中国特色社会主义法律体系的提出、形成和完善

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：“新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。”只有回顾中华人民共和国成立70年特别是改革开放40多年的立法进程，才能全面深刻理解中国特色社会主义法律体系对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家体系和治理能力现代化的重要作用。

新中国成立以来，特别是改革开放40多年来，在党中央的坚强领导下，我国立法工作走过了极不平凡的历史进程，取得了举世瞩目的巨大成就。截至2019年8月底，我国现行有效法律274件，收入《中华人民共和国法律汇编(2018年版)》的有关法律问题和重大问题的决定119件；行政法规600多件，地方性法规12，000余件，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实法制保障。在新中国成立70周年之际，全面回顾、深入研究中国特色社会主义法律体系提出、形成和完善的背景、历程、特点、经验，对于进一步加强和改进立法工作，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系具有重要意义。

一、提出、形成和完善中国特色社会主义法律体系的时代背景

中国特色社会主义法律体系是伴随着建设中国特色社会主义的历史进程不断推进的，但走社会主义道路却早在新中国成立初期就开始了，并进行了相应的法律制度建设实践。从我国建设社会主义事业实践来看，新中国一成立就确立了适合中国国情的政治制度，迅速恢复了国民经济并开展有计划的经济建设，基本完成对生产资料私有制的社会主义改造，有步骤地实现了从新民主主义到社会主义的转变，社会生产力得到极大的解放。社会主义建设事业呈现勃勃生机。但是，由于建设社会主义事业没有现成的经验可以借鉴，加上后来国家工作指导思想上“左”的倾向，党提出的一系列符合国情和实际的正确的方针政策没能得到一贯坚持，特别是“文化大革命”十年内乱，使党、国家和人民的事业遭到严重挫折和损失，国民经济被推向崩溃的边缘。邓小平同志曾经说，“文化大革命”结束时，“就整个政治局面来说，是一个混乱状态；就整个经济情况来说，实际上是处于缓慢发展和停滞状态”。[《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第264页。]因此，必须通过改革开放，增强我国社会主义的生机活力，解放和发展社会生产力，改善人民生活。

从外部环境看，20世纪70年代世界范围内蓬勃兴起的新科技革命推动世界经济以更快的速度向前发展，我国经济实力、科技实力与国际先进水平的差距明显拉大，面临着巨大的国际竞争压力。我们必须冲破西方各种封锁，解放思想，面向世界，面向未来，全面实行改革开放，积极融入经济全球化，以此来壮大和发展自己。同时在客观上，当时国际政治格局出现变化，东西方开始由对抗转向缓和，和平与发展日趋成为世界两大主题。邓小平同志高瞻远瞩，审时度势，正确提出和平与发展是世界主流的判断，并果断作出国家的工作重点转移到经济建设上来的战略抉择。中国迎来一个千载难逢的较长时间的战略机遇期。

1978年，党的十一届三中全会实现了伟大的历史转折，确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线，提出了一系列新的方针政策，由此开创了改革开放的历史新时期。我们把农村经济体制改革作为突破口，建立起以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，促使农业生产向专业化、商品化、现代化方向发展，社会生产力得到极大解放和发展，为实现我国从传统农业社会向现代工业社会转型奠定了基础。以此为起点，从农村到城市，从试点国有企业改革到推行现代企业制度，从建立经济特区到实行全方位开放，迅速展开了全面推进改革开放的社会主义伟大实践。

改革开放的伟大实践，为构建中国特色社会主义法律体系提供了历史机遇和实践沃土。实践证明，从改革开放之初，我们党在提出发展社会主义民主、加强社会主义法制的同时，就已经对如何构建中国特色社会主义法律体系作出了思考、谋划。随着我国改革开放的不断推进，以及社会主义民主法治的日益发展，党和国家对法律体系的认识也在不断深化。1997年党的十五大，明确提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标。2002年党的十六大作了重申。2007年党的十七大，提出完善中国特色社会主义法律体系的新任务。在2010年中国特色社会主义法律体系如期形成后，2012年党的十八大，又明确提出完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。党的十八届三中全会就推进完善中国特色社会主义法律体系，提出要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。党的十八届四中全会根据建设中国特色社会主义法治体系的目标要求，又提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义，建设中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大进一步提出“两个一百年”奋斗目标，重申了党的十八届四中全会提出的目标，明确到本世纪中叶要“实现国家治理体系和治理能力现代化”。由此可见，“中国特色社会主义法律体系”的提出、形成和完善，是一个渐进过程，是与探索中国特色社会主义制度、推进改革开放和加强社会主义民主法制建设相伴随的，是我们党对执政规律科学认识与总结的成果，是经济社会发展的内在要求和必然结果，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。

二、提出、形成和完善中国特色社会主义法律体系的实践准备

中国特色社会主义法律体系是在改革开放后提出、形成并不断完善的，是改革开放40多年来立法工作的伟大成就。但历史是有延续性的，这一伟大成就是在新中国成立后社会主义法制建设艰辛探索取得宝贵经验和深刻教训的基础上取得的。主要体现在以下五个方面：

一是，1982年宪法继承、完善和发展了1954年宪法，为我们国家和人民经受住各种困难和风险考验提供了根本法制保证。

党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期，也开启了我国社会主义民主法制建设的新时期。在这个历史背景下，五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过并公布现行宪法。这部宪法深刻总结了我国社会主义建设正反两方面经验，在继承1949年《共同纲领》和1954年宪法基本精神和主要内容的基础上，适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求，确立了党的十一届三中全会后的路线方针政策，把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家的根本任务，就社会主义民主法制建设作出一系列规定，为改革开放和社会主义现代化建设奠定了坚实的法治基础。

习近平总书记指出，现行宪法是在继承1949年《共同纲领》和1954年宪法基本精神和主要内容的基础上制定的。这部宪法确立的许多重要制度和原则，都源于1949年《共同纲领》和1954年宪法，是在新的历史条件下对它们的继承、完善和发展。现行宪法之所以是一部好宪法，首先是因为1954年宪法是一部好宪法。1954年宪法是党领导人民制定的新中国的第一部宪法，也是中国历史上第一部社会主义宪法，为巩固社会主义政权和进行社会主义建设发挥了重要保障和推动作用，也为改革开放新时期我国现行宪法的制定和完善奠定了基础。不少专家学者称其为“开国宪法”，足见其分量之重、意义之大。

