国国会山 图/CFP

二、纵向立法权限划分模式

根据各国宪法和有关法律对国家结构形式的规定,纵向立法权限从理论上也可以分为四种模式。

1.中央完全集权的模式。这种模式是指在一个国家中,一切立法权为中央政权所有,地方政权没有自己的立法权。一些单一制国家,特别是较小的单一制国家,多采取此种模式。

2.地方完全分权的模式。这种模式是指完全的分权,即国家作为一个政治整体,中央不能立法,一切立法权归地方政府所有,地方制定的法律规范只对于国家的不同地区生效。在实践中,这种情况极为罕见,只有在国家被割据并且名存实亡的条件下,才可能出现这种模式的现实形态。这种模式通常仅只用来作为与中央完全集权模式相反的另一极,是一种理论上的推导。在各国的宪法和法律中并没有对这种模式的规定。

3.分权─集权的模式。这种模式是指在一个国家中,立法权分别由中央和地方共同行使;在某些事项上的立法权限属于中央,在某些事项上的立法权限属于地方。联邦制国家均属于此种模式。

4.集权─分权的模式。这种模式是指在一个国家中,立法权主要由中央行使,但是在一定的限度和条件下,地方享有中央授予的某些地方立法权。一些单一制国家特别是较大的国家多采取此种模式。

我国的立法体制

我国是统一的多民族大国,历史上长期沿袭单一制,1949年建立了人民民主专政的社会主义共和国。我国的根本政治制度是人民代表大会制度。上述因素决定了我国立法体制的特点,也决定了我国的立法体制不能简单地照搬其他国家的模式,而是必须从我国的国情和实际出发,合理划分中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限。

一、我国立法体制的形成

建国后,我国立法体制的演变大致经过了三个阶段。

第一阶段:1949年建国到1954年。我国的人民代表大会制度于1954年正式建立,在这之前是由全国政协代行国家权力。19499月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,纲领第十三条规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。”在这次政协会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,中央人民政府委员会制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行;规定国家的施政方针;废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院颁发决议和命令,并审查其执行。194912月,政务院通过《大行政区人民政府组织通则》规定,大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报政务院批准或备案。由此可见,在这个阶段,共同纲领规定的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权相结合。

第二阶段:1954年到1979年。19549月,一届全国人大一次会议通过了新中国第一部宪法,后来皆称其为一九五四年宪法。该宪法规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。”全国人民代表大会“修改宪法”;“制定法律”。全国人大常委会“解释法律”;“制定法令”。这些规定说明,当时我国的立法体制是一种高度集中的立法体制,立法权集中在全国人大,全国人大常委会也没有国家立法权,也没有赋予国务院和地方立法权。一九七五年和一九七八年宪法也都作了类似规定。全国人大常委会虽然可以制定法令,但“法令”是指国家机关在职务范围内规定的带有规范性的、法律性的个别文书,与法律不同。一九八二年宪法颁布时,删去了“法令”一词。

虽然一九五四年宪法规定全国人大是行使国家立法权的惟一机关,但是,由于全国人大代表人数较多,不可能经常开会,每次开会的时间也不可能很长,而需要制定的法律数量很多,仅靠全国人大显然无法适应如此繁重的立法任务。因此,19557月,一届全国人大二次会议又专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。1959年,二届全国人大一次会议又进一步确定:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”后来,由于众所周知的原因,我国的民主与法制建设逐渐停滞,全国人大常委会除通过一些决议、决定外,没有再制定法律,因此,1959年的这次授权实际上并没有得到执行。但是,这两次授权,已经赋予全国人大常委会行使部分国家立法权,从而改变了全国人大作为行使国家立法权的惟一机关的规定,这是对一九五四年宪法的重要补充和发展。

一九五四年宪法规定,国务院“根据宪法、法律和法令,规定行政措施,发布决议和命令,并且审查这些决议和命令的实施情况”;“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人大常委会批准。”除此之外,其他一般地方都没有立法权。我国是幅员辽阔、人口众多的国家,没有中央的集中统一,全国一盘散沙是不行的;但是,由于各地情况千差万别,只靠中央,没有地方的主动性和积极性,也是不行的。一九五四年宪法实行一段时间后,中央发现,地方完全没有立法权,不利于地方主动性和积极性的发挥,特别是在国家法制还很不完备的情况下,没有地方的立法积极性,不利于国家的民主与法制建设的发展。因此,1956年,毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出:“取消大区,各省直属中央,这是正确的。但是由此走到取消地方的独立性,结果也不那么好。我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”肯定了地方立法的必要性。毛泽东同志还说过:中国是世界文明古国之一,面积、人口同欧洲差不多,为什么欧洲发展快,中国落后了?其中一个原因是欧洲分成了许多国家,有利于充分发挥积极性。美国发展也快,因为各州有相当大的自主权。可见,赋予地方以一定的立法权,是客观的必然要求。

