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俄罗斯议会

浏览字号: 来源: 《外国议会简介》  2011年05月20日 14:40:51

俄罗斯独立后,继续延用原俄罗斯联邦宪法及其宪政体制,议会为俄联邦人民代表大会及其常设机关俄联邦最高苏维埃。俄前总统叶利钦于199310月以武力方式驱散了议会。“十月事件”以后,叶利钦宣布立即解散最高苏维埃,命令于19931212举行新的国家代表权力机关——联邦会议两院选举,并以全民公决方式通过由他主持制定的新宪法。

1993年宪法规定俄罗斯是共和制的民主联邦法制国家,确立了总统制的国家领导体制。根据该宪法,俄联邦的国家权力由总统、联邦会议(联邦委员会和国家杜马)、俄联邦政府和俄联邦法院行使,实行行政、立法、司法三权分立制度。俄联邦会议(议会)是立法代议机关,由联邦委员会(上院)和国家杜马(下院)组成。联邦会议为常设机关。联邦委员会和国家杜马分别开会,会议公开进行。在两院议事规程所规定的情况下,两院有权举行秘密会议。两院可以举行联席会议以听取俄联邦总统咨文、俄联邦宪法法院咨文、外国领导人的演说。

叶利钦执政时期,由于国家杜马多数派多为反对派掌握,总统、政府与议会之间的纷争不断。普京担任总统后通过加强对政治、政党体制的规范和治理,由统一俄罗斯党主导的国家杜马以及组成方式改革后的联邦委员会与当局积极配合,议会与执行和司法机构关系得以理顺,议会两院之间的关系也更加协调顺畅,联邦委员会驳回已经国家杜马通过的法律的比例大为减少,立法效率大大提高。

俄地方议会即各州、共和国、直辖市、边区的议会,多实行一院制,多称立法会议,有的仍称“苏维埃代表大会”,有的已改称杜马。

下面分别介绍俄联邦会议的上、下两院情况。

一、联邦委员会(上院)

(一)职权

批准俄联邦各主体之间的边界变动;批准俄联邦总统关于实行战时状态的命令;批准俄联邦总统关于实行紧急状态的命令;解决在俄联邦境外动用俄联邦武装力量的可能性问题;确定俄联邦总统选举;罢免俄联邦总统职务;任命俄联邦宪法法院、俄联邦最高法院、俄联邦高等仲裁法院法官职务;任命和解除俄联邦总检察长职务;任命和解除审计署副审计长职务及其半数成员。联邦委员会就俄联邦宪法划归其管辖的问题作出决议。

国家杜马就联邦预算问题、联邦税收和集资问题、财政、外汇、信贷和海关调整问题、货币发行问题、批准和废除俄联邦的国际条约问题、俄联邦国家边界的地位和保护问题、战争与和平问题所通过的联邦法律必须在联邦委员会审议。

联邦宪法法院有权对联邦委员会批准的法律、决定作出裁决。

(二)选举与产生

1993年俄宪法规定,俄联邦每个主体有2名代表参加联邦委员会,即各联邦主体的国家权力代表机关和国家权力执行机关各1人。当年12月举行选举产生的第一届联邦委员会任期2年。以后的联邦委员会每届任期4年。法定任职年龄21岁以上。同一个人不能同时担任联邦委员会委员和国家杜马议员。

1995年年底通过的《联邦委员会组成法》规定,每个联邦主体派驻联邦委员会的议员为当地的立法和行政长官,从此联邦委员会开始真正向代表各地方利益的机关转变。由于各地的立法和行政长官选举期限各不相同,联邦委员会的议员轮换期也不同。普京执政以后,俄对一些联邦主体进行合并,对联邦委员会的组成程序法律进行了调整,每个联邦主体的2名联邦委员会议员的产生办法改变为,当地行政长官任命1名议员,任期与其本人任期相同,当地立法机构选举产生1名议员,任期与该立法机构任期相同。在个别实行议会两院制的联邦主体,由上、下两院轮流推选代表出任本联邦主体的联邦委员会议员,任期为相应上(或下)院任期的一半时间。当前俄联邦主体数量为83个,联邦委员会共166名议员。