1954年宪法是毛泽东同志亲自主持起草的，草案广泛征求了各方面的意见和建议，于1954年6月14日公布，交付全国人民讨论。全国人民的讨论进行了两个多月，共有1.5亿多人参加，而当时我国18岁以上的成年人只有3.38亿。广大人民群众热烈拥护这个宪法草案，充分证明这部宪法是党的正确主张和人民共同意志的有机统一，是一部真正的“人民宪法”。这部宪法以马列主义、毛泽东思想为指导，实事求是地总结了中国共产党团结带领中国人民反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的革命经验，总结了新中国成立初期社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验，巩固了人民革命的成果和新中国成立以来政治上、经济上的新胜利，明确规定了我国人民进行社会主义建设和社会主义改造的目标和道路，是全国人民的共同愿望和根本利益的集中表现。

这部宪法用国家根本法的形式把两项原则固定下来：其一是人民民主原则，实行人民当家作主，不搞资产阶级民主；其二是社会主义原则，走社会主义道路，不走资本主义道路。根据这两大原则，这部宪法确立我国的国体是人民民主专政，确立我国的政体是人民代表大会制度，确立国家政权机关实行民主集中制的原则，明确国家主席的地位和职权，明确在全国人民代表大会统一行使国家权力的基础上合理划分国家立法权、行政权和司法权，确立中央和地方关系的基本原则，确定各民族一律平等和实行民族区域自治，确立“中华人民共和国公民在法律上一律平等”这一人民民主法制的基本原则，规定公民享有广泛的、真实的权利并承担对国家、对社会的基本义务。这些原则和内容，是新中国的“立国之本”，任何时候都不能动摇。

在制定1982年宪法的过程中，首先遇到的一个问题就是，以1978年宪法为基础，还是以1954年宪法为基础?通常情况下，修宪一般以前一部宪法即1978年宪法为基础。但1978年宪法因历史条件限制，还来不及对“文化大革命”的教训进行全面总结、对“左”的错误进行彻底清理，虽然恢复了1954年宪法的部分条文，但仍然以1975年宪法为基础，而且这部宪法比较粗，只有60条，许多应该作出规定的没有规定。因此，现行宪法形式上是对1978年宪法的修改，实质上不是以1978年宪法为基础，而是以1954年宪法为基础，在党中央的领导下，经过全民讨论，严格遵循法定程序，把党的正确主张和人民的共同意志结合、统一起来而制定的新宪法。正是因为1982年宪法继承、完善和发展了1954年宪法的原则与精神，为我们国家和人民经受住各种困难和风险考验提供了根本法制保证，也为建立新时期国家治理体系提供了根本法依据和保障。

二是，老一辈无产阶级革命家关于立法的重要思想和工作方法为做好改革开放后40多年的立法工作提供了宝贵财富。

新中国成立以后，以毛泽东同志为核心的中国共产党第一代领导集体，带领全国各族人民迅速医治战争创伤，恢复国民经济，发展新民主主义经济，进行各项社会改革，不失时机地提出过渡时期总路线，在中国建立起社会主义基本制度，进而全面展开建设社会主义道路的艰辛探索。特别是毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平、彭真等老一辈无产阶级革命家亲自主持宪法和重要法律草案的起草工作，领导展开全国范围的法制建设，形成了一系列关于立法的重要思想和工作方法，为做好改革开放后40多年的立法工作提供了宝贵财富。

毛泽东同志亲自主持新中国第一部宪法的起草工作，并出任宪法起草委员会主席。他在南下杭州起草宪法草案前对身边工作人员说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”[穆兆勇：《毛泽东主持起草共和国第一部宪法》，载《党史博览》2003年第10期。]毛泽东同志不仅提出了制定宪法的指导思想和许多重要内容，而且亲自动手、字斟句酌，对历次宪法草稿都作了修改，写下不少批语，并在宪法起草委员会、中央人民政府委员会讨论宪法草案的会议上作了多次讲话和插话，对宪法的起草倾注了大量心血。

刘少奇同志是我国社会主义法制建设的奠基人之一。新中国成立初期，他提出要从实际出发，逐步地开展立法工作。他说：“现在可以先将各种单行条例拟定出来，公布实施，将来把这些单行条例综合起来再制定正式法典。”[王汉斌：《刘少奇社会主义民主法制思想的重大指导意义》，载中共中央文献研究室编：《刘少奇百周年纪念》，中央文献出版社1999年版，第31页。]作为新中国第一任全国人大常委会委员长，他先后主持召开5次全国人民代表大会全体会议和109次常委会会议，主持制定了80多部法律、法令，特别是参与制定宪法，主持起草并在一届全国人大一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，亲自主持制定了土地改革法，修改审定了婚姻法、劳动法等法律草案，对建立、健全新中国的法律制度起到了奠基作用。

彭真同志也是我国社会主义法制建设的主要奠基人之一。新中国成立之初特别是进入大规模经济建设时期以后，党和国家的根本任务发生了历史性转变。彭真同志认为，随着这一历史性转变，必须把法制建设提到党和国家的议事日程；要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立和健全法制，依法办事。1953年，我国开始进行大规模经济建设，彭真同志提出：“彻底消灭三大敌人残余势力的社会改革运动已经大体上结束，今后必须加强法制，完备法律，才能保障社会主义建设的顺利进行；国家当前的重要工作之一，就是制定法律。”[王汉斌：《彭真同志对我国社会主义民主法制建设的卓越贡献》，载《中国法学》1997年第6期。]1956年，社会主义制度在我国基本建立起来。彭真同志认为，要进一步加强人民民主法制，需要有法可依、有法必依，依法办事。他指出：“现在的问题是，我们还缺少一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等，应赶快把国家尚不完备的重要法规制定出来。”[王汉斌：《彭真同志对我国社会主义民主法制建设的卓越贡献》，载《中国法学》1997年第6期。]这些重要思想及其实践，有力地推动了后来的立法进程。

三是，改革开放前开始组织起草民法、刑法等重要法律草案，为改革开放后正式出台有关法律做好准备、打下基础。

1954年，一届全国人大一次会议通过了我国历史上第一部社会主义宪法——《中华人民共和国宪法》，还通过了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法5部重要法律。但是，仍有一些基本法律迫切需要制定。因此，具体主持全国人大常委会工作的副委员长兼秘书长彭真同志在一届全国人大一次会议后，立即提出起草刑法、民法等基本法律，并尽快组建、充实法律室、研究室，着手进行起草工作，还聘请了熟悉苏联法律和旧法的专家参加。

