符合中国国情和实际的立法体制

立法体制是关于立法主体、立法权限划分和立法权运行的基本制度的总称。一个国家的立法体制取决于这个国家的国体和政体，即国家的性质和政权组织形式，也必然受到其传统政治、历史文化、地理环境、民族习惯等的影响。我国历史上主要是一个统一的、多民族的、单一制的中央集权制国家，与之相适应中国古代社会就是皇权至上、一人之治的家天下式封建统治。中华人民共和国的成立，在中国历史上建立了一个完全新型的国家政权，即人民民主专政的社会主义国家。这一国家性质，决定了其在社会制度模式和国家治理方式上都将走出一条新路。人民民主和社会主义原则成为这条道路的根本原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这两条从根本上体现了人民民主和社会主义原则的本质，决定了我国的立法体制必须有利于党的领导，有利于人民当家作主，能够从我国的实际出发，合理地划分中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限。中华人民共和国成立70年来，我国立法体制的形成和发展完善的过程，既是中国民主政治制度，特别是人民代表大会制度不断发展完善的一个缩影，也是我国国家治理方式不断发展、国家治理能力日益现代化的具体体现。

1949年2月，中共中央在解放区发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，宣布将国民党政权制定的所有法律全部废除，规定：在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的“六法全书”应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的“六法全书”作依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民的新的法律还没有系统地发布之前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。这一指示，既标志着国民党伪法统及其立法体制在解放区和未来的新人民民主政权下的终结，也为新中国在社会主义条件下建立全新的立法体制扫清了历史障碍。

一、我国现行立法体制的形成发展历程

新中国成立后，我们党带领全国人民围绕建设社会主义现代化强国的奋斗目标，进行了不懈努力，历经曲折，走出了一条具有中国特色的社会主义法治道路。在这个过程中，我国的立法体制也在不断发展完善，其发展演变大致经过了以下四个阶段。

第一阶段：从新中国成立到1954年宪法颁布前

这个阶段，我国立法权力的行使具有多极化和分散化的特点。在中央层面上，享有立法权的是中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会和政务院；在地方层面上，从县级人民政府到大行政区人民政府，各级地方人民政府或多或少都享有立法权。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》，正式以合法的法律形式全面废除“六法全书”，并提出制定新的法律法令的目标，其第17条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”同时，《共同纲领》第13条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”这次会议上还通过了中央人民政府组织法，对中央政府的立法权限作了规定。中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督法律、法令的执行；废除或者修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令；制定中央人民政府委员会组织条例；制定或者批准政务院及政务院各委、部、会、院、署、行、厅的组织条例。政务院颁布决议和命令，并审查决议和命令的执行；废除或者修改各委、部、会、院、署、行和各级地方政府与国家法律、法令和政务院决议、命令相抵触的决议和命令。

1949年12月16日，政务院通过《大行政区人民政府委员会组织通则》，规定大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报政务院批准或备案。直到1954年6月19日，由中央人民政府委员会第32次会议决定，撤销大行政区，大行政区人民政府委员会的立法职权才随之取消。1950年1月6日，政务院公布的省人民政府组织通则、市人民政府组织通则和县人民政府组织通则规定，省人民政府有权拟定与省政有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请政务院批准或者备案。直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府，有权拟定与市政有关的暂行法令条例，报告上级人民政府批准施行。县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规送请省人民政府批准或者备案。当然，这种地方制定暂行法令、条例或单行法规的活动，与我们今天所讲的地方立法相比较，并非严格意义上的地方立法，更多属于特定历史条件下的行政权的张扬，但已具有地方立法的萌芽性质。

此外，在这一阶段，民族区域自治地方已经有了单行法规立法权。1952年8月，中央人民政府委员会第十八次会议批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，其第23条规定：“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，得制定本自治区单行法规，层报上两级人民政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规，均须层报中央人民政府政务院备案。”需要指出的是，这里“民族自治区”的概念与我国现行宪法中的“自治区”有所不同，其行政地位，依其人口多少及区域大小等条件，相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上的行政地位。

新中国成立初期形成这种分散的立法格局，主要是基于政权初建时期的实际需要。1949年新中国成立，百废待兴，我国面临着组建和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、实现和保障人民当家作主的艰巨任务。由于彻底废除了国民党的伪法统，面对几乎一片空白的法制现实，单纯依靠中央立法来迅速制定出新政权所需的大量法律、法令，确立秩序，无疑是不可能的。当时全国尚未完全解放，各地的解放时间不同、地区差异较大，中央政府直接管理省和省以下地区的条件尚不具备，因此，赋予东北、华北、西北、华东、中南、西南6个大行政区一定的自主立法权，是当时客观条件下的必然要求。尤其是新解放的地区，无论其为省级还是县级，都需要被给予这样的立法权限，以便因地制宜地巩固政权、迅速恢复生产和推行各项改革。

