改革开放40年来我国立法体制的发展变化及实践分析

立法体制是关于立法主体、立法权限划分和立法权运行的基本制度总称。我国是一个统一的、多民族的、单一制的人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，这些因素决定了我国的立法体制必须有利于党的领导，有利于人民当家作主，能够从我国的实际出发，合理地划分中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限。

一、我国立法体制的发展变化

新中国成立后，我国立法体制的演变大致经过了四个阶段。

(一)第一阶段:从新中国成立到1954年宪法颁布前

在第一阶段，我国立法权力的行使具有多极化和分散化的特点。在中央层面上，享有立法权的是中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会和政务院；在地方层面上，县以上各级人民政府或多或少都享有立法权。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领第十三条第二款规定，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”。同时，在这次会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》对中央政府的立法权限作了规定，中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行；规定国家的施政方针；废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院颁发决议和命令，并审查其执行。1949年12月，政务院通过《大行政区人民政府组织通则》，规定大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令、条例，报政务院批准或备案。1950年1月，政务院公布《省、市、县人民政府组织通则》规定，省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。当然，这种地方制定暂行法令、条例或单行法规的活动，与我们今天所讲的地方立法相比较，并非严格意义上的地方立法，更多属于特定历史条件下的行政权的张扬，但已具有地方立法的萌芽性质。

新中国成立初期形成这种分散立法的格局，主要是基于政权初建时期的实际需要。1949年新中国成立，百废待兴，我国面临着组建和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、实现和保障人民当家作主的艰巨任务。由于彻底废除了国民党的伪法统，单纯依靠中央立法来迅速制定出新政权所需的大量法律法令，确立秩序，无疑是不可能的。当时全国还未全部解放，新老解放区情况十分不同，各大区需要有一定的自主立法权。尤其是新解放的地区，不论其为省级或县级，也都需要被给予这样的立法权限，以便因地制宜地实行各项改革。

(二)第二阶段:从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前

在第二阶段，我国的立法权限非常集中。在中央层面上，全国人民代表大会是唯一的立法机关，1955年7月后全国人大常委会代行部分立法权；在地方层面上，除民族区域自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法权。同时，国家行政机关也没有立法权。

1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。全国人大常委会有权“解释法律”和“制定法令”。但是由于全国人民代表大会不可能经常开会，每次开会的时间也不长，无法满足国家“急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求”，尤其“在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行”。因此，1955年7月，一届全国人大第二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权常务委员会“依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。1959年，二届全国人大第一次会议又进一步作出决议，“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。但在此之后，由于“左”的指导思想干扰以及“文革”的发生，我国的民主与法制建设逐渐走向停滞，全国人大常委会除通过一些决议、决定外，没有再制定法律，1959年的这次授权实际没有得到执行。但通过这两次授权，全国人大常委会被赋予部分国家立法权，补充和发展了1954年宪法，改变了全国人大是行使国家立法权的唯一机关的规定。

按照1954年宪法规定，国务院没有立法权，只有“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”。在地方层面，只有“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准”，其他地方都没有立法权，原有的行政立法职权实际上也都被取消。

这种突出体现中央集权特征的立法权限划分，是当时我国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和体现。中央集权的立法模式强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但也在相当程度上影响了地方主动性和积极性的发挥，阻碍了国家法制的发展。事实上，1954年宪法实行一段时间后，中央就发现了这个问题。因此，1956年毛泽东同志在《论十大关系》一文中肯定了地方立法的必要性:“取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好。我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”[《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社1986年版，第730～731页。]这为以后探索赋予地方立法权提供了理论指导。

(三)第三阶段:1979年五届全国人大二次会议以后现行立法体制的基本确立

在第三阶段，我国现行宪法和相关法律确立了统一而又分层次的现行立法体制。宪法和立法法等法律规定全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。地方人大及其常委会制定地方性法规。自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并经批准生效。经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定经济特区法规，在经济特区范围内实施。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

1978年，中国共产党十一届三中全会召开，开启了中国改革开放和社会主义民主法制建设的历史新时期。早在1978年12月，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中就提出:“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。”[《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第147页。]按照这一精神，1979年7月五届全国人大二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，对我国的立法体制进行了重要改革，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和颁布地方性法规的权力，允许其“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。1982年修改宪法，又在宪法层面对我国立法体制进行改革，在正文第八十九条赋予国务院制定行政法规的权力，在第九十条中赋予了国务院各部、各委员会发布规章的权力，在第一百条中确认了省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力，在第一百一十六条中确认了民族自治地方的人民代表大会有制定自治条例和单行条例的权力。同年12月，五届全国人民代表大会第五次会议通过关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干规定的决议，规定“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。至1986年修改地方组织法时，又在第七条第二款和第三十八条第二款中，分别赋予省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定地方性法规的权力，但需要“报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。1995年2月再次修改地方组织法时，在第六十条中进一步规范了地方政府制定规章的行为，即明确“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案”。2000年立法法通过，对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善，使法律、法规以及规章的制定更加规范化、制度化。同时，立法法对立法权限划分和授权立法作出新规定，对只能制定法律的事项作了进一步明确，还赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。至此，现行的立法体制基本确立。