民法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是民事领域的基础性、综合性法律，被称为社会生活的百科全书，它规范平等主体的人身关系和财产关系，涉及社会和经济生活的方方面面，同每一个民事主体都密切相关。编纂一部真正属于中国人民的民法典，是新中国几代人的夙愿。新中国成立后，党和国家曾于1954年、1962年、1979年和2001年先后4次启动民法制定工作。第一次启动是1954年。1954年宪法颁布实施后，全国人大常委会着手组织起草民法典。经过两年多努力，于1956年2月形成民法草案，内容包括总则、所有权、债、继承四编，共525条。该草案以1922年苏俄民法典为蓝本，把亲属法排斥于民法之外，婚姻家庭也被认为不属于民法范畴，没有规定物权而只规定了所有权。由于政治运动，立法工作被迫中断。第二次启动是1962年。1957年开始的反右派斗争，批判“法律至上”，法律虚无主义抬头。1960年，党和国家开始纠正“左”倾错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1962年，毛泽东同志针对法律虚无主义思潮，指出：“不仅刑法要，民法也需要，现在是无法无天。没有法律不行，刑法、民法一定要搞。”在这一背景下，民事立法工作又有了新进展。这一年9月，开始第二次民法草案起草工作，并于1964年7月形成民法草案(试拟稿)。从体例上看，该草案分为3编：总则、财产的所有、财产的流转，共24章262条。该草案将“继承”和“侵权行为”排除在外，却又将预算、税收等财政关系及劳动工资报酬等劳动关系纳入其中。因此，这个草案体现了高度集中的计划经济体制的特征。由于1964年开始的“四清”运动，这次民法起草工作也中断了。第三次启动是1979年。党的十一届三中全会以后，民法典的制定工作再次提上议事日程。1979年11月，全国人大常委会法制委员会专门成立了由有关专家参加的民法起草小组，开始了第三次民法起草工作，至1982年5月，先后草拟了4个民法草案。这就是：1980年的民法草案(征求意见稿)，共6编501条；1981年4月的民法草案(征求意见二稿)，共6编426条；1981年7月的民法草案(第三稿)，共8编510条；1982年的民法草案(第四稿)，共8编，43章，465条。由于刚刚进入改革开放新时期，制定一部完备的民法典的条件还不具备，因此，按照“成熟一个通过一个”的工作思路，确定先制定民事单行法。现行的继承法、民法通则、担保法、合同法就是在这一背景下制定的。第四次启动是2001年。九届全国人大常委会组织起草了《中华人民共和国民法(草案)》，并于2002年进行了第一次审议，经讨论，仍确定继续采取分别制定单行法的办法。十届全国人大及其常委会任期内，又先后制定了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等。在党和国家四次启动民法典编纂工作的基础上，党的十八届四中全会明确提出了编纂民法典这一重大立法任务。根据党中央的决策部署，民法典将由总则编和各分编组成，目前分编考虑分为人格权编、物权编、合同编、侵权责任编、婚姻家庭编和继承编等。编纂工作按照“两步走”的思路进行：第一步，编纂民法典总则编，即已于2017年3月提请十二届全国人大五次会议审议通过的民法总则；第二步，编纂民法典各分编，已于2018年整体提请全国人大常委会审议，2019年经全国人大常委会进行分编审议后，争取于2020年将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过，从而形成统一的民法典。回顾我国民事立法的历史进程，改革开放前两次启动民法典起草工作，虽然由于各种原因而未能取得实际成果，但为改革开放后再次启动民法典编纂工作作了重要准备和铺垫。由此可见，1949年以来特别是改革开放以来我国民事立法是富有成效的，逐步形成了比较完整的民事法律规范体系，为编纂民法典奠定了较好的法律基础和实践基础。

刑法关系国家安全、社会稳定、人民安居乐业，关乎公民人身自由、生命财产，是法治大厦中重之又重的一块基石。彭真同志对刑法的起草非常重视，1954年一届全国人大一次会议以后，即提出并着手进行刑法的起草工作。刑法起草过程中，他多次听取汇报，提出意见，仅在1957年5月、6月就召集有关领导和参与刑法起草的同志到他的住处汇报、座谈六七次之多。在座谈中，他发表了许多精辟的见解，对刑法起草的顺利进行起到了至关重要的作用。在彭真同志领导下，当时的刑法起草工作进展较快。至1957年6月，草拟了第22稿，提交全国人大法案委员会审议，并且在一届全国人大四次会议上印发征求意见，又进行了多次修改，从而为刑法的制定做了必要的准备。遗憾的是，在“反右”开展之后，这项工作便停顿下来。到1961年重新启动，1963年时拟出第33稿，但由于随后的“四清运动”“文化大革命”，刑事立法工作停止。改革开放后的1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过的7件法律中，就有刑法。邓小平同志曾经说过：“在建国以来的二十九年中，我们连一个刑法都没有，过去反反复复搞了多少次，三十几稿，但是毕竟没有拿出来。现在刑法和刑事诉讼法都通过和公布了，开始实行了。全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!”[《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第243页。]在短短的几个月内完成包括刑法在内的7部法律的起草工作并在同一次大会上通过，显示了“文化大革命”后“人心思法”的急迫，标志着我国法制建设取得了重大突破。同时，这也说明，改革开放前就开始组织起草的刑法草案，为改革开放后迅速出台刑法做好了充分准备，打下了坚实基础。

四是，改革开放前制定的重要法律、确定的重要原则，对改革开放后的立法工作产生了深远影响。

1987年11月24日，全国人大常委会作出了批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见报告的决定。根据这个报告，从1949年9月至1978年底，由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人大及其常委会制定或者批准的法律共有134件，其中已经失效的有111件，继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。由于制定新法代替或者废止、调整对象变化或情况变化而不再适用或停止施行、对特定问题作出的规定已经过时等因素，改革开放前制定的绝大多数法律(法令)都已经失效。但不可否认的是，改革开放前制定的重要法律、确定的重要原则，仍然对改革开放后的立法工作产生了深远影响。其中比较典型的例子就是选举法以及选举法所确定的基本原则。新中国成立以来，我国先后两次制定颁布选举法，其所确立的普遍、平等、直接选举与间接选举相结合等选举原则，就像一条红线贯穿始终，是选举制度的精髓所在，也是人民民主的生动写照。