第三阶段:1979年以后。197812月,党的十一届三中全会召开,揭开了我国历史新的一页,我国社会主义现代化建设和改革开放进入新时期。为了适应新时期对立法工作提出的要求,197812月,邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中就提出:“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞,然后总结提高,制定全国通行的法律。”按照这一精神,19797月,五届全国人大二次会议重新修订了地方组织法,对我国立法体制进行了重要改革。通过此次修订,赋予了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规权。1982年修改宪法时,又进一步赋予全国人大常委会较大的立法权,赋予国务院制定行政法规的权限,使我国的立法体制更加适应社会主义现代化建设的需要,大大加快了我国的立法步伐和依法治国的进程。

2000年,九届全国人大三次会议通过了立法法。这部法律是我国立法体制发展道路上的里程碑,它进一步从法律上确定了国家的立法体制和立法程序,确定了不同法律等级的调整范围和不同法律规范的位阶效力,使我国的立法活动有了明确具体的依据和规范。

二、我国立法体制的结构

我国是统一的、单一制的国家,各地方的经济和社会发展很不平衡。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为使法律既能通行全国,又能适应各地方不同情况与现实的需要,在实践中能够贯彻实施,立法法根据宪法中确定的“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,确立了我国的统一而又分层次的立法体制。

1.中央的立法权

我国宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十二条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:(一)修改宪法;(二)监督宪法的实施;(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”第六十七条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施;(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得和该法律的基本原则相抵触;(四)解释法律。”第八十九条规定:“国务院行使下列职权:根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。”

根据上述规定,我国中央一级的立法权是:国家的权力机关也即全国人大及其常委会行使国家立法权,制定法律,其中,只有全国人大有权修改宪法;国家的行政机关也即国务院根据宪法和法律制定行政法规的权限。

1)全国人大及其常委会的立法权

2000年制定的立法法进一步明确了全国人大及其常委会的专属立法权。立法法没有像国外一些国家的宪法那样,对中央的立法权限一一列举,而只是明确了中央的专属立法权。这些专属立法权又都有宪法依据,主要是以下四个方面的依据。

一是,宪法第六十二条明确规定,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其

他的基本法律的权限由全国人大行使;全国人大常委会则有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律,并且,在全国人民代表大会闭会期间,由其对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。因此,此类事项属于中央立法权范围。

二是,宪法明确规定必须由法律规定和必须依照法律规定进行的事项。比如,宪法第九十七条第二款要求地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法要由法律规定,第十条第三款规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿,等等。

三是,宪法明确规定必须由中央决定或批准的事项。比如,宪法第六十二条规定,国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告,由全国人大审查和批准;第六十七条规定,由全国人大常委会决定全国总动员或者局部动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。

四是,涉及宪法规定的公民权利和义务的事项。比如,宪法第三十五条规定的公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由;第五十六条规定的公民依法纳税的义务,等等。

根据宪法的规定,立法法总结我国改革开放以来的立法实践,进一步明确中央专属立法权为如下事项:(一)国家主权的事项;(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚;(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。这些事项涉及国家主权、基本政治制度和经济制度、公民的基本权利义务,由中央统一立法,有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。

具体来说,中央专属立法权包括以下方面:

——有关国家领土、国防、外交、国籍、中国公民出入境和外国人入出境制度等涉及国家主权方面的事项。

——普遍确立公民权利和义务以及涉及公民基本权利和义务的事项。

——刑事法律制度,公民政治权利和生命、人身自由权利的限制和剥夺。

——国家机构组织制度,各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的职权和相互关系。

——国家公务员、法官、检察官制度,诉讼和执行制度,律师、公证、仲裁制度。

——基本民事法律,包括民事主体、物权、债权、民事侵权、海商、婚姻、继承、商标、专利、著作权,会计和票据制度,劳动和社会保险的基本制度等。

——国家的基本经济制度,包括企业的组织形式,财政、税收、预决算制度,海关、边境检疫制度,金融、货币、外汇、外贸制度,邮政、电信、铁路、民航、航天、核能等基本管理制度,全国统一的市场经济活动准则等。