20092月,俄通过《联邦委员会组成法修正案》,规定有权当选或被任命为联邦委员会议员的必须是当地联邦主体议会或市级代表机关的议员。该修正案将于201111生效。在此期限之前为过渡期。

(三)组织结构

联邦委员会从其委员中选举联邦委员会主席及其副主席。联邦委员会主席和副主席主持会议并管理内部制度。联邦委员会成立各种委员会,就其管辖的问题进行立法论证、举行议会听证会。联邦委员会通过议事规则并解决自身活动的内部程序问题。

现联邦委员会设一位第一副主席和4位副主席。主席、副主席、各委员会主席组成联邦委员会理事会,理事会为常设机关,预先筹备并审议联邦委员会活动的各种组织性问题,逐月批准联邦委员会会议安排及议事日程等重要事项。

现联邦委员会共设28个委员会,各委员会及其主席分别为:宪法性立法委员会,法律和司法问题委员会、联邦事务与地区政策委员会、地方自治问题委员会、国防与安全委员会、预算委员会、金融市场与货币流通委员会、与俄联邦审计署协作委员会、国际事务委员会、独联体事务委员会、资格和议会活动组织委员会、社会政策与卫生委员会、教育与科学委员会、青年事务与旅游委员会、经济政策、企业经营与所有制委员会、工业政策委员会、自然垄断委员会、自然资源和环境保护委员会、农业、食品政策和渔业综合体委员会、北方和少数民族事务委员会、信息政策委员会、保障联邦委员会活动监督委员会、国家海洋政策委员会、文化委员会、住房政策与公用住宅事业委员会、公民社会制度发展问题委员会、体育和奥林匹克运动发展委员会。

联邦委员会和国家杜马各有一位俄联邦总统全权代表,负责协调两院工作。

(四)会议制度

联邦委员会在选举后第30天召开首次会议。联邦委员会首次会议由俄联邦总统主持召开。以后由主席、副主席轮流主持联邦委员会的会议。

联邦委员会例行会议按法律规定在固定时间内召开,主要讨论立法问题。联邦委员会会期分为春秋两季会议,每年7月中旬和8月休会。议会例会期间,议员并不是每天开会,实际上是宣布议员正式工作的开始和议会内部机构的工作时间。在此期间,议员未经议会准假,不得离开举行会议的城市,不得出访或进行其他与开会无直接关系的活动。

联邦委员会可以在议会例会之外逢国家遇到关系全局的重大事件而召开非常会议,具有较强的针对性,一般作出决定即算完成当次会议的任务,因此这种会议的会期较短,一般只有几天。有权提出召开非常会议的人员或机构一般包括:国家元首、政府、联邦委员会理事会、若干联邦主体、一定数量的议员等。

(五)立法程序

如果俄罗斯联邦宪法未对通过决议的程序作出其他规定,联邦委员会决议由联邦委员会委员总数的多数票予以通过。

(六)议员制度

俄联邦宪法和《俄联邦会议代表地位法》在规定议会两院代表所享有的权利及应当承担的义务的同时,还对其所享有的工作、生活以及法律上的各种保障措施作出规定,目的在于使其能够更好地行使权力。

1.议员的权利

立法提案权联邦会议两院代表享有立法提案权,其有权向国家杜马提交法律草案、法律草案的修正案、对俄现行法律修改与补充的法律草案以及承认相关法律失效的法律草案,并提出立法建议以制定和通过新的联邦宪法性法律和联邦法律。对于修改和重新审议俄联邦宪法条款的建议,联邦会议两院中任何一院五分之一以上的代表均有权提出。

质询与询问权依据宪法及有关法律,质询的主体为联邦会议两院的任何代表或是代表小组;质询的对象为俄联邦政府、俄联邦总检察长、俄联邦中央银行行长、各联邦执行权力机关领导人、联邦主体各执行权力机关和地方自治机关领导人;质询需要以书面的形式在两院各自的会议上提出;被质询的机关或是个人应当在受到质询之日起15日或是质询人所规定的期限内对质询作出答复,答复可以采用口头形式,也可以采用书面形式。询问可以由国家杜马的任何一位代表或代表小组向俄联邦政府的成员提出。询问仍是以书面形式提出,联邦政府的相关成员应国家杜马相应机关的邀请出席杜马会议并作出回答。