保障人人享有平等的选举权利，是党和国家一贯的政治主张。新中国成立后，1953年我国制定第一部选举法时，就明确提出要根据我国当时的具体情况，制定一个真正民主的选举制度。按照这样一个总精神，选举法明确提出普遍、平等的选举原则。同时，考虑到解放初期我国城镇化水平较低，城镇人口比重只有13.26%，而工人阶级主要集中在城市，为体现工人阶级的领导地位和国家工业化的发展方向，使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，当时选举法规定农村与城镇按不同人口比例选举人大代表。即全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，中央直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人；对省、市、县人大代表的选举，也分别规定了城市与乡村的不同人口比例。这样规定，符合我国的国体和当时的实际情况，是必要的。邓小平同志在1953年“关于选举法(草案)的说明”中也指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

改革开放前，由于种种原因，我国的城市化进程基本徘徊不前，到1979年重新制定选举法时，城镇人口比例也才达到18.96%。因此，选举法基本延续了1953年的规定，进一步明确各级人民代表大会中农村与城镇每一代表所代表的人口数比例：全国为8∶1，省、自治区为5∶1，自治州、县、自治县为4∶1。改革开放后，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生了较大变化。1995年，全国人大常委会修改选举法，将全国和省、自治区农村与城镇每一代表所代表的人口数比例，与自治州、县一样，统一修改为4∶1。

党的十七大提出，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。为落实党中央精神，全国人大及时启动了选举法修改工作。选举法修改调研征求意见过程中，各地方、各方面一致拥护党中央提出的建议，但对如何落实，具体来说是采取一步到位，还是分步到位，是有不同方案的。经过深入调查研究，根据绝大多数地方的意见，2010年修改选举法，采取一步到位的方案实行城乡按相同人口比例选举人大代表。主要考虑：其一是一步到位，条件已经具备。1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，农村经济文化水平大幅提高，社会结构发生了深刻变化。我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%(据最近公布的第六次人口普查数据，到2010年11月，城镇人口比重已达49.68%)。与此同时，我国各级人大经历了数次换届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。其二是一步到位，操作可行。江苏、上海等省市根据本地区的实际情况，试行了县、区、市城乡按相同人口比例或接近相同人口比例选举人大代表，效果是好的。其三是一步到位，工作更加主动。

总之，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，是我国经济政治文化社会发展的客观要求，是统筹城乡发展、消除城乡二元结构的重要举措，更是贯彻落实1953年制定选举法时就已经提出和强调的选举权平等原则的历史性进步。

五是，改革开放前社会主义建设特别是民主法制建设中正反两方面经验，为改革开放后的立法工作提供了历史借鉴。

习近平总书记指出，我国现行宪法是在改革开放的历史背景下产生的，深刻总结了我国社会主义建设正反两方面的经验。从20世纪50年代后期开始，由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中的失误，我国社会主义民主法制出现停滞、徘徊。特别是后来发生的“文化大革命”，给党和国家事业带来严重破坏和巨大灾难，“文化大革命”期间宪法形同虚设。这个教训极为深刻。1979年12月，党的十一届三中全会实现历史性转折，拨乱反正，开启了改革开放历史新时期，并确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。党的十一届六中全会专门总结了新中国成立以来正反两方面的经验，特别是“文化大革命”为什么会发生、为什么延续这么久的教训，其中一条结论就是要逐步建设高度民主的社会主义政治制度，并作为社会主义革命的根本任务之一。党的十二大报告肯定了这一结论，强调：“只有建设高度的社会主义民主，才能使各项事业的发展符合人民的意志、利益和需要，使人民增强主人翁的责任感，充分发挥主动性和积极性……”同时提出：“我们一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。”因此，发展社会主义民主、健全社会主义法制，关系到人民当家作主，关系到国家的长治久安、安定团结，关系到防止“文化大革命”悲剧的重演，关系到改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。这给制定1982年宪法、完善社会主义民主政治领域的法律制度提出了一个十分重要的课题。

根据党中央决策部署和邓小平同志指示精神，1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的政治体制和领导制度作了一系列改革和发展。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中作了重点说明，主要包括：第一，扩大全国人大常委会的职权，加强全国人大及其常委会的组织；第二，恢复设立国家主席和副主席；第三，国务院实行总理负责制；第四，国家设立中央军事委员会；第五，县级以上的地方人大设立常委会；第六，实行政社分开，加强基层政权；第七，取消了实际上存在的领导职务终身制。这些事关政治体制改革的重大制度设计，是从历史经验教训中得出的正确结论，对于健全国家体制，保证人民当家作主，实现国家机构的高效、合理运转，产生了重大而深远的影响。

三、中国特色社会主义法律体系的提出历程

(一)萌芽：初步提出“法的体系化”

1978年年底召开的党的十一届三中全会，深刻总结“文化大革命”的惨痛教训，作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，把加强社会主义民主法制建设作为坚定不移的方针确定下来，强调必须加强法制，使社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，并提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针，开启了社会主义民主法制建设的历史新时期。适应维护安定团结的政治局面和进行社会主义现代化建设的迫切需要，邓小平等同志都强调要加快立法步伐。1978年12月13日，邓小平同志指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”[《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第146～147页。]叶剑英同志在五届全国人大二次会议闭幕大会上指出：“这次会议之后，人大常委会还将根据许多代表提出的意见，组织各方面的力量，抓紧民法、民事诉讼法、婚姻法、计划生育法以及工厂法、劳动法、合同法、能源法、环境保护法等各项法律的制订工作。国务院和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府也要在自己的权限范围内制定各种必要的规章条例。”[叶剑英：《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第510页。]1979年，邓小平同志又说：“要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第189页。]“成百个法律总要有的”，这实际上已经提出了构建法律体系的设想。

在这一思想的指导下，立法工作全面恢复并迅速发展。1979年7月，五届全国人大二次会议通过地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法7部法律，标志着我国立法工作在中断20多年后取得重大突破，迈出了健全社会主义法制的决定性步伐。1982年宪法的颁布和一些重要法律的出台，使得我国社会主义民主法制建设从根本上得以恢复。1982年9月6日，彭真同志在全国经济法制工作经验交流会上的讲话中首次提出“法的体系”这一概念。他说：“不管人们承认不承认，生产力、生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的体系也要发展。”[彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第297页。]这实际上已经提出了法律体系的问题，也充分说明，我国在立法工作恢复重建之初，就已经着眼长远，同步考虑“法的体系化”问题。