第二阶段：从1954年宪法颁布到1979年五届全国人大二次会议前

这个阶段，我国的立法权限高度集中。中央层面上，全国人民代表大会是唯一的立法机关，1955年7月后全国人大常委会代行部分立法权；在地方层面，除民族区域自治地方外，其他地方权力机关均不享有立法权。同时，国家行政机关也没有立法权。

1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。全国人民代表大会有权“修改宪法”和“制定法律”。全国人大常委会有权“解释法律”、“制定法令”和“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。1975年宪法和1978年宪法也都作了类似规定。虽然全国人大常委会可以制定法令，但“法令”与“法律”不同，属于国家机关在职务范围内规定的带有规范性、法律性的个别文书，1982年宪法颁布时删去了“法令”一词。

由于全国人民代表大会不可能经常开会，每次开会的时间也不长，无法满足国家“急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求”，尤其“在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行”。因此，1955年7月，一届全国人大二次会议通过关于授权常务委员会制定单行法规的决议，授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。1959年4月，二届全国人大一次会议又进一步作出决议，为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。事实上，1954年9月至1957年上半年，国家各项工作蓬勃开展，全国人大及其常委会的工作非常饱满，共通过80多件法律、法令和有关法律问题的决定。但自1957年下半年“反右”斗争起，随着领导人的看法和注意力的改变，人治思想抬头，宪法和法律的权威受到损害，我国的民主与法制建设逐渐走向停滞。从1966年“文化大革命”开始到1968年秋，全国29个省、自治区、直辖市相继成立了革命委员会，人民代表大会制度遭到严重破坏，甚至自1966年7月至1975年1月长达八年六个月的时间内，全国人大及其常委会都没有举行过任何会议。全国人大常委会自1959年4月后，除通过一些决议、决定外，也没有再制定法律，因此，1959年的那次授权并没有得到实际执行。但通过这两次授权，全国人大常委会被赋予部分国家立法权，补充和发展了1954年宪法，改变了全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关的规定。

按照1954年宪法规定，国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况；改变或者撤销各部部长、各委员会主任的不适当的命令和指示；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令，但没有立法权。在地方层面，只有民族区域自治地方的立法权保留下来，“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准”，其他地方都没有立法权，原有的行政立法职权实际上也都被取消了。

这种突出体现中央集权特征的立法权限划分，是当时我国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和体现，中央集权的立法模式强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但也在相当程度上影响了地方主动性和积极性的发挥，阻碍了国家法制的发展。事实上，1954年宪法实行一段时间后，中央就发现了这个问题。因此，1956年毛泽东同志在《论十大关系》一文中肯定了地方立法的必要性：“取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好。我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”[毛泽东：《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社1986年版，第730～731页。]这为以后探索赋予地方立法权提供了理论指导。

第三阶段：1979年五届全国人大二次会议以后至2015年十二届全国人大三次会议前，现行立法体制的基本确立

这个阶段，我国现行宪法和相关法律确立了统一而又分层次的现行立法体制。宪法和立法法等法律规定全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并经批准生效。经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人民代表大会的授权决定，可以制定经济特区法规，在经济特区范围内实施。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

1978年，中国共产党十一届三中全会召开，开启了中国改革开放和社会主义民主法制建设的历史新时期。早在1978年12月，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中就提出：“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。”[《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第147页。]按照这一精神，1979年7月五届全国人大二次会议通过的地方组织法，对我国的立法体制进行了重要改革，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定和颁布地方性法规的权力，允许其“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。1982年修改宪法，又在宪法层面对我国立法体制进行改革，在正文第89条赋予国务院制定行政法规的权力，在第90条赋予了国务院各部、各委员会发布规章的权力，在第100条确认了省、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规的权力，在第116条确认了民族自治地方的人民代表大会有制定自治条例和单行条例的权力。1982年12月，五届全国人大五次会议通过关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干规定的决议，规定“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。至1986年修改地方组织法时，又在第7条第2款和第38条第2款中，分别赋予省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力，但需要“报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。1995年2月再次修改地方组织法时，在第60条中进一步规范了地方政府制定规章的行为，即明确“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案”。2000年立法法通过，对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善，使法律、法规以及规章的制定更加规范化、制度化。同时，立法法对立法权限划分和授权立法作出新规定，对国家的专属立法权即只能制定法律的事项作了进一步明确，还赋予经济特区所在地的市以及较大的市地方立法权。至此，现行的立法体制基本确立。