——其他应当由全国人大及其常委会立法的事项。

对全国人大和全国人大常委会的立法权限,宪法也作出了划分。全国人大有权制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;全国人大常委会有权制定除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。从法理上讲,全国人大作为最高国家权力机关,除不得与宪法相抵触以外,不应对其立法权作其他限制。实践中,除宪法明确规定的刑法、民法和有关国家机构组织方面的法律属基本法律外,凡属于某一部门法的基本规范的法律,应作为基本法律提交全国人大审议通过。此外,涉及全国人大权限的法律,如预算法、全国人大议事规则等,也应由全国人大审议通过。所以,全国人大除制定基本法律外,也可以制定其他法律,但主要是制定基本法律。除应当由全国人大制定的法律外,其他法律都可以由全国人大常委会制定。

宪法对全国人大及其常委会立法权限的划分,一方面体现了全国人大不可能把制定法律的全部工作都承担起来,另一方面也体现了对全国人大常委会立法权限的限制,即全国人大常委会不能修改宪法,不能制定有关刑事、民事、国家机构等方面的基本法律,否则就超越了自己的职权。但是,根据宪法的规定,全国人大常委会在大会闭会期间,可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。按照这一规定,补充和修改大会制定的法律是有限制的:一是原则上的限制,即补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触;二是数量上的限制,即只能是部分的补充和修改。

2)国务院的行政法规制定权

国务院可以制定行政法规,这是一九八二年宪法赋予国务院的一项新职权,一九五四年、一九七五年、一九七八年三部宪法都没有赋予国务院这一职权。一九八二年宪法第八十九条规定,国务院有权根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。后来,全国人大及其常委会又两次对国务院进行授权。第一次是19849月,六届全国人大常委会第七次会议“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议”。第二次是19854月,六届全国人大三次会议“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施,并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验,条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。2000年,立法法再次明确了国务院的行政法规制定权,该法规定,“行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”此外,立法法还规定,对属于全国人大及其常委会的专属立法权范围内的事项,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。授权决定应当明确授权的目的和范围,被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力,而且不得将该项权力转授给其他机关。

根据宪法的规定,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,行使国家立法权;国务院是全国人大及其常委会的执行机关,行使行政管理权。国务院进行行政管理的依据是宪法和法律,这也是依法行政的内在要求。因此,根据这一精神,在总结国务院制定行政法规实践经验的基础上,国务院制定行政法规的权限可以概括为:

——宪法或者法律规定由国务院作出规定的事项。比如,根据宪法第八十九条第(三)项,国务院有权规定各部和各委员会的任务。此外,法律中规定由国务院规定具体办法的事项,也属此类。

——全国人大及其常委会授权国务院制定法规的事项。如上面提到的1984年、1985年全国人大及其常委会作出的对国务院的两次授权决定等。

——国务院为执行法律的规定而需要制定行政法规的事项。对全国人大及其常委会已制定法律,但国务院为保证该法律的遵守和执行需要制定实施办法和具体规定的事项。

——有关具体行政管理方面的事项。这里指的是纯属具体行政管理,不需要全国人大及其常委会立法的事项。

国务院制定行政法规是中央立法的组成部分,其权限范围实际上相当广泛。中央立法权限中的许多事项,除必须由全国人大和全国人大常委会以法律形式规定的以外,有许多在实践中都先由国务院制定行政法规予以规范。但是,行政法规不得同宪法和法律相抵触,并且在效力上低于法律。

2.地方的立法权

地方的立法权可以分为一般地方立法权和特殊地方立法权。

1)一般地方立法权

根据宪法和立法法,省、自治区、直辖市的人大及其常委会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人大常委会备案。较大的市,包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。

根据宪法和地方组织法规定,省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定和批准地方性法规必须遵循“不抵触原则”,即不得同宪法、法律、行政法规相抵触。“不抵触原则”要求地方性法规不得侵犯全国人大及其常委会的专属立法权,不得同宪法、法律、行政法规的规定相违背,也不得同宪法、法律、行政法规的精神相违背。总结地方立法的经验,可以对地方性法规的权限范围作如下概括:

——法律、行政法规规定由省、自治区、直辖市的人大及其常委会作出规定的事项。比如,行政处罚法第十三条第二款规定,地方政府规章设定罚款的限额,由省、自治区、直辖市人大常委会规定。

——全国人大及其常委会授权省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定法规的事项。比如,1981年,全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属的经济特区各项单行经济法规。

——为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。即中央已制定法律、行政法规,省、自治区、直辖市的人大及其常委会为保证该法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行,需要制定实施细则、具体规定的事项。