建立在1982年宪法基础上的立法体制，是为“把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设”服务的。在这一时期，我国的立法工作取得了显著成就，中国特色社会主义法律体系初步形成。但是，随着经济社会的不断发展，这一体制也存在一个明显的短板，即它不能充分满足各个地方对立法权力资源的需求，在某种程度上遏制了地方的积极性和主动性。尽管部分“市”级的权力机关获得了制定地方性法规的权力，但由于立法权限未作划分或者划分不清，所以没能真正解决问题。因此，这一时期的授权立法比较多，1981年、1988年、1992年、1994年和1996年，全国人大和全国人大常委会先后授权广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会制定所属经济特区法规的权力。2000年的立法法，更进一步从制度上作出规范，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。

另外值得一提的是，香港和澳门分别于1997年和1999年回归，根据“一国两制”方针，香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法规定，香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律，报全国人大常委会备案。

(四)第四阶段:2015年十二届全国人大三次会议以后现行立法体制的发展完善

进入21世纪，特别是党的十八大以来，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。为了更好地发挥中央和地方两个积极性，推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国，党的十八届三中、四中全会分别提出了“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”和“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”的改革目标任务。适应立法工作新形势、新任务的需要，十二届全国人大及其常委会认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，于2015年十二届全国人民代表大会第三次会议上对立法法进行了修改，进一步发展和完善了现行立法体制:一是依法赋予所有设区的市、自治州等地方立法权，明确规定设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，设区的市、自治州的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。二是落实税收法定原则，完善专属立法权制度，在第八条中对“税收法定”问题专设一项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。三是进一步健全授权立法制度，实现立法和改革决策相衔接。全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。此外，新修改的立法法还对部门规章和地方政府规章进行了规范。2018年的宪法修正案以根本法的形式确认了设区的市制定地方性法规的权力，在第一百条中增加了一款规定“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”。

这次对现行立法体制的发展和完善，最突出和重要的就是扩大了地方立法主体的范围，赋予了设区的市地方立法权，包括依法赋予东莞市、中山市、嘉峪关市和三沙市4个不设区的地级市与设区的市相同的地方立法权。此外，完善了法律的专属立法事项和地方立法事项，进一步明确了立法权限的划分。这既是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措，也是完善我国立法体制、推进地方法治建设的重要制度安排，对于充分调动设区的市立法的积极性和主动性，加快地方法治建设步伐，发挥地方在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，具有重要意义。

二、现行立法体制的实践效果

(一)现行立法体制的优越性

总体来看，我国现行立法体制是符合我国国情和实际需要的。如果立法权完全集中在中央，就容易助长主观主义和官僚主义，忽视地方的特殊情况，使制定的法律难以适应各地千差万别的情况，导致立法脱离实际的结果。如果地方立法权不受限制，就容易导致各地规则差异过大，这既与我国单一制国家的历史传统不符，也不利于法制的统一。只有坚持统一而分层次的立法体制，才能较好地克服和防止权力过分集中，有助于发挥中央和地方两个积极性:一是，法律的专属立法权制度，能够保证全国人大及其常委会的立法更侧重解决国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，确立起国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面重要的基本的法律制度，奠定国家法制的基础，也为行政法规、地方性法规的制定提供重要依据。二是，地方事务由地方立法，“不抵触”“有特色”的地方性法规既打开了地方事务无法可依的局面，也解决了各地经济社会条件差异较大的问题，一方面保证了宪法、法律和行政法规在本地区的有效实施，另一方面也为实现“绣花一样精细”的城市管理提供了法制保障。三是，在法律专属的立法事项之外，地方立法能在国家尚未制定法律或者行政法规时进行探索，发挥试验田作用，既弥补了法律空白，也可为国家立法积累经验，有助于推进依法治国。四是，除了立法机关，行政机关拥有一定的立法职权有助于尽快将法律规定的相关制度具体化，并对法律进行细化和补充，既保障了宪法和法律的实施，也推进了各级人民政府依法行政。

