改革开放40年党领导立法的创新实践

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是改革开放40年来伟大实践的历史总结，已载入党的十九大修改的《中国共产党章程》和2018年宪法修正案。以党的总规矩和国家根本法作出规定，有利于增强全党和全国各族人民对中国共产党执政的认识，有利于维护和巩固党的执政地位，有利于发挥党的领导核心作用，有利于全党全国人民思想上统一、政治上团结、行动上一致，确保党总览全局、协调各方，在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴征程上，为做好党和国家各项工作提供根本保证。

在当代中国，中国共产党是最高政治领导力量。坚持党领导立法，是中国特色社会主义制度的一大优势，是党依法执政、依法治国的根本政治要求。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。改革开放40年来，我国立法工作取得了历史性成就，归根结底在于坚持党的领导，在于我们党团结、带领中国人民坚持和发展中国特色社会主义，开辟了中国特色社会主义法治道路，形成了中国特色社会主义法治理论体系，形成和发展了中国特色社会主义法律体系以确立、巩固中国特色社会主义制度，发展了中国特色社会主义法治文化。

习近平总书记指出，党和法的关系是一个根本问题，法是党的主张和人民意愿的统一体现。坚持党领导立法，就是坚持一切立法工作由党统领，以实现党的宗旨和使命。党领导改革开放40年的立法史，是形成并不断完善以宪法为核心、与国家治理体系和治理能力相适应的中国特色社会主义法律体系，开辟中国特色社会主义法治道路的创业史;是发挥立法服务保障和引领推动改革开放、坚持和发展中国特色社会主义的发展史;是党不忘初心、牢记使命，实现人民对美好生活向往的奋斗史。党领导立法取得理论创新、制度创新和实践创新累累硕果。

一、坚持党领导立法是无产阶级政党的政治责任

(一)坚持党领导立法，确保立法为无产阶级政权服务

革命的根本问题是政权问题。无产阶级政党掌握立法权，是为了维护和巩固革命政权需要。这是马克思主义国家政权学说的重要内容，是无产阶级政党的建政原则。《共产党宣言》中指出，共产党人的历史使命是推翻资产阶级统治，消灭私有制，实现社会主义并逐步过渡到共产主义。共产党人要实现历史使命，必须掌握立法权。恩格斯指出，“一个积极的社会主义政党，如同一般任何政党那样，不提出这样的要求是不可能的。从某一阶级的共同利益中产生的要求，只有通过下述办法才能实现，即由这一阶级夺取政权，并用法律的形式赋予这些要求以普遍的效力”。列宁的革命经验是，“工人阶级夺取政权之后，像任何阶级一样，要通过改变同所有制的关系和实行新宪法来掌握和保持政权，巩固政权”。

中国共产党一大就确立了党的历史使命和责任，即推翻资本家阶级的政权，承认无产阶级专政，由劳动阶级重建国家，消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有。为实现这一目的，我们党在大革命、土地革命直到解放战争时期，始终领导革命政权建立属于自己的革命法制。在新中国成立前夕，党中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》，中国人民政治协商会议第一次会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》，先后宣布废除国民党的伪宪法和伪法统，废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。这为彻底推翻反动政权提供了法律依据，为新中国国家政权建设提供了法制保障。1954年宪法颁布实施，以国家根本法的形式确立了中国共产党的执政地位、在国家政治和社会生活中的领导地位、在宪法秩序中的合法地位，同时把人民民主和社会主义原则固定下来。党的八大进一步强调“我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”。新中国成立初期的制宪立法，对建立和巩固我国社会主义制度和人民民主专政的国家政权发挥了至关重要的作用。

改革开放新时期，立法在党的领导下，推动了社会主义制度更加成熟、更加定型。以党的十一届三中全会为标志，我们党深刻总结“文化大革命”历史教训，毅然决然实现从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的历史转折，实现从“人治”向“法制”的历史转折。邓小平同志强调“制度是决定因素”，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。“要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题”。1982年宪法将“四项基本原则”作为一项根本性的制度载入国家根本法，夯实了中国特色社会主义制度根基，进一步巩固了改革开放新时期国家政权，保障了中国特色社会主义建设。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央励精图治，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，推动改革开放向更宽的领域、更深的层次拓展。党的十八届三中、四中全会先后明确了全面深化改革、全面依法治国的总目标。对于实现总目标，习近平总书记指出，“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。这一整套制度体系，集中体现为建设中国特色社会主义法治体系，实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在总体国家安全观中强调，以政治安全为根本。政治安全的核心是政权安全和制度安全。政权安全靠制度安全来保障，制度安全靠党规国法贯彻落实党中央的集中统一领导来确保正确的政治方向。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下，到2020年一定能够实现“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的奋斗目标。