建立在1982年宪法基础上的立法体制，是为“把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设”服务的。在这一时期，我国的立法工作取得了显著成就。但是，随着经济社会的不断发展，这一体制也存在一个明显的短板，即它不能充分满足各个地方对立法权力资源的需求，在某种程度上遏制了地方的积极性和主动性。尽管部分“市”级的权力机关获得了制定地方性法规的权力，但由于立法权限未作划分或者划分不清，所以没能真正解决问题。因此，这一时期的授权立法比较多，1981年、1988年、1992年、1994年和1996年，全国人大及其常委会先后授权广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会制定所属经济特区法规的权力。2000年的立法法，更进一步从制度上作出规范，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。

另外值得一提的是，香港和澳门分别于1997年和1999年回归，根据“一国两制”方针，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法规定，香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律，报全国人大常委会备案。

第四阶段：2015年十二届全国人大三次会议以后，现行立法体制的发展完善

进入21世纪，特别是党的十八大以来，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。为了更好发挥中央和地方两个积极性，推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国，党的十八届三中、四中全会先后提出了“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”的改革目标任务，党的十八届四中全会还提出“明确立法权力边界，从体制机制和程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”的要求。全国人大及其常委会认真贯彻落实中央精神，总结实践经验，于2015年十二届全国人大三次会议上对立法法进行了修改，进一步明确了地方立法权限和范围，赋予所有设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力，完善了现行立法体制。

一是依法赋予所有设区的市、自治州和4个不设区的地级市地方立法权。明确规定设区的市、自治州和嘉峪关市、东莞市、中山市、三沙市等4个不设区的地级市的人大及其常委会可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；设区的市(含4个不设区的地级市)、自治州的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

二是落实税收法定原则，完善专属立法权制度。原立法法第8条规定了只能制定法律的事项，“税收”是在该条第8项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定的。修改后的立法法在第8条中对“税收法定”问题专设一项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

三是进一步健全授权立法制度。为了实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，修改后的立法法在第13条中明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”针对原来授权规定比较原则，有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，修改后的立法法还进一步规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；授权的期限不得超过5年，但是授权决定另有规定的除外；被授权机关应当在授权期限届满的6个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。

四是规范部门规章和政府规章。修改后的立法法规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”同时，考虑到地方实际工作的需要，修改后的立法法还规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”

2018年的宪法修正案以根本法的形式确认了设区的市制定地方性法规的权力，在第100条中增加了一款规定：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”从而为设区的市行使地方立法权提供了宪法依据。

这次对现行立法体制的发展和完善，最突出和重要的就是扩大了地方立法主体的范围，赋予了设区的市地方立法权，包括依法赋予30个自治州以及东莞市、中山市、嘉峪关市和三沙市4个不设区的地级市与设区的市相同的地方立法权。同时，完善了法律的专属立法事项和地方立法事项，进一步明确了立法权限的划分。这既是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措，也是完善我国立法体制、推进地方法治建设的重要制度安排，对于充分调动设区的市立法的积极性和主动性，加快地方法治建设步伐，发挥地方在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，具有重要意义。

二、现行立法体制的实践效果

(一)现行立法体制的优越性

总体来看，我国现行立法体制是符合我国国情和实际需要的。这种立法体制的形成和完善，是我国社会主义现代化建设实践发展经验的总结，有利于发挥中央和地方两个积极性，调动地方共同推动社会主义现代化建设的主动性，有利于完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。如果立法权完全集中在中央，就容易助长主观主义和官僚主义，忽视地方的特殊情况，使制定的法律难以适应各地千差万别的情况，导致立法脱离实际的结果。如果地方立法权不受限制，就容易导致各地规则差异过大，这既与我国单一制国家的历史传统不符，也不利于维护社会主义法制统一。只有坚持统一而分层次的立法体制，才能较好地克服和防止权力过分集中，有助于发挥中央和地方两个积极性：一是明确法律保留原则。明确划分国家和地方立法权，确定国家专属立法权，能够保证全国人大及其常委会的立法更侧重解决国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，确立起国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面重要的基本的法律制度，奠定国家法制的基础，也为行政法规、地方性法规的制定提供重要依据。二是明确国务院制定行政法规的权力。除了全国人大及其常委会，国务院拥有一定的立法职权，有助于弥补国家立法不能及时跟进社会实践需求的不足，有助于对全面深化改革的先行探索，有助于维护国家政令统一，同时可以将法律规定的相关制度具体化，对法律进行细化和补充，保障宪法和法律的有效实施，推进各级人民政府依法行政。三是明确地方立法权限。对国家立法很难调整到的地方事务由地方立法，允许地方根据社会治理需要自行制定地方性法规，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，以法治思维和法治方式积极探索创新地方治理方式，既可解决地方事务治理无法可依的局面，也可解决各地经济社会条件差异较大、发展不平衡不充分的问题；既保证了宪法、法律和行政法规在本地区的有效实施，也为实现“绣花一样精细”的地方治理和城市管理提供了法制保障。四是明确地方立法先行探索空间。规定在法律专属立法事项之外，地方立法可以在国家尚未制定法律或者行政法规时进行探索，发挥试验田作用，既可弥补法律空白，也可为国家立法积累经验，有助于依法提升地方治理能力和水平，落实全面推进依法治国方略。此外，国务院各部委和有立法权的地方人民政府可以制定规章，促进国家法律和国务院的行政法规、决定、命令的有效实施，提升政府依法治理能力和水平，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标的落实，推进实现国家治理体系和治理能力现代化。