走访国家机关的权力两院代表在任职期间有权走访俄联邦国家权力机关、地方自治机关、企业、组织、社会联合组织、部队及其他军事组织,并有权在走访期间同这些机关、机构、组织的领导人进行迅速会面。代表可以向上述人员索要相关信息,提出有关问题,上述领导人应当及时提供相关信息,并对代表所提出的问题予以答复。对于一时难以解决而需要进一步核实和研究的问题,被走访的机关及相关人员应当自走访之日起一定时日内将结果向代表通报。另外,代表还有权参加对其所提问题的审议,甚至是一些秘密会议。在此种情况下,调查机关、侦查机关和法院系统机关不得干预代表的活动。

2.议员的义务

与选民的联系机制联邦委员会代表和单席位制选区当选的杜马代表负责同相应选区的选民建立联系,对于在全联邦选区当选的国家杜马代表,则由其所在的议会党团负责确定该代表与何地选民建立联系。代表可以通过与选民见面或大众传播媒介的方式向选民通报自己的活动情况,与选民沟通。代表必须认真对待选民所提建议、意见,必要时将有关建议、意见送交相关国家政权机关、地方自治机关和社会联合组织。

收入与财产的公开义务两院议员均有义务向联邦税务机构提交一份个人收入与私人财产申报单,并同时将这份申报单的复印件上交其所在的联邦委员会或国家杜马。代表违反规定的行为将会被公布在《俄联邦联邦会议公报》上。

不得兼任的义务

同一个人不得同时兼任国家杜马代表和联邦委员会代表。

3.保障措施

为使代表在任职期间能够有效、充分地行使职权,俄联邦宪法和议会代表地位法为两院议员规定了工作、生活及法律方面的各种保障措施。

工作保障主要体现在议员获得信息的权利方面。两院议员有权及时掌握联邦会议两院通过的文件,俄联邦总统办公室、俄联邦政府、俄联邦宪法法院、俄联邦最高法院、俄联邦最高仲裁法院以及其他国家机关和社会联合组织正式散发的文件,信息资料以及其他参考资料。同时,在其走访有关国家机关、社会组织时所需要获得的信息也必须得到及时、充分的提供,并且这种对于代表的信息公开不受文件机密级别限制。

此外,为保障两院议员的正常工作,两院议员有权在本院办公楼里拥有自己的办公用房;在实施议员活动时,有权使用有关的通讯设备,免费使用火车、飞机、公共汽车、轮船等交通运输工具;议员在为实施议员活动而出公差时,可以享受有关单位优先而快捷的服务,有权拥有5名在编助手。

法律保障联邦会议两院议员在其整个任期内享有法律上的不受侵犯权。除在犯罪现场被拘捕外,未经联邦会议相关院的同意,两院议员不得被按照司法程序追究刑事责任或行政责任,不得被审查和司法机关拘留、逮捕、搜查或讯问。除为保障他人安全,联邦法律另有规定外,联邦会议两院议员不得被搜身检查。议员的法律豁免权还适用于其住宅、办公用房、行李、私人及公用的交通工具、书信、通讯器材及个人文件。议员在任期内的发言、表决时的立场以及与议员地位相符的其他行为(不包括议员对他人的诬告和公开诽谤以及联邦法律禁止的其他违法行为),在其任期内和任期结束后均不得被追究刑事责任和行政责任。只有根据俄联邦总检察长的提议和联邦会议相关院作出的决定,才能剥夺议员的法律豁免权。

另外,就其在履行职责过程中了解到的民事案件、刑事案件的情况,两院议员有权拒绝举证。议员在任职期间内免服兵役,并免交国家征集的军事收费。此外,如果议员在行使职权的过程中因受到肉体伤害或其他方面的健康伤害而最终导致死亡或者造成残疾、长期或短期内丧失劳动能力,则国家保险机关应向其支付保险金;对于致残或丧失劳动能力的,国家还应当每月补偿其原有工资额和现退休金之间的差额。