(二)坚持党领导立法，确保立法为人民幸福、为中华民族伟大复兴服务

习近平总书记指出:“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”中国近代以来，各种政治力量角逐的历史证明，没有共产党就没有新中国。只有中国共产党是实心实意担负实现人民幸福、国家富强、民族复兴历史重任的政治力量。

全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，立法为民是党领导立法的根本价值取向和奋斗目标。中国共产党植根于人民、来源于人民，是人民的组成部分，代表最广大人民的根本利益。正如毛泽东同志所说，“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身绝无私利可图”“因此他们就能获得广大人民群众的衷心拥护，这就是他们的事业必然获得胜利的根据”。因此，只有坚持党领导立法，才能保证立法始终为人民服务、为中华民族伟大复兴服务，始终以实现人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，始终以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为最高标准，通过完备的法律制度让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党领导立法有深厚的力量根基。正如党的十五大报告所指出的，“中国共产党是全国各族人民的领导核心。党的领导地位是由党的工人阶级先锋队性质决定的，是经过长期斗争考验形成的。在中国，从来没有任何一个政治组织像我们党这样集中了那么多先进分子，组织得那么严密和广泛，为中华民族作出了那么多牺牲，同人民保持着密切的联系，在前进中善于总结经验、郑重对待自己的失误，以形成并坚持正确的理论和路线”。在中国，正是有中国共产党的领导，我们的各项事业才能够披荆斩棘、砥砺奋进，历经磨难、越挫越奋，始终向着实现中华民族伟大复兴的目标奋勇前进。党的领导核心地位不是自封的，而是历史和人民的选择。党的领导坚如磐石，根本的伟力在于人民。回首1945年党的七大，那个时候毛泽东同志就断言:“不论什么政党或社会集团，也不论是中国人或外国人，在有关中国的问题上，如果采取不尊重中国共产党的意见的态度，那是极其错误而且必然要失败的……不是别的，就是因为我们的意见，符合于最广大的中国人民的利益，中国共产党是中国人民的最忠实的代言人，谁要是不尊重中国共产党，谁就是在实际上不尊重最广大的中国人民，谁就一定要失败。”

在当代中国，中国共产党是最高政治领导力量，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。坚持党领导立法，才能保证立法实现党的主张和人民意志的有机统一，才能保证立法得到最广大人民的拥护、遵守和执行，才能成为人人捍卫的不可侵犯的力量。改革开放40年来，正是坚定不移地坚持党领导立法，我国法治建设才实现了从“无法无天”到“有法可依”，从“有法可依、有法必依”到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，从“法制”到“法治”，从“科学执政、民主执政”到“科学执政、民主执政、依法执政”，从“依法治国”到“依法治国和以德治国相结合”，从形成“中国特色社会主义法律体系”到建设“中国特色社会主义法治体系”等历史性转变，为党领导中国人民实现从站起来、富起来到强起来的三次伟大飞跃提供了坚强法治保障。站在新时代的历史起点上，中华民族伟大复兴已经门楣在望。

(三)坚持党领导立法，确保立法为党治国理政服务

习近平总书记指出，“法治是治国理政的基本方式”。这是改革开放40年来，我们党从长期依法治国、依法执政实践中得出的基本结论和基本经验，其核心要义是“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政;党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。“依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。”党的十八届四中全会决定指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。这是我们党第一次在党的全会文件中确立了立法在治国理政中的先导作用、基础作用和保障作用，进而确立了全面依法治国对全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的战略支撑地位，对于党实现对国家和社会事务的全面领导，具有重要意义。