由于改革才刚刚起步，社会实践经验还不够充分，立法工作的主要任务是尽快将各个领域急需的、主要的法律制定出来，为恢复国家和社会秩序、推动改革开放提供法制保障。因此，在法律、行政法规、地方性法规的数量比较少、还没有形成一定规模的现实情况下，“法的体系化”还是一个较有前瞻性的立法目标。正如彭真同志所分析的：党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设的“这种客观形势把经济立法推上了重要议事日程，要求抓紧，搞好。那么，是不是一下就能搞得很完备呢?不行。不是不想，而是不可能。三中全会以来，在指导思想、方针政策上拨乱反正，实行经济调整，体制正在改革。立法不能只凭愿望和想当然，不能离开实际头脑里想搞什么就搞什么”。[彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第298～299页。]因此，“它只能是社会实践经验的总结，是实践证明正确的政策的法律化、条文化。这要有一个实践过程，主观和客观的矛盾只能在实践中解决”。[彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第298～299页。]1982年12月，全国人大常委会在总结过去一年的工作时提出：“立法要从我国的实际情况出发，按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立的法律体系。”[杨尚昆：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》(1980—1982年卷)，中国法制出版社2004年版，第577页。]

(二)起步：“建立比较完备的经济法规体系”

1982年9月，党的十二大提出，我们党要领导人民继续制订和完备各种法律，要把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来，使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。1984年10月，党的十二届三中全会提出，经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动需要用法律形式固定下来；国家立法机关要加快经济立法。1985年9月23日，党中央在“七五”计划的建议中提出：“必须十分重视经济立法和经济司法工作……力争‘七五’期间建立起比较完备的经济法规体系，逐步使各项经济活动都能有法可依，并且真正做到有法必依、执法必严。”1987年11月，党的十三大强调，法制建设必须贯穿于改革的全过程，必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固；应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。

按照这一精神，立法工作全方位推进。1988年对宪法进行第一次修改，明确了非公有制经济的法律地位，明确了土地使用权可以依法转让；制定、修改了中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法、全民所有制工业企业法、专利法、著作权法、涉外经济合同法、技术合同法、海商法、土地管理法等一大批经济领域的法律，还授权国务院改革工商税制，发布有关税收条例草案(试行)，在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。制定了民法通则、民事诉讼法、继承法等一批民事方面的法律。制定了环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、矿产资源法、水法、草原法、渔业法、森林法等一批保护环境资源的法律。此外，还制定、修改了一批健全国家机构、保障公民权利、惩治违法犯罪、发展教育事业、推进军队建设、加强社会管理等方面的法律。但是，正如万里同志1988年4月13日在七届全国人大常委会第一次会议上指出的：这“与社会现实生活提出的要求，与完备法制的目标，都还有很大距离”。因为“我们的法律体系仅仅是初步形成，还很不完备，还有许多重要的法律需要制定……今后五年，我们立法工作的任务十分繁重……本届人大的立法工作，需要有一个通盘考虑……本届常委会……制定出一个五年立法规划，然后有计划、有步骤地进行，成熟一个，制定一个。条件不成熟的，继续由政府制定行政法规”。[万里：《万里文选》，人民出版社1995年版，第583～584页。]

1990年3月18日，江泽民同志在七届全国人大三次会议、全国政协七届三次会议的党员负责同志会议上讲话时提出，要进一步加强立法工作。他说：“建国以来特别是近十年来，我国立法工作取得了显著成绩，国家政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已经基本上有法可依。但是，我们的法律还不够完备，立法任务还很繁重。当前，要抓紧制定和完善保障公民权利、维护社会安定和人民正常生活的法律，抓紧制定有关保证改革开放和经济宏观调控方面的法律，以及有关发展农业、交通、能源、教育、科技方面的法律，还要抓紧制定和修改惩治犯罪和促进廉政建设方面的法律。”[江泽民：《江泽民文选》(第一卷)，人民出版社2006年版，第114页。]同年年底，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出：“加快经济法制建设，促进经济调控的规范化、制度化。‘八五’期间，要逐步建立比较完备的经济法规体系，使各方面的经济关系和经济活动有法可依。”

“建立比较完备的经济法规体系”的提法，是彭真同志提出的“法的体系”目标的进一步深化和拓展，也是经济体制改革逐步深入、改革开放步伐逐步加快的必然要求。同时也充分说明，随着立法实践的快速发展和不断丰富，对法律体系化的要求更加迫切。

(三)发展：“形成社会主义市场经济法律体系”

1992年10月，党的十四大报告提出：“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”1993年3月13日，江泽民同志在八届全国人大一次会议、全国政协八届一次会议的党员负责同志会议上讲话时指出：“全国人大及其常委会要把加强经济立法作为第一位的任务，放在最重要的位置……在本世纪内，努力把适应社会主义市场经济的法律体系初步建立起来。”[中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版，第330页。]1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”两天之后，乔石同志在八届全国人大一次会议闭幕会上提出要“以改革的精神加快立法步伐，特别是要把经济立法放在最重要的位置。……要力争在本届全国人大任期内，初步形成社会主义市场经济法律体系，推动和保障社会主义市场经济的发展”。1993年4月1日，乔石同志进一步指出：“本届全国人大常委会要把加快经济立法作为第一位的任务，尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律……在九十年代，我们要初步建立起社会主义市场经济体制，就必须相应地逐步建立起社会主义市场经济的法律体系。”[中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社1996年版，第230页。]1993年7月2日，乔石同志在八届全国人大常委会第二次会议上指出：“本届常委会任期内要大体形成社会主义市场经济法律体系的框架。这个任务是相当艰巨的。”[《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第4期。]这是对建立社会主义市场经济法律体系目标任务的进一步分解，就是要大体形成“社会主义市场经济法律体系的框架”。

1993年11月14日，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济体制的法律体系”。1994年3月15日，全国人大常委会提出：“要继续把经济立法放在第一位，逐步建立适应社会主义市场经济的法律体系。常委会已经制定了五年立法规划……实现这个规划，就可以大体上形成社会主义市场经济法律体系的框架，进一步健全其他方面的法律制度。”[田纪云：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社1994年版，第135页。]