——全国人大及其常委会专属立法权限以外,国家尚未制定法律、行政法规,而根据本地方的具体情况需要先行制定地方性法规的事项。这些事项范围较广,教育、科学、文化、卫生、民政、资源与环境保护、市政建设等都可包括在内。

——其他属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。这里指的是纯地方性事务,不需要国家作统一规定的事项。

对属于中央专属立法权的事项,如果省、自治区、直辖市需要先行制定地方性法规,则应由全国人大或其常委会授权。授权立法,对全国人大及其常委会而言,是立法权的一种行使方式,全国人大及其常委会可以通过加强监督来保证授权立法的正确行使,一旦发现被授权机关没有按照授权要求进行立法,可以及时收回授权。如果省、自治区、直辖市未经授权就对属于中央专属立法权限范围的事项进行立法,则构成越权。对于中央专属立法权限以外的其他事项,中央有权立法。同时,在中央未立法前,省、自治区、直辖市的人大及其常委会也可以在自己的权限范围内先制定地方性法规,但是中央有优先立法权,也就是说,中央已经立法的,地方性法规即不得同中央的法律、行政法规相抵触。

2)特殊地方立法权

除上述一般地方立法权外,还有三种特殊地区,享有比一般地方更大的立法权限,即民族自治地方制定自治条例和单行条例的权限;全国人大特别授予经济特区制定单行经济法规的权限;特别行政区的立法权。

第一,民族自治地方的自治条例和单行条例制定权。

宪法、民族区域自治法和立法法都规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例,需报上一级人民代表大会常务委员会批准后方能生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但是不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

民族自治地方制定的自治条例和单行条例,因为可以变通法律的规定,所以必须报上一级人大常委会批准才能生效,这也是为了维护法制的统一。民族自治地方制定自治条例和单行条例的范围,主要在两个方面:一是国家已经有法律、行政法规的,民族自治地方可以根据当地的实际情况制定有关变通规定;二是国家尚未制定或不可能制定法律、行政法规的,民族自治地方可以根据当地实际需要制定单行条例。

自治条例和单行条例对国家法律、行政法规作出变通,并不是毫无限制的,而是必须依法进行。具体来说,下列规定不能变通:一是宪法的规定。宪法是国家的根本法,它所规定的是国家的基本政治制度和经济制度,以及公民的基本权利和义务,在这些问题上已经形成了全国各民族人民的共同意志,是各民族人民共同达成的作为国家统一和各民族人民团结的基础,因此,对宪法的规定是不能变通的。而且,民族自治地方必须依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,这种自治权是宪法和有关法律授予的,被授权机关不能超越其行使权力的法律依据,否则就失去了自己行使权力的基础。二是民族区域自治法的规定。民族区域自治法是民族自治地方实行自治的基本法律依据,变通将使民族自治地方失去实行自治的基本法律依据。三是其他法律有关民族问题的专门规定。比如选举法以专章规定各少数民族的选举,已经充分照顾到各少数民族选举中的特殊情况,因此不能再作变通。四是属于中央专属立法权限范围的事项。因为中央专属立法权限是为维护国家统一和国内市场统一,保障公民基本权利所必须的最低限度的统一立法权限,不属于民族自治地方可以灵活变通的范围。五是国家法律和行政法规中适合当地民族政治、经济和文化特点的规定。

第二,经济特区的单行经济法规制定权。

1981年,全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会,根据有关的法律、法令、政策规定的原则,按照各该省经济特区的具体情况和实际需要,制定经济特区的各项单行经济法规,并报全国人大常委会和国务院备案。1988年、1992年、1994年和1996年,全国人大先后四次分别授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在各自的经济特区实施,并报全国人大常委会、国务院和所在省的人大常委会备案。

这类授权立法,是通过全国人大及其常委会作出决定的形式授予的,因此,在宪法和有关法律中没有此种立法权限的明确依据,其依据只在于授权决定。而受权决定内容比较简单,只有两点限制:一是根据授权制定的法规必须遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则;二是根据授权制定的法规只能在经济特区范围内实施,因为经济特区不是一级行政区域,其法规效力只能在经济特区范围内,不能在经济特区范围外实施。根据授权制定的法规应当是经济方面的法规,不涉及政治制度、司法制度等。这是经济特区与政治特区的根本区别。此外,国家对于相关经济领域已经制定法律、行政法规的,被授权的地方在遵循法律、行政法规原则的前提下,对不适应经济特区实行市场经济、面向国际市场要求的规定,可以作适当变通。