坚持党领导立法，是党加强执政能力建设的高度政治自觉。党的十五大报告提出，依法治国，建设社会主义法治国家;强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十六大报告提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大报告强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面实施依法治国基本方略接续奋斗中，强调更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。对此，习近平总书记指出，“全面推进依法治国，是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，不是在别人压力下做的”，“全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导”。

党对依法执政认识的深化，凸显出党领导立法不能缺位。习近平总书记指出，增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式;并强调，要坚持党总览全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。从立法角度强调，党领导立法，领导人民制定宪法和法律，通过制定完备的法律保证宪法实施，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化;要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的法律法规，又不断谋划制定新的法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导人民治国理政的有效载体和实现形式，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。在毫不动摇坚持党的全面领导下，通过人民代表大会制度保证和发展人民当家作主，使党的主张通过法定程序成为国家意志、形成法律，依照人民代表大会及其常委会制定的法律来开展和推进国家各项事业和各项工作，保证党的路线方针政策和决策部署的全面贯彻与有效执行。

二、立法在党的领导下取得历史性成就

改革开放以来的立法，最鲜明的时代特点，就是在党的领导下，紧紧围绕改革开放、坚持和发展中国特色社会主义，发挥立法的服务保障和引领推动作用，以党的旗帜为旗帜，以党的意志为意志，以党的决定为决定，一边破除阻碍改革开放的体制机制和制度，一边调适和确立发展中国特色社会主义的新制度，有计划、有步骤、有重点推进立法，逐步形成并不断完善以宪法为核心、与国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系，向着建设中国特色社会主义法治体系的目标奋勇前进。

(一)党和国家指导思想的与时俱进，发展完善了中国特色社会主义法治理论

科学的理论是行动指南。习近平总书记指出，没有科学的法治理论，就不会有正确的法治实践。改革开放以来，中国共产党人立足中国实际，开辟了中国特色社会主义伟大事业，这是改革开放以来党的全部理论和实践的主题。在这场亘古未有的伟大实践中，我们党依靠集体智慧，先后创立了邓小平理论，形成了“三个代表”重要思想，形成了科学发展观，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，在继往开来中形成和发展了中国特色社会主义理论体系，指引党和国家各项事业发生了历史性变革、取得了历史性成就。在渐次形成马克思主义中国化的理论成果中，与时俱进地形成和发展了中国特色社会主义法治理论。习近平总书记指出，“中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面依法治国，厉行法治，开创了中国特色社会主义法治道路，明确了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标任务和举措要求，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，为新时代法治中国建设指明了正确方向。党的十九大把“全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记系统阐述了依法治国新理念新思想新战略，为当代中国法治文明发展作出了原创性贡献。归结起来就是“十个坚持”，即坚持加强党对依法治国的领导;坚持人民主体地位;坚持中国特色社会主义法治道路;坚持建设中国特色社会主义法治体系;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设;坚持依宪治国、依宪执政;坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;坚持处理好全面依法治国的辩证关系;坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍;坚持抓住领导干部这个“关键少数”。

习近平总书记在深刻阐述全面依法治国新理念、新思想、新战略的同时，还对立法工作提出了一系列新要求，主要有:

一是关于完善宪法和加强宪法实施。(1)我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法尊严和权威，推动宪法完善和发展，这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。(2)修改宪法，是事关全局的重大政治活动和重大立法活动，必须在中共中央集中统一领导下进行。(3)宪法是人民的宪法，宪法修改要广察民情、广纳民意、广聚民智，充分体现人民的意志。(4)宪法修改，既要顺应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律。(5)要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。(6)通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。

二是关于发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要健全立法起草、论证、协调、审议机制;要完善立法规划，突出立法重点;要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待。

三是关于立法的重要论述。要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系;要抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，扩大公众有序参与;要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法的引领和推动作用;要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要;要尊重和体现规律的要求，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治。

(二)适应法治建设新发展新需要，不断完善立法体制

1954年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法、制定法律;全国人大常委会有权解释法律、制定法令;国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令。在地方，只有民族自治地方有权制定自治条例、单行条例。