八届全国人大常委会按照建立社会主义市场经济法律体系的要求，把加快经济立法作为第一位的任务，坚持立法同改革发展的进程相适应，制定了一批有关社会主义市场经济方面的法律。八届全国人大及其常委会任期内，共审议法律和有关法律问题的决定草案129件，通过法律和有关法律问题的决定118件。通过宪法修正案，把我国正处于社会主义初级阶段、建设有中国特色社会主义的理论和坚持改革开放等内容载入宪法，以国家根本法的形式确立了建设有中国特色社会主义理论的指导地位；还规定“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，为建立和发展社会主义市场经济提供了宪法依据。围绕市场经济体制的主要环节，加快市场经济立法。在规范市场主体方面，制定公司法、合伙企业法、乡镇企业法、商业银行法等法律。在确立市场规则、维护市场秩序方面，制定反不正当竞争法、消费者权益保护法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法等法律，修改经济合同法等法律。在完善宏观调控方面，制定预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等法律，修改统计法、个人所得税法等法律。在建立社会保障制度方面，制定劳动法等法律。在对外开放方面，制定对外贸易法等法律。在振兴基础产业和支柱产业方面，制定农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、节约能源法、建筑法等法律，修改矿产资源法等法律。此外，还在社会主义民主政治建设和教育、科学、卫生、体育、环保、国防、诉讼等方面，制定和修改一批重要法律。

从上述立法可以看出，随着我国改革尤其是经济体制改革的不断深化以及社会主义民主法治的日益发展，我们党和国家对法律体系的认识也在不断深化。党和国家确定建立社会主义市场经济体制的目标，必然对法律体系提出新的要求。从“初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”到“大体形成社会主义市场经济法律体系的框架”，再到“初步建立适应社会主义市场经济体制的法律体系”“逐步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，都充分说明了这一点。经过各方面的共同努力，到1996年年底1997年年初，“在建立社会主义市场经济法律体系方面迈出重要步伐”“社会主义市场经济法律体系框架已初具规模”，为下一步党中央统筹谋划“中国特色社会主义法律体系”奠定了基础。

(四)定向：明确提出“到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”

1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，提出“加强立法工作，提高立法质量，到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”。这是党中央第一次正式提出要形成“有中国特色社会主义法律体系”。到八届全国人大任期届满，已“初步构成社会主义市场经济法律体系框架，为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要的法制条件”，也为“形成具有中国特色社会主义法律体系奠定了基础”。

为了解党的十五大报告提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系这一立法工作总目标的背景情况，全国人大常委会法工委研究室同志曾专程访谈参与党的十五大报告起草工作的王家福研究员。王家福研究员回忆，在起草党的十五大报告涉及民主法治的内容时，思想很解放，讨论很热烈，最后把“尊重和保障人权”和“依法治国，建设社会主义法治国家”这两个很重要的论断写进了党的十五大报告，这开启了我国法治建设的新起点，是我国法治建设的伟大成就，也是科学社会主义的重大发展，是其他社会主义国家从来没有过的进步。在此基础上，党的十五大报告提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标，主要有以下几点考虑：

第一，依法治国的前提是要有比较健全的法律制度，这就需要建设一个科学规范、内在统一的法律体系，用不同内容的法律规范，来调整性质和内涵不同的各种社会关系，使社会生活的各个方面都做到有法可依。

第二，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是作为一个依法治国的政治目标提出来的，当时的迫切愿望就是要实现法治，不能出现无法可依的状态。当时并不是想搞一个终极的体系，不是一个学理上精致完善的体系，而是要继续发展和完善。当时还研究没有那么深，就是想搞全，不要有空白，要做到各个方面有法可依。

第三，关于法律体系的提法，在此之前是“社会主义市场经济法律体系”，党的十五大报告改成了“有中国特色社会主义法律体系”，当时的考虑是，社会生活是分门别类的，不同的社会关系需要不同的法律来调整，不能仅由一个门类的法律来调整，因此需要制定各种门类的、调整不同社会关系的法律，形成一个完整、统一的法律体系，而不仅仅是“社会主义市场经济法律体系”。

王家福研究员认为，经过30年尤其是最近10多年的努力，物权法、侵权责任法等主要法律已经制定出来，社会保险法等重要法律也即将出台，宣告法律体系形成的时机已经成熟。但这并不是说，立法已经很完善，立法工作的任务已经完成。在全球化大背景下，随着改革开放的深入发展，法律体系还需要随着社会发展、社会关系的变化继续完善。为了促进国家的文明进步，让人民生活得更加幸福，同时增强国家软实力，改善中国国际形象，立法层面还有很多工作要做。

四、中国特色社会主义法律体系的形成历程

(一)夯基：“初步形成中国特色社会主义法律体系”

1997年党的十五大确定了“到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法工作总目标。从此，我国的立法工作进入了构建中国特色社会主义法律体系的历史新时期。1998年4月29日，李鹏同志指出：在有中国特色社会主义法律体系的框架已经初步形成的基础上，“全国人大已经确定要在本届任期内，初步形成有中国特色社会主义法律体系。为实现这一任务，必须加强立法工作，提高立法质量”。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2000年10月31日，李鹏同志在九届全国人大常委会第十八次会议上讲话时说：“要加强法制建设，重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系。”[《全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第6期。]2000年11月，李鹏同志在全国人大常委会召开的立法工作会议上指出：“我们必须在认真总结20多年立法工作经验的基础上，进一步加强和改进立法工作，提高立法工作的质量和效率，努力构建有中国特色社会主义法律体系，从法律上、制度上保障和促进改革开放和现代化建设的顺利进行，全面实现党的十五大和十五届五中全会提出的宏伟目标。”[中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(中)，人民出版社2001年版，第630页。]2002年11月，党的十六大报告提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二〇一〇年形成中国特色社会主义法律体系。”再次重申了党的十五大报告提出的要求。

九届全国人大常委会任期是“初步形成中国特色社会主义法律体系”的关键时期，把加强立法工作、提高立法质量作为首要任务，共审议了124件法律、法律解释和有关法律问题的决定草案，通过了其中的113件，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门均得到进一步充实和完善。