经济特区所在省、市的上述立法权,是全国人大及其常委会通过授权赋予的,具有明显的从属性,也即从属于中央,同时又具有代行中央在经济特区的立法权的性质,因此要报全国人大常委会和国务院备案。对不恰当的变通,全国人大常委会有权予以纠正,直至收回授权。

第三,特别行政区的立法权。

根据“一国两制”方针,香港、澳门特别行政区基本法规定,香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律,报全国人大常委会备案。香港、澳门特区除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外,有权对特区高度自治范围内的一切事务立法。但是,两个特区的立法权是全国人大通过基本法授予的,特区行使此项权力,是否符合基本法的规定,是否超越国家的授权,应当由中央监督,因此必须报全国人大常委会备案。

综上所述,我国的立法体制,从横向来看,是立法机关至上的模式,也就是说,立法机关的立法权高于行政机关;从纵向来看,是集权─分权的模式,也就是说,中央的立法权高于地方,地方立法权只具有从属和补充的性质。

我国立法体制的特点

一、立法权既统一又分层次

我国是一个统一的、单一制的国家,没有社会主义法制的统一,就没有国家的统一、社会的安定。首先,坚持党对国家的领导,需要国家法制的统一,因为党对国家的领导方式之一是通过法定程序将党的主张上升为法律,只有国家法制的统一,才能保证党对国家的集中统一领导。其次,建立社会主义市场经济体制,也需要强调社会主义法制的统一,否则,就会妨碍统一的社会主义市场经济体制的建立和完善。我国宪法第五条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。”从立法体制上讲法制统一,包括三层意思:一是宪法具有最高的法律效力,一切法的形式,都不能与宪法相抵触;二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触;三是同位阶的法相互之间不能抵触。这三个层次结合起来,就能保证我国的法律体系的内部和谐一致,从而保证国家法制的统一。

我国的立法体制既是统一的,又是分层次的,是由国家立法权和行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权以及授权立法权所构成的,同时下位阶的法的规范不能和上位阶的法的规范相抵触。这样的立法体制,说明行政法规是对国家法律的补充,地方立法是对中央立法的补充,法律、行政法规、地方性法规都是国家法律体系的组成部分。这样的立法体制,也体现了以下两个精神:一是在中央与地方关系上,既坚持中央必要的集中统一,又注意充分发挥地方的主动性、积极性。二是在权力机关与行政机关的关系上,既坚持了人民代表大会制度,保证立法权掌握在由人民选举产生的、更有利于直接反映群众意愿和要求的国家权力机关手里,以保证立法的民主性,同时,又注意提高国家的管理效率,保证国家行政机关有足够的权力对社会进行有效管理。

我国的这种分层次的立法体制,主要从法律监督制度来保证法制的统一:一是宪法和立法法明确规定不同层次法律规范的效力。二是实行立法监督制度,也即法规的报批和备案制度。行政法规要向全国人大常委会备案,地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规。

二、符合中国国情与实际

改革开放以来,我国在建立符合国情、科学有效的立法体制上不懈努力,取得了重大成就。尤其是2000年制定的立法法,根据宪法和国情,确定了统一又分层次的立法体制,既发挥了中央与地方两个方面的主动性和积极性,适应了行政管理和地方管理的实际需要,又保证了国家法制的统一。立法法对全国人大与国务院、中央与地方立法权限的划分、基本的立法程序、法的适用规则和立法监督工作,作出了统一的规范。立法法的制定与实施,标志着中国特色的社会主义立法体制已经建立起来。这是我国人民代表大会制度中一个比较完整和成熟的制度。

每个国家都是根据自己的具体国情来设计构建立法体制。我国是统一的、单一制的国家,各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应,我国确立了统一而又分层次的立法体制。这样的一个立法体制,既保证了中央国家权力机关集中行使立法权的地位,又辅之以国家行政管理机关制定行政法规的权限。考虑到我国地域辽阔,人口众多,各地经济、政治、文化的发展极不平衡,在城市与农村、沿海与内地、发达地区与老少边穷地区之间,发展程度存在差距,同时我国又是一个多民族国家,实行民族区域自治制度。针对这样的国情,为在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性,我国的立法体制赋予了地方人大制定地方性法规的权限,赋予民族区域自治地方制定自治条例和单行条例的权限,以及经济特区的特定立法权。我国这样的独具特色的立法体制,保证了国家的法律既能通行全国,又能适应我国各个地方千差万别的不同情况,使法律在实践中能够得到贯彻实施。

责任编辑: 沈娟