1979年五届全国人大二次会议以来多次修改地方组织法，特别是通过1982年修改宪法、2000年制定立法法，基本确立了我国现行统一而又分层次的立法体制。宪法和立法法等法律规定全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。省级和较大的市地方人大及其常委会享有地方性法规制定权，省级人民政府、较大的市人民政府享有规章制定权。自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并经批准生效。经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定经济特区法规，在经济特区范围内实施。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。立法法的制定，使新中国成立以来有了专门的“管立法的法”。这部法律在总结实践经验基础上，对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善，使法律、法规以及规章的制定更加规范化、制度化。

党的十八大以来，随着全面依法治国步伐的加快，立法体制也得到深刻调整。按照党的十八届三中、四中全会决定要求，2015年修改了立法法，明确落实税收法定原则，在全国人大及其常委会的专属立法权中专设税收一项。赋予所有设区的市地方立法权，明确设区的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的重大发展，使我国设区的市级地方立法主体在原有基础上又新增加了274个(目前因地方行政区划调整又有变化)。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了有关设区的市制定地方性法规的规定，为设区的市开展地方立法工作提供了宪法依据。这次修改立法法还明确，有权制定地方政府规章的主体为省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府。

立法体制的发展完善，是适应建设中国特色社会主义法治体系，全方位健全立法主体立法行为的重大举措，必将有益于法治中国的长远建设发展。

(三)顺应改革开放深入发展，不断提升法治建设目标

改革开放之初，由于“文化大革命”对法治的破坏，新时期法治建设几乎是在“零起点”上起步的。党的十一届三中全会提出，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。当时，法制建设目标并不高，首要解决的是“有没有”的问题，根本谈不上“好不好”的问题。因此，邓小平同志提出的立法目标是要实现“有法可依”;在实现方法上提出，“法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”“法制要在执行中间逐步完备起来，不能等”。为了保证立法政治方向正确，邓小平同志强调，社会主义道路，人民民主专政，党的领导，马列主义、毛泽东思想，这四项基本原则必须坚持，绝对不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以确定。“四项基本原则”载入1982年宪法，成为我国宪法和整个国家制度的根基。

我们党是勇于创新实践的党，中国特色社会主义事业每前进一步，法治建设目标就提升一步。党的十二大报告提出，“今后，我们党要领导人民继续制定和完备各种法律”。同年，五届全国人大五次会议提出“逐步建立有中国特色的独立的法律体系”。适应经济体制改革需要，党的十三大报告提出，加快建立和培育社会主义市场体系，抓紧建立完备的经济法规体系。党的十四大报告强调“加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建设社会主义市场经济体制的迫切要求”。之后，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“本世纪末初步建立社会主义市场经济的法律体系”的任务目标。党的十五大报告提出依法治国，建设社会主义法治国家，“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”，并要求“在党的领导下有步骤、有秩序地推进”。“关键在于坚持、加强和改善党的领导”。党的十六大、十七大重申了十五大的法治建设目标，并提出“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家”。2011年十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系形成，为新中国法治建设矗立了新的里程碑。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进实现国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，从形成更加成熟更加定型的制度体系出发，在已经形成中国特色社会主义法律体系的基础上，深谋远虑地规划实现中华民族伟大复兴的法治建设目标，史无前例地专门召开中央全会，部署全面依法治国战略，推动“中国特色社会主义法律体系”向更高层次更高阶段的“中国特色社会主义法治体系”迈进。党的十九大以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，系统部署全面依法治国基本方略，强调“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一”，从而为新时代起点上的法治中国建设指明了航向。

改革开放40年来，我国立法取得历史性成就。在党中央的坚强领导下，我国对1978年宪法第四十五条规定作出修改，公布施行1982年宪法，通过1988年、1993年、1999年、2004年、2018年5个宪法修正案，使我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐，不断与时俱进。与完善实施宪法相呼应，改革开放以来(截至2018年12月底)，全国人大及其常委会制定修改法律627件次，通过法律解释25件次，通过有关法律问题和重大问题的决定257件次，共计915件次;现行有效的法律为271部。此外，还有700多部行政法规、12000多部地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系日趋完善。

三、坚持党领导立法的核心要义不断发展

(一)坚持党领导立法的内涵

改革开放以来，坚持和改善党的领导一直是我们党高度重视、实践探索的重大课题，如何在立法工作中坚持和加强党的领导是其中的重要方面。坚持党对立法工作的领导内涵不断发展。