生活保障首先,这体现在议员的工资待遇方面。除国家杜马主席之外,国家杜马所有代表的月工资额均相当于俄罗斯联邦政府部长的月职务工资与附加工资的总和,国家杜马主席的月工资额则相当于俄罗斯联邦政府主席的月职务工资和附加工资的总和。而对于联邦委员会的代表而言,则可以根据其个人选择,国家或是支付其原工资额,或是支付其与国家杜马代表相同的月工资额。

其次,还体现在议员的工作职务待遇方面。议员任职期间的工作年限应计入其总工龄和连续工龄,或专业工龄与服役期。在代表任期结束后,应允许其从事原工作或担任原职务。征得代表同意后,可以允许其在原单位从事另一同等劳酬的工作或担任另一同等劳酬的职务,也可以到其他企业、机构或组织工作。

(七)议会党团

联邦委员会不按照政党比例制选举,不设议会党团。

(八)办事机构

联邦委员会和国家杜马均设有办公厅、研究局等助理机构。

为对联邦预算的执行情况实行监督,联邦委员会和国家杜马联合组成审计厅,其构成与活动程序由联邦法律规定。议员除领取工资外,享受2倍于月工资的医疗补贴,可配5名助手,每月可得到2倍于月工资的助理补贴,享受免费交通工具、电信费。

(九)对外交往

联邦委员会开展较为活跃的对外交往。近年来逐渐机制化的“圣彼得堡经济论坛”和“贝加尔经济论坛”即为联邦委员会最初主持召开的。积极参与上海合作组织、欧洲委员会议会、亚洲议会大会、欧洲安全与合作组织议会大会等活动。与独联体国家的议会交往最为机制化,包括与国家杜马联合组成9个同独联体国家议会交往的跨议会合作委员会。

其经费来源为联邦预算拨款。2009年,受国际金融和经济危机影响,俄联邦预算重新编制,议会对外交往经费略有减少。

二、国家杜马(下院)

国家杜马起源于沙俄时代,曾先后召开四届,到十月革命前解散。根据1993年宪法选举产生的国家杜马为第一届,现任国家杜马为第五届。

(一)职权

通过联邦法律;对俄罗斯联邦总统任命俄联邦政府总理表示同意;解决对俄联邦政府的信任问题;任命和解除俄联邦中央银行行长职务;任命和解除审计署署长及其半数成员的职务;任命和解除根据联邦宪法性法律开展活动的人权代表的职务;宣布大赦;对俄联邦总统提出指控以便罢免其职务;就俄罗斯联邦宪法划归其管辖的问题作出决议。

(二)地位

俄宪法规定了议会对总统和政府的微弱制衡关系。

俄联邦总统根据宪法和联邦法律确定国家杜马选举;根据宪法规定的情况和程序解散国家杜马;向国家杜马提出法律草案;签署和颁布联邦法律;向联邦会议提出关于国内形势、国家内外政策基本方针的年度咨文。如果俄联邦总统在联邦法律提交后14天内将其否决,国家杜马和联邦委员会通过俄联邦宪法所规定的程序重新审议该法。如果在复审中联邦法律以原来所通过的文本由不少于联邦委员会委员和国家杜马议员总数三分之二的多数票予以通过,俄联邦总统应在7天内签署和公布该法。

俄联邦总统在其辞职、因健康状况而长期不能行使属于总统的职权或离职的情况下,可提前终止行使职权,俄联邦总统选举应在提前终止行使职权后的三个月内进行。俄联邦政府总理临时行使总统职责。俄联邦代总统无权解散国家杜马、确定公决以及提出关于修改和重新审议联邦宪法条款的建议。

总统只能由联邦委员会根据国家杜马所提出的叛国罪或实施其他重大犯罪的指控予以罢免,这一指控须由俄联邦最高法院关于俄联邦总统行为中具有犯罪特征的结论和俄联邦宪法法院关于提出指控符合规定程序的结论所证实。国家杜马关于提出指控的决定和联邦委员会关于罢免总统职务的决定,应根据不少于五分之一的国家杜马议员的动议在两院中的每一院内以三分之二票数予以通过,并要具有国家杜马专门委员会的结论。联邦委员会关于罢免俄联邦总统职务的决定应在国家杜马对总统提出指控后的3个月内作出。如果联邦委员会在这段期间内没有作出决定,对总统的指控即为废除。