(二)现行立法体制实践中存在的问题

现行的立法体制虽然建立起了比较完善的制度，也取得了显著的立法成就，但在实际工作中也存在一些问题:一是缺乏全局意识和整体意识，地方保护主义和部门利益法律化问题比较普遍。一方面，地方立法囿于当地的利益，容易滋生地方保护主义，客观上造成分割市场的结果，一定程度上影响国家统一市场的建立和完善；另一方面，政府制定的行政法规和规章基本由政府有关部门负责起草，部门主导的倾向比较严重，争权诿责现象较为突出。二是越权立法时有发生。常见的一种情况是对法律、行政法规中未涉及或者虽然规范了某种行为而未设定行政处罚的，地方人大及其常委会往往会以某种行为在本地具有的社会危害性或者国家的法律法规已经过时、滞后、不能适应现实需要为理由，超越行政处罚法的规定，增设处罚的行为和行政处罚种类，或者突破处罚幅度的地方立法。例如，截至2014年5月，全国14件关于无线电管理的地方性法规中，有8个地方的无线电管理立法设定的行政处罚突破了国务院1993年制定的无线电管理条例的规定。三是重复立法难以避免。我国立法权纵向配置的一个重要特点是各级立法权限范围相互重叠，地方立法如果贪大求全，盲目追求立法政绩或条款完整性的话，难免导致小法抄大法，下位法抄上位法，甚至是照搬照抄其他省市法规的现象。法律规定得越细致，地方立法中重复的内容可能就越多。譬如，个别省的旅游法条例与旅游法相比，重复率达到了62%。四是地方立法中也偶有滥用立法权，侵害公民合法权益的现象发生。我国是一个封建传统深厚的国家，强调公民义务轻视公民权利、强调国家权力轻视公民权利的思想还比较浓厚。地方性法规，特别是地方政府规章，很长一段时间都重管理轻服务，如果还按照以前简单以强化行政手段的方式来管理社会，就容易造成减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的后果。

三、现行立法体制下完善立法工作的建议

(一)要坚持党对立法工作的领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作要坚持党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识。中央层面的立法要注重贯彻党的路线方针政策和重大决策部署，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。要充分发挥立法的引领和推动作用，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。地方立法要增强全局意识，确保党中央的方针政策在本地的贯彻落实。要树立起国家和人民整体利益再小也是大、地方局部利益再大也是小的理念，坚决摒弃立法中的地方保护主义。

(二)要坚持科学立法、民主立法、依法立法

坚持科学立法，要尊重和体现规律，在立足中国国情和实际的基础上，处理好各种利益关系，科学规范权利和义务、权力与责任。坚持民主立法，通过进一步拓宽人大代表和人民群众参与立法的途径，健全立法过程中利益诉求的表达机制和协调机制，完善法律起草、审议的协调协商机制等方式，使所制定的每一部法律都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。坚持依法立法，强调各立法主体要严格依照法定权限和程序行使立法权，不越权立法，不与上位法相悖，坚决维护国家法制统一、尊严、权威。

(三)要转变立法观念，更加尊重和保护人民权益

立法要服务于全面依法治国的需要，以良法促善治，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会管理不能再沿用过去强化行政手段的方式，而是要以法治思维和法治方式来推进社会治理。要牢固树立立法为民的理念，坚持以人民为中心，坚持立法依靠人民、造福人民、保护人民。立法要从注重为行政主管部门“立权”，转变为“立权”和“立责”并重；从注重加强“行政管理”，转变为提供“行政服务”；从注重维护公权，转变为维护公权、规范公权、保护私权、保障人权并重。此外，地方政府也要注意，在立法法修改后，对于那些涉及设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范且无上位法依据的事项，应当通过制定地方性法规来解决，而不能像从前一样，为了管理方便，自行制定地方政府规章。

(四)在立法权限内要更加注重发挥地方立法的积极性

在与上位法不抵触的前提下，要进一步发挥地方立法的积极性。要正确理解和把握“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，支持地方通过立法来管理地方性事务。对属于地方立法权限内的事项，中央立法要合理放权，为地方立法“留白”。要加强制度偏重顶层设计，着力解决宏观制度安排，包括基本原则、基本制度、基本标准等，至于这些基本原则、基本制度、基本标准的落实，即具体的制度措施，则交由地方立法完成。在法律责任的设定上，如行政处罚的种类、幅度等问题，中央立法也要为地方立法预留空间。此外，还应及时修改与现实情况不符的法律和行政法规，为地方立法破除障碍。地方立法则要在解决实际问题上下功夫，充分考虑本地区的实际情况，更加注重法规和规章的针对性和可操作性。