20世纪80年代，党的十二大报告提出，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，“集中精力研究制定重要的政策，检查政策的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作”。党的十三大报告系统阐释为:“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”

进入21世纪的前十年，党的十六大报告提出，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律”是加强党的执政能力建设的重要内容。

党的十八大以来，特别是十八届四中全会的召开，首次以中央全会决定的形式对党领导依法治国作出阐述，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，并提出要健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制与程序。需要说明的是，1991年、2016年党中央出台的关于加强党领导立法工作的文件都明确提出，党对立法工作的领导主要实行政治即方针政策的领导。党的十八届四中全会决定提出健全完善党对全面依法治国领导这一重大命题，意味着党领导立法的体制机制将发生新的变化。

党的十九大，以习近平同志为核心的党中央提出了新时代党的建设总要求，强调“党是最高政治领导力量”，“坚持和加强党的全面领导”，突出政治建设在党的建设中的重要地位。为此，党的十九大修改党章，将原来规定的“党的领导主要是政治、思想、组织的领导”，改写为“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。2018年6月29日，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调，党的政治建设是党的根本性建设，要把党的政治建设摆在首位，以党的政治建设为统领，提出要推动全党把坚持正确政治方向贯彻到谋划重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作的实践中去。

(二)坚持党对立法工作的全面领导

坚持党对立法工作的全面领导，就是要求立法必须坚持贯彻党的政治路线、群众路线、思想路线、组织路线，确保立法工作在政治方向、政治立场、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

一是坚持党的政治路线。即坚持党的基本理论、基本路线、基本方略不动摇。

党的基本理论既指中国特色社会主义理论体系，又指党和国家的指导思想。立法工作必须坚决贯彻党的基本理论，就是坚持以党和国家的指导思想为统领和指引。在当下，就是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。

党的基本路线又称为党在社会主义初级阶段的基本路线，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。邓小平同志强调“基本路线要管一百年，动摇不得。只有坚持这条路线，人民才会相信你，拥护你”。进入新时代，党的十九大报告重申，“要牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情，牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际，牢牢坚持党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线”。

党的基本方略是新时代坚持和发展中国特色社会主义的行动纲领，即“十四个坚持”，包括坚持党对一切工作的领导、坚持以人民为中心、坚持全面深化改革、坚持新发展理念、坚持人民当家作主、坚持全面依法治国、坚持社会主义核心价值体系、坚持在发展中保障和改善民生、坚持人与自然和谐共生、坚持总体国家安全观、坚持党对人民军队的绝对领导、坚持“一国两制”和促进祖国统一、坚持推动构建人类命运共同体、坚持全面从严治党。

二是坚持党的群众路线。就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。人民立场是党的根本政治立场。贯彻党的群众路线，必须坚持全心全意为人民服务，牢固树立人民群众是历史创造者的历史唯物主义观点，坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点;必须坚持人民代表大会制度;通过制定完备的法律制度保证人民在党的领导下，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，真正成为国家的主人。

三是坚持党的思想路线。就是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。思想路线是党制定和执行政治路线的基础。坚持党的思想路线，就是坚持辩证唯物主义的思想方法和工作方法，既反对各种否定马克思主义的错误倾向，又破除对马克思主义的教条式理解，重在大兴调查研究之风。

四是坚持党的组织路线。即党在一定是历史时期根据政治路线的需要制定的关于组织工作总的原则和方针，包括党的组织原则、组织制度、组织纪律、干部政策、干部制度、干部路线、干部标准、基层组织建设的要求和党员标准等，其中最重要的是干部队伍和各级领导班子建设，特别是培养和选拔接班人。在当下，就是要贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍。

(三)坚持党中央对立法工作的集中统一领导

“事在四方，要在中央”。坚持党的全面领导，核心和首要的是坚持党中央的集中统一领导，坚决做到“两个维护”。落实到立法上，就是要坚持党中央对立法工作的集中统一领导。

坚持党中央集中统一领导，坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。1980年党的十一届五中全会制定《关于党内政治生活的若干准则》，强调“维护党的集中统一”，“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则。2016年党的十八届六中全会制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》再次予以重申。2018年习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时强调，坚持党的政治领导，最重要的是坚持党中央权威和集中统一领导。这是贯彻执行党的路线、方针、政策的根本保证。必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释。各部门各地区各方面的党组织都要不折不扣执行党中央决策部署。在立法工作中，坚持由党中央作出重大立法决策，一经决定，各方面坚决执行，坚决维护党中央权威。