国家杜马可在俄联邦宪法第111条和第117条规定的情况下由俄联邦总统予以解散。在解散国家杜马的情况下,俄联邦总统确定选举日期以便使重新选出的国家杜马不迟于4个月内召开。国家杜马选出后一年内不能根据俄联邦宪法第117条规定的理由予以解散。国家杜马在它对俄联邦总统提出指控之后直到联邦委员会作出相应决定之前不得被解散。国家杜马在俄联邦全境实行战时状态或紧急状态时期以及俄联邦总统任期届满前6个月内不得被解散。

俄联邦宪法第111条规定,俄联邦政府总理由俄联邦总统经国家杜马同意任命。提出关于总理候选人的建议应不迟于新当选的俄联邦总统就职后或俄联邦政府辞职后两周,或在国家杜马否决候选人后的一周内。国家杜马在关于候选人的提案提出后一周内审议总统提出的政府总理的候选人资格。国家杜马三次否决政府总理的候选人资格后,俄联邦总统任命俄联邦政府总理,解散国家杜马并确定新的选举。

俄联邦宪法第117条规定,国家杜马可以对俄联邦政府表示不信任。关于不信任俄联邦政府的决议由国家杜马议员总数的多数票予以通过。国家杜马对政府表示不信任之后,俄联邦总统有权宣布俄联邦政府辞职或不同意国家杜马的决定。在国家杜马三个月内再次对俄联邦政府表示不信任的情况下,俄联邦总统宣布俄联邦政府辞职或者解散国家杜马。俄联邦政府总理可向国家杜马提出关于对政府的信任问题。如果国家杜马拒绝表示信任,俄联邦总统在7天内作出俄联邦政府辞职的决定或者解散国家杜马和举行新的选举的决定。

2008年年底,俄通过宪法修正案,规定政府总理需每年向国家杜马报告政府工作,20094月,普京总理已按此要求在国家杜马作政府工作报告。

联邦宪法法院有权对国家杜马的法律通过、决定作出裁决。

(三)选举与产生

1993年俄宪法规定,国家杜马由450名议员组成,经过选举产生,任期4年。凡年满18周岁的俄罗斯公民(被法院认为无行为能力的或被法院判刑的在押者除外)均有选举权。凡年满21岁并有权参加选举的俄联邦公民均可当选为国家杜马议员。第一届国家杜马议员任期2年。1995年通过的《国家杜马代表选举法》规定实行混合选举制,即450名国家杜马议员的一半根据政党名单按照比例代表制的原则选举产生,另一半由单席位选区选举产生。20055月,俄通过新的国家杜马选举法,规定杜马议员全部按照政党代表制原则由全联邦选区选举产生,获得选民投票7%的政党有权进入国家杜马并分配席位。本届国家杜马为第五届,于2007122选举产生。共有4个党派,分别为统一俄罗斯党、俄罗斯联邦共产党、俄罗斯自由民主党、公正俄罗斯党。下届选举在201112月举行,具体日期由总统确定。

2008年年底,俄通过宪法修正案,将国家杜马议员的任期延长至5年,新规定从201112月选举产生的新一届国家杜马开始执行。2009年年初,俄通过国家杜马选举法修正案,允许为在国家杜马选举中获得5%—6%和6%—7%选票的小党分别拨出1个和2个国家杜马议席,该修正案从2011年选举产生的新国家杜马开始生效。

(四)组织结构

国家杜马从其议员中选举国家杜马主席及其副主席。国家杜马成立各种委员会,就其管辖的问题举行议会听证会。国家杜马通过自己的议事规则并解决杜马活动的内部程序问题。

现国家杜马设一位第一副主席(统一俄罗斯党)和其他9位副主席,其中俄共、公正俄罗斯和自由民主党各分配有1位副主席职务,其余的副主席均为统一俄罗斯党党员。国家杜马主席和副主席组成11人的国家杜马理事会,预先筹备并审议国家杜马活动的组织性问题,各委员会主席(或由其委托的副主席)有权出席理事会会议,但无投票权。