在宪法相关法方面，制定立法法，规定国家的立法体制和立法程序，规范立法活动，健全国家立法制度。修改民族区域自治法，坚持和完善民族区域自治制度，促进民族地区经济和社会的全面发展。修订村民委员会组织法，完善了基层群众自治制度。中国特色社会主义民主政治制度进一步发展和完善。

在民法商法方面，制定合同法，规范市场交易规则，进一步完善市场经济条件下的民事法律。根据我国社会生活变化给婚姻家庭关系带来的新情况、新问题，适时修改婚姻法。制定农村土地承包法，以法律形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，促进农村和农业的发展，维护农村稳定。适应加入世贸组织的需要，修改专利法、商标法、著作权法，进一步完善保护知识产权的各项制度。还制定证券法、招标投标法、信托法、个人独资企业法等法律，完善市场经济法律制度。

在经济法方面，制定种子法、海域使用管理法、中小企业促进法、政府采购法等法律，修改产品质量法、会计法、税收征收管理法、农业法、土地管理法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、海关法等法律，进一步完善我国的经济法律制度和对外开放法律制度。

在行政法方面，制定行政复议法，健全对行政行为的监督机制，促进依法行政。制定人口与计划生育法，控制人口数量，提高人口素质。高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、国家通用语言文字法、科学技术普及法、执业医师法、药品管理法、文物保护法等法律的制定和修订，推动了科教兴国战略的实施，促进了教育、科学、文化、卫生事业的健康发展。制定防沙治沙法、环境影响评价法、清洁生产促进法，修改大气污染防治法、海洋环境保护法等法律，保护自然环境资源、改善生态环境，促进经济社会可持续发展。

在社会法方面，制定安全生产法、职业病防治法等法律，为防止和减少生产安全事故，预防、控制和消除职业危害，保护劳动者的健康安全提供法律保障。修改工会法，进一步完善市场经济条件下的劳动关系，维护职工的合法权益。

在刑法方面，通过关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定，刑法修正案、刑法修正案(二)、刑法修正案(三)、刑法修正案(四)以及关于刑法有关规定的法律解释，进一步完善刑事法律。

在诉讼和非诉讼程序法方面，制定海事诉讼特别程序法，规范海事诉讼特别程序；制定引渡法，为惩治犯罪的国际合作提供法律依据。

此外，还把法律解释工作提到重要议事日程。除对国籍法在澳门特别行政区实施的几个问题、香港特别行政区基本法的有关条款作出解释以外，还通过了6个对刑法有关规定的解释，增强了法律的适用性，维护了法律的权威和社会主义法制的统一。

值得重视的是，在这一时期，九届全国人大常委会还组织对中国特色社会主义法律体系作了专门研究和工作部署，取得重要成果。经过各方面努力，正式提出了构成中国特色社会主义法律体系的七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。正式提出构成中国特色社会主义法律体系的三个基本标志，即：第一，涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全；第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来；第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套。这些研究成果极大地深化和丰富了对中国特色社会主义法律体系的认识和理解。

2003年3月10日，李鹏同志在常委会工作报告中指出：“在前几届工作的基础上，经过不懈努力，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。”[李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2005年版，第195页。]这就正式宣告了中国特色社会主义法律体系初步形成。

(二)加速：“基本形成中国特色社会主义法律体系”

2002年，党的十六大重申了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标。十届全国人大常委会从一开始就明确提出任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”[吴邦国：《以“三个代表”重要思想为指导，努力开创人大工作新局面》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2005年版，第233～234页。]的立法工作思路，把在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的立法项目作为立法重点，将改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律形式固定下来，在加强经济领域立法的同时着力加强社会领域立法，在制定新法的同时注重现行法律的修改完善，一批重要立法项目相继完成，在中国特色社会主义法律体系建设中迈出决定性步伐。共审议宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案106件，通过了其中的100件。

一是，通过宪法修正案，把党的十六大确定的重大理论观点、重大方针政策载入宪法，并在宪法中明确国家尊重和保障人权、依法保护公民的财产权和继承权，充分体现了党的主张和人民意志的统一，成为我国民主法治进程中又一个重要的里程碑。

二是，制定有关维护国家统一、发展民主政治的法律。制定反分裂国家法，把党和国家对台工作的大政方针和政策措施以法律形式固定下来，为反对和遏制“台独”分裂活动、促进国家和平统一提供法律保障。制定监督法，完善各级人大常委会监督的形式和程序，推动人大监督工作的制度化、规范化、程序化。制定公务员法，贯彻党的干部路线方针政策，为推进干部人事制度改革提供有力的法律保障。

三是，全面推进经济法制建设。制定物权法，明确物的归属、发挥物的效用，保护权利人的物权，完善中国特色社会主义物权法律制度。制定适用于所有企业法人的企业破产法，规范企业破产程序，确立企业有序退出市场的法律制度。制定反垄断法，确立与我国经济发展阶段相适应的预防和制止垄断、保护和促进公平竞争的法律制度。制定银行业监督管理法、反洗钱法，修改中国人民银行法、商业银行法、证券法等，完善金融法律制度。制定企业所得税法，修改个人所得税法，废止农业税条例，完善税收法律制度。制定农民专业合作社法，促进农业产业化经营。制定可再生能源法、修改节约能源法，促进经济与环境协调发展。

四是，着力加强社会领域立法。制定劳动合同法、劳动争议调解仲裁法，规范劳动关系，及时解决劳动争议，保障劳动者合法权益。制定就业促进法，促进经济发展与扩大就业相协调，促进社会和谐稳定。还修改了义务教育法、妇女权益保障法和未成年人保护法等法律。

五是，制定有关规范行政权力，推进依法行政的法律。制定行政许可法，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，推动社会主义统一市场的建立和发展。制定治安管理处罚法，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会治安秩序，保障公共安全。

2008年3月，吴邦国同志在全国人大常委会工作报告中指出，以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。

(三)冲刺：“形成中国特色社会主义法律体系”

到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作的总目标。党的十六大重申了这一总目标。在此基础上，党的十七大进一步提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。2008年3月19日，吴邦国同志在十一届全国人大常委会第一次会议闭幕会上郑重提出：“我们要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。”[吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2009年版，第350～351页。]围绕实现这一目标，十一届全国人大常委会在提高立法质量的前提下，抓紧制定经济社会发展迫切需要的重要法律，及时修改与经济社会发展不相适应的法律，集中开展法律清理工作，督促有关方面尽快制定和修改与法律相配套的法规，深入进行中国特色社会主义法律体系理论研究和宣传。