坚持党中央对立法工作的集中统一领导，就要严格执行请示报告制度。这是党章党规要求，也是组织纪律。包括党中央听取全国人大常委会党组工作报告、重要法律案请示报告、重要立法工作请示报告等。严格执行请示报告制度，及时、全面地向党中央反映立法工作中的情况和问题，有利于及时从党中央那里获得支持认可，推动解决重大争议和立法工作顺利进行;有利于反映人大代表和人民群众对于立法的意愿与呼声、丰富党中央倾听群众意见的渠道;有利于保证党的领导贯穿立法的全过程、各方面，促进实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一、真正打通。

四、坚持党领导立法的形式日益丰富

改革开放前，党领导立法一直没有形成制度文件。1979年彭真同志起草《关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告》，确立了立法工作中的请示报告制度。1991年，党中央在总结经验的基础上专门就党领导立法出台文件，主要提出以下几种领导方式，即确定立法工作的方针和重要法律的指导思想与原则;审定全国人大常委会立法规划和计划;向立法机关提出将党的实践正确、长期适用的方针政策转化为法律的建议(修改宪法、制定法律的建议);决定立法工作中需要由中央确定的重大方针政策问题。

党的十八届四中全会首次以中央全会决定的形式，明确一系列健全党领导依法治国的制度和工作机制，包括“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”等。2016年党中央出台的关于加强党领导立法工作的文件，对加强党领导立法明确了以下几种形式:提出宪法修改、解释建议，确立立法方针战略，审定立法规划计划，提出立法建议，讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整、协调解决重大立法争议。

坚持党中央对立法工作的集中统一领导，主要形式有:

一是习近平总书记和党中央直接交办立法任务。党的十八大以来，习近平总书记和党中央就某一立法事项直接作出指示批示，要求全国人大常委会党组和工作机构研究如何通过立法来解决问题，由全国人大专门委员会或者工作委员会直接起草或者牵头组织起草法律草案，并向党中央报告具体方案和内容。如制定国歌法、英雄烈士保护法等。

二是党的会议决议、文件等部署的立法工作。包括中国共产党的全国代表大会、中央委员会全体会议、中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面依法治国委员会等重要会议的决议、报告、文件，党中央关于某方面工作作出具体部署的文件等涉及的立法工作。党的全国代表大会和由它选举产生的中央委员会是党的最高领导机关。党中央对立法高度重视，重大立法事项都通过全国党代会和中央全会作出部署。据统计，党的十一届三中全会以来，党召开了8次全国代表大会、60次中央全会，绝大多数会议与立法工作有关。

三是党中央直接提出修宪建议和立法建议。我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。从颁布实施1982年宪法和其后5次修宪，都是由中共中央组织起草，向全国人大提出修改建议，这已经成为宪法惯例。

四是审定批准全国人大常委会立法规划、批准重要立法项目。批准立法规划是党中央加强对立法工作集中统一领导的重要抓手和实施平台。立法规划在性质上首先是一个党中央制定的党内文件，是党中央对一届任期全国人大及其常委会立法工作的总体部署、安排和要求。从八届全国人大常委会以来，按届编制立法规划，报党中央批准后印发执行。对于立法项目决策来说，立法规划是批量性的，一届全国人大常委会立法规划所列项目少则50~60件，多则超过百件，如十三届全国人大常委会立法规划就有116件。

五是党中央听取有关方面关于重要立法事项的请示报告。包括党中央听取人大常委会党组工作报告、重要法律案请示报告、重要立法工作请示报告等。习近平总书记强调，“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面”。改革开放以来，立法工作始终坚持向党中央请示报告制度。党的十八大以来，全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组向党中央报告工作，习近平总书记连续多年主持中央政治局常委会会议听取全国人大常委会党组工作汇报;习近平总书记多次主持中央政治局常委会会议研究立法工作中的重大问题和重要事项，审议全国人大常委会党组关于重要法律草案和立法工作请示汇报，就立法工作一系列重要问题作出决策部署，并已形成制度性安排。十三届全国人民代表大会以来，全国人大常委会党组就重要法律草案和立法工作向党中央请示十几次，根据党中央决策，依法按程序做好相关工作。