现国家杜马共设32个委员会,另设负责审计与监督用于国防和国家安全联邦预算执行情况的4个专业委员会。32个委员会及分别为:宪法性立法与国家建设委员会、民事、刑事、仲裁与诉讼立法委员会、劳动与社会政策委员会、预算与税收委员会、金融市场委员会、经济政策与企业经营委员会、所有制委员会、工业委员会、建筑与土地关系委员会、科学与高科技委员会、能源委员会、交通委员会、国防委员会、国际事务委员会、独联体事务与俄侨联系委员会、联邦事务与地区政策委员会、地方自治问题委员会、资格与国家杜马工作组织委员会、信息政策、信息技术与通信委员会、保健委员会、教育委员会、家庭、妇女与儿童问题委员会、农业问题委员会、自然资源、资源利用与生态委员会、文化委员会、社会团体与宗教组织事务委员会、民族事务委员会、体育委员会、青年事务委员会、北方与远东问题委员会、老战士事务委员会。

(五)会议制度

国家杜马在选举后第30天举行第一次会议。俄联邦总统可在这一期限之前召集国家杜马会议。国家杜马第一次会议由最年长的议员主持召开。以后由国家杜马主席、副主席轮流主持会议。

国家杜马会期分为春秋两季会议,春季会议从112620;秋季会议从911225。议会例会期间,议员并非每天开会,例会期限是宣布议员正式工作的开始和议会内部机构的工作时间。在此期间,议员未经议会准假,不得离开举行会议的城市,不得出访或进行其他与开会无直接关系的活动。

国家杜马也可以举行非常会议,情况同联邦委员会。

除对个别问题进行秘密表决外,国家杜马会议完全公开,向记者开放,每月最后一周为杜马议员与选民见面时间,听取选民意见。

(六)立法程序

国家杜马的决议由国家杜马议员总数的多数票予以通过,如果俄联邦宪法对决定通过程序未作其他规定的情况。

立法动议权属于俄联邦总统、联邦委员会、联邦委员会委员、国家杜马议员、俄联邦政府、俄联邦各主体立法(代表)机关。根据管辖的问题,立法动议权还属于俄联邦宪法法院、俄联邦最高法院和俄联邦最高仲裁法院。

法律草案提交给国家杜马。如果俄联邦宪法未作其他规定,联邦法律由国家杜马议员总数的多数票予以通过,国家杜马通过的法律在5天内移交联邦委员会审议。如果联邦委员会委员总数的半数以上投票对其表示赞成或者联邦委员会14天内未予审议,联邦法律即为联邦委员会批准。在联邦委员会否决联邦法律的情况下,两院可成立协商委员会以消除已经产生的分歧。此后,联邦法律应由国家杜马复审。在国家杜马不同意联邦委员会决定的情况下,如果复审时不少于国家杜马议员总数三分之二的人投赞成票,联邦法律即为通过。

关于实行和取消税收、免除纳税、发行国债、改变国家财政义务的法律草案、审议联邦预算外开支的其他法律草案,只能在附有俄联邦政府结论的情况下方可提出。

(七)议员制度

国家杜马议员不能成为地方自治国家权力代表机关的议员。国家杜马议员为职业性的常设工作。国家杜马议员不能担任国家机关的职务、从事其他有酬活动。教学、科研和其他创作活动除外。

其他情况见联邦委员会。

(八)议会党团

现国家杜马共有4个议员团,分别为统一俄罗斯党党团(315席)、俄罗斯联邦共产党党团(57席)、俄罗斯自由民主党党团(40席)、公正俄罗斯党团(38席)。

(九)办事机构

见联邦委员会。

(十)对外交往

国家杜马的对外交往十分活跃。与独联体国家的议会交往最为密切。积极参与欧洲委员会议会、欧洲安全与合作组织议会大会等14个国际议会组织的活动。已同我全国人大建立定期交流机制。

国家杜马共有78个对外国别友好小组。其中,对华友好小组有112人,是国家杜马与外国友好小组中人数最多的小组。

责任编辑: 沈娟