(二)对现行立法体制发展完善的思考

现行的立法体制虽然建立起了比较完善的制度，在实践中发挥了巨大作用，取得显著立法成就，但在实际工作中也存在一些问题和继续发展完善的空间。

一要树立全局观念。现实中，不同的立法主体囿于自身局限，缺乏全局意识和整体意识，地方保护主义和部门利益法律化问题比较普遍。一方面，地方立法囿于当地的利益，容易滋生地方保护主义，客观上造成分割市场的结果，一定程度上影响国家统一市场的建立和完善。另一方面，政府制定的行政法规和规章基本由政府有关部门负责起草，部门主导的倾向比较严重，争权诿责现象较为突出。不谋全局者不足谋一域。在今后的立法中，各方面还要树立全国“一盘棋”思想，从建设社会主义法治国家的战略高度认识立法工作的重要性，在立法权限范围内统筹谋划立法工作，共同维护国家法制统一。

二要坚持依法立法。坚持依法立法是宪法和法律的要求，是法治的本质体现，也是党的十九大提出的政治任务。但现实中越权立法情况时有发生。常见的表现形式是：第一，超越权限范围开展立法。这一般是地方在立法中，对有关法律规定理解认知不够，对不应当规范的事项进行了规范，超越国家法律的规定，侵害了公民的合法权益。第二，没有相应立法权限，从地方需要出发，打“擦边球”，规避法律法规的规定，进行创制性立法。比如，创设地方著名商标之类的立法。第三，认为现行法律法规束缚了地方立法空间，力求有所突破。主要表现是对法律、行政法规中未涉及或者虽然规范了某种行为而未设定行政处罚的，地方人大及其常委会往往会以某种行为在本地具有的社会危害性或者国家的法律法规已经过时滞后不能适应现实需要为理由，超越行政处罚法的规定，增设处罚的行为和行政处罚种类，或者突破处罚幅度进行地方立法。例如，截至2014年5月，全国14件关于无线电管理的地方性法规中，有8个地方的无线电管理立法设定的行政处罚突破了国务院1993年制定的无线电管理条例的规定。第四，偶有滥用立法权、侵害公民合法权益的现象发生。我国是一个封建传统深厚的国家，强调公民义务轻视公民权利、强调国家权力轻视公民权利的思想还比较浓厚。地方性法规，特别是地方政府规章，很长一段时间都重管理轻服务，如果还按照以前简单以强化行政手段的方式来管理社会，就容易造成减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的后果。针对上述问题，一方面，地方要转变立法理念，坚持以人民为中心，保障人民当家作主，慎重行使地方立法权限，切实提高立法的针对性，自觉维护国家法制统一；另一方面，国家立法要统筹全局，充分考虑我国各地发展不平衡不充分的实际，对一些不便统一规范的事项在立法中适度留白，给地方立法细化操作留有空间。同时，国家要健全备案审查工作制度机制，加强备案审查工作力度，对超越立法权限的行为依法加大纠正力度，切实捍卫人民的合法利益，维护社会主义国家法制统一。

三要提高立法能力。我国立法权纵向配置的一个重要特点是各级立法权限范围相互重叠，地方立法如果贪大求全，盲目追求立法政绩或条款完整性，难免导致小法抄大法、下位法抄上位法，甚至是照搬照抄其他省市法规，造成立法“四世同堂”现象。法律规定得越细致，地方立法中重复的内容可能就越多。譬如，个别省的旅游条例与旅游法相比，重复率达到了62%。针对这种情况，要不断加强立法工作队伍建设，加强立法培训工作力度，切实提高立法工作者的政策理解、法律判断、语言表达能力和水平。立法是国家重要的政治活动，是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。做好立法工作，立法工作人员既要有政治定力，也要有专业水平，更要有善于把党中央的重大决策部署转化为法律规范的能力，善于把“党言党语”转化为“法言法语”，自觉遵循立法活动规律，努力使每一项立法都符合实际需求，符合立法技术规范。

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上对立法工作提出明确要求，发展要高质量，立法也要高质量，要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。要实现高质量立法，各级立法机关必须深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断完善立法工作体制机制和程序，用制度创新提升立法质量，用高质量立法为经济社会发展提供高质量、高效用的制度供给，依法引领和推动新时代改革开放事业的顺利进行，为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、推进国家治理体系和治理能力现代化作出新贡献。