六是制定党内规范性文件对党领导立法工作作出规范。1979年，彭真同志向党中央提出关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告，后印发中央国家机关执行，这是党领导立法工作制度化、规范化的发端。1991年党中央制定党领导国家立法的文件，主要是加强对国家立法的领导。2016年党中央出台关于加强党领导立法工作的文件，则从党中央领导全国立法工作，扩展到有立法权地方的党委领导本地区立法工作，为新时代更好地把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面提供了坚实基础和基本规矩。

七是党中央加强对立法工作的组织领导和督察落实。党的十八大以来，党中央将党的十八届三中、四中、五中全会决定和十九大报告中提出的立法任务进行分解，确定牵头单位和参加单位，明确时间表，对落实情况进行督办。中央全面依法治国委员会成立后，加强了对宪法实施、立法任务落实等方面的督察。对习近平总书记重要批示指示落实情况进行督办督察。

八是加强党中央对立法工作的组织领导和队伍建设。其一，设立中央全面依法治国委员会，加强对全面依法治国的集中统一领导，统筹推进全面依法治国工作。这是我们党历史上第一次设立这样的机构。就立法工作而言，中央全面依法治国委员会统筹协调立法规划、督促立法项目落实和审议具体法律草案。2018年，人民法院组织法修订草案、人民检察院组织法修订草案报经中央全面依法治国委员会第一次会议进行了书面审议。其二，加强党组建设和领导。2015年中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例(试行)》。据此，经批准，2016年10月全国人大常委会党组决定在全国人大各专门委员会设立了分党组，担负着在立法工作中“把方向、管大局、保落实”的重要职责。其三，加强对人大常委会组成人员、专门委员会组成人员的优化调配。根据党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》，组建全国人大社会建设委员会，将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，全国人大“内务司法委员会”更名为“监察和司法委员会”，完善了人大专门委员会设置;选配9名全国人大常委会专职委员，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。其四，加强法治工作队伍建设。党的十八届四中全会决定强调，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。这为新时代立法工作队伍建设指明了方向。

五、坚持党领导立法的经验启示

加强和完善党领导立法工作，是坚持依宪执政、依法执政，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、全面加强和改进立法工作的重要举措。改革开放40年来，坚持党领导立法取得了宝贵经验，弥足珍贵，必须倍加珍惜、继承弘扬。

(一)坚持以政治建设为统领，加强党对立法工作的集中统一领导

一是旗帜鲜明讲政治，把政治建设放在首位。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略，特别是关于立法工作重要讲话精神，坚持党中央对立法工作的集中统一领导，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“四个服从”，坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。自觉向习近平总书记看齐、向以习近平同志为核心的党中央看齐、向党的理论和路线方针政策看齐、向党中央的决策部署看齐，把贯彻落实好习近平总书记重要批示指示精神作为首要的政治原则、政治纪律和政治规矩，作为义不容辞的政治责任，通过立法等多种形式，确保习近平总书记重要批示指示精神落到实处，确保习近平总书记重要批示、指示精神“定于一尊”“一锤定音”的崇高地位，确保党中央政令畅通。

二是坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。坚持与时俱进用马克思主义中国化最新理论成果武装头脑，准确把握新时代新立法要求，发挥立法的引领和推动作用，推动在更高层次、更高水平、更高质量上完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。牢牢把握党的基本路线这一条“党和国家的生命线、人民的幸福线”，紧紧围绕经济建设这个中心，立足我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，紧紧抓住我国社会主要矛盾的变化，坚持以问题为导向，以良法促发展保善治，为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供坚实法治保障。

三是发挥党领导立法工作的政治优势。准确把握党领导立法的精神实质和丰富内涵，加强党对立法工作的战略指引，确保党的路线方针政策和党中央的决策部署及时转化成国家法律，成为国家和全社会一体遵循的基本规范。继续丰富和发展党领导立法工作的理论创新、实践创新和制度创新，在高起点上推进党对立法工作的领导。

(二)贯彻党的群众路线，站稳人民立场

一是坚持立法为民，以完备的法律保障和增进人民群众福祉。坚持国家的一切权力属于人民，坚持法律面前一律平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义。落实宪法“尊重和保障人权”原则，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

二是贯彻党的群众路线，大兴调查研究之风。坚持立法为了人民、依靠人民，真正深入实际、深入基层、深入一线开展调查研究，充分发扬民主，广泛汇聚民智，努力做到民有所呼、我有所应，做到在法律制度上体现党中央的决策部署和人民群众意愿的有机统一。

三是充分利用人民代表密切联系人民的优势，发挥好人民代表在立法工作中的重要作用。注重发挥、支持和保障人民代表把人民群众最关心、最迫切的愿望呼声反映出来，把基层实践中的成功经验和做法总结出来。采取更多的措施和办法，使人民代表更多地、更频繁地参与到立法工作中来，进而汲取更多人民群众的智慧，真正发挥出桥梁和纽带作用。

(三)严格执行党领导立法工作的制度要求，增强党领导立法的权威性和实效性

一是严格执行党中央关于加强党领导立法工作的制度要求。严格落实宪法和法律关于依法立法的有关规定，按照法定权限和程序，慎重稳妥做好宪法有关工作，维护宪法权威。认真落实中央全面依法治国委员会对立法及立法相关工作的督察部署，及时向中央有关方面报告落实督办、督察事项有关情况，按照中央要求抓好后续工作落实。

二是严格执行重大立法事项和立法重要问题向党中央请示报告制度。在做好党中央要求报告的“规定动作”外，要以高度的政治自觉做好请示报告“自选动作”。关键是抓好党中央对请示报告批示指示精神的贯彻落实，真正把党中央的意图有效地体现在法律上。认真落实中央全面依法治国委员会关于立法工作的部署，按照要求做好请示报告工作。

三是保障党总览全局、协调各方作用的发挥。正确处理好党的领导与人大主导的关系、党的领导与政府依托的关系、党的领导与各方参与的关系。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，以坚强有力地举措维护党对立法工作的领导。

(四)贯彻党的组织路线，推进高素质专业化的立法工作队伍建设

一是以政治建设为统领，确保立法正确的正确方向。加强思想理论武装，不断增强坚持党领导立法的思想和行动自觉。强化“不忘初心，牢记使命”专题教育成效，培养立法工作人员具有坚定的理想信念，优秀的政治品质，敢于攻坚克难的政治担当，勇于挑战困难的斗争精神，永葆共产党人政治本色。

二是以新时代的标准，建设高素质专业化立法工作队伍。贯彻新时代党的组织路线，选好用好立法干部和立法人才，强化立法队伍建设。培养干部学习能力，放手干部到艰苦一线岗位磨炼，增长业务本领和政治才干。加强干部交流，始终保持立法队伍旺盛的斗志和用之不竭的人才来源。

三是落实全面从严治党要求，用铁的纪律锻造立法队伍。持之以恒强化政治纪律和政治规矩教育，打牢“守底线”的思想行动自觉。坚决贯彻执行中央八项规定及其实施细则精神，持续“反四风”、树新风。严肃执纪问责，始终保持立法队伍先进性和纯洁性。紧紧抓住“关键少数”，营造风清气正的政治生态。

习近平总书记强调，“坚持党的领导关乎国家前途、民族命运、人民幸福。在坚持党的领导这个重大政治原则问题上，脑子要特别清醒、眼睛要特别明亮、立场要特别坚定，决不能有任何含糊和动摇”。新时代坚持和发展中国特色社会主义，必须坚决维护习近平总书记的核心地位，必须坚决维护党中央的权威和集中统一领导，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚定不移坚持党中央对立法工作的集中统一领导，坚定不移发挥党领导立法的政治优势和制度优势，不断提高立法质量、加快立法工作步伐，不断推进与国家治理体系和治理能力现代化相适应的、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加成熟更加定型，为实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴提供坚强的法治保障。