一是制定一系列重要法律。制定侵权责任法，保护民事主体的合法权益，预防并制裁侵权行为，减少和化解社会矛盾。制定社会保险法，规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，促进加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。制定人民调解法，有效预防和化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。还制定了循环经济促进法、企业国有资产法、食品安全法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、人民武装警察法、海岛保护法、车船税法、非物质文化遗产法、涉外民事关系法律适用法等法律。

二是继续修改完善现有法律。修改选举法，推进中国特色社会主义选举制度自我完善和发展。修改代表法，进一步规范和保障代表依法履职，充分发挥人民代表大会制度的特点和优势。此外，还修改了村民委员会组织法、国家赔偿法、行政监察法、水土保持法、保守国家秘密法、预备役军官法等法律。

三是集中开展法律法规清理工作。从2008年下半年开始，全国人大各专门委员会和常委会工作机构以及国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等有关方面，对现有法律进行全面梳理。常委会根据清理情况，分别作出关于废止部分法律的决定、关于修改部分法律的决定，基本解决了现行法律中明显不适应经济社会发展需要、法律规定前后不尽一致或者不够衔接的问题，并督促国务院和有关方面抓紧制定法律配套法规，保障法律有效实施。根据全国人大常委会统一部署，有关方面还组织开展了法规、司法解释清理工作，基本解决了行政法规、司法解释、地方性法规中明显不适应、不一致、不协调等问题，保证了法律体系内部的科学和谐统一。

四是集中开展法律体系的理论研究和宣传工作。为了从理论上、思想上、舆论上就法律体系的形成做好准备，自2009年以来，全国人大常委会法制工作委员会集中开展了法律体系的理论研究和宣传工作：认真整理和研究全国人大代表、全国人大常委会组成人员关于形成和完善法律体系的意见；广泛听取地方人大、政府法制部门及专家学者的意见，引导、推动各有关方面开展理论研讨；撰写研究报告，逐步深化对法律体系的认识，并进行理论上的提炼和概括。全国人大法律委员会还先后两次召开会议，就法律体系进行专题研究和讨论。

为了将法律体系理论研究和宣传工作逐步引向深入，2010年2月4日，全国人大常委会法制工作委员会提出了《关于中国特色社会主义法律体系形成的理论研究与宣传工作方案》，全国人大常委会领导同志批准同意并作了三项重要工作部署：其一，2010年8月，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织召开中国特色社会主义法律体系座谈会，李建国同志在会上就确保如期形成法律体系提出要求；其二，2010年11月，全国人大常委会法制工作委员会组织召开第十六次全国地方立法研讨会，王兆国同志在会上就法律体系形成的若干问题进行阐述；其三，2011年1月，全国人大常委会召开形成中国特色社会主义法律体系座谈会，吴邦国同志在会上发表讲话，回顾形成历程，畅谈重大意义，总结基本经验，分析形势任务，把思想理论准备和舆论宣传推向高潮。这三次会议以及常委会领导发表的三个讲话层层递进，步步升温，为宣布法律体系如期形成在舆论上起到了较好的预热和铺垫。

截至2010年年底，我国制定宪法和现行有效法律共237件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。2011年3月3日，胡锦涛同志在“两会”党员负责人会议上强调指出：形成中国特色社会主义法律体系是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志，具有重大现实意义和深远历史意义。[转引自李建国：《加强和改进地方立法工作不断完善中国特色社会主义法律体系——在第十七次全国地方立法研讨会上的讲话》，载《中国人大》2011年第22期。]3月10日，吴邦国同志在十一届全国人大四次会议上郑重宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”[《吴邦国在十一届全国人大四次会议上作的常委会工作报告》，载《人民日报》2011年3月11日，第2版。]

五、中国特色社会主义法律体系的完善历程

(一)清醒：分析法律体系形成后面临的新形势

实践是法律的基础，实践的发展永无止境。中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的，必然随着中国特色社会主义实践的发展而发展，我国立法任务依然艰巨而繁重，立法工作只能加强不能削弱。[参见吴邦国：《形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验》，载《求是》2011年第3期。]党中央对此保持着清醒的认识。2011年3月17日，胡锦涛同志主持中央政治局常委会，听取全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告。之后，中共中央转发了这个报告。党中央明确提出，在新的起点上要“进一步完善中国特色社会主义法律体系，为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义提供更加有力的法制保障”。[转引自李建国：《加强和改进地方立法工作不断完善中国特色社会主义法律体系——在第十七次全国地方立法研讨会上的讲话》，载《中国人大》2011年第22期。]

为了切实贯彻落实党中央的指示精神和全国人大常委会的工作部署，不断提高在新的历史起点上进一步做好立法工作的自觉性，深入探讨立法工作及法治建设中具有规律性、长远性和全局性的问题，全国人大法律委员会于2011年7月召开理论务虚会，专题研究完善中国特色社会主义法律体系的有关问题；全国人大常委会法制工作委员会随后积极部署开展中国特色社会主义法律理论若干重大问题研究。大家深刻认识到，形成中国特色社会主义法律体系成就辉煌，完善中国特色社会主义法律体系任重道远。当前，我国仍处在社会主义初级阶段和全面建设小康社会的起步阶段，市场经济体制还不完善，整个国家还处在改革、转型的时期，各地经济、文化、社会的发展还很不平衡。因此，必须从战略高度，深刻认识完善法律体系任务的长期性、艰巨性，以战略的眼光、清醒的头脑、创新的思维，高度重视、深入研究、积极应对法律体系形成后立法工作面临的新形势、新挑战。

一是立法工作目标任务的变化。中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作的目标任务，已经由努力推进形成这一法律体系转向不断完善这一法律体系。与此相适应，需要更加重视制度设计的科学性，实现立法由粗至细、由原则至具体的转变；要更加重视法律规范的有效实施，不断增强立法的针对性、时效性和可操作性；要更加重视发挥法律制度的引导功能，使立法成为经济社会可持续发展的“助推器”。

二是立法工作重心的调整。法律体系形成之后，立法工作的重心由过去经济立法和社会立法并重，转向了更加注重各领域立法均衡发展，促进经济社会的全面协调可持续发展。当前，需要特别加强社会领域立法，不断创新社会管理体制机制，深入推进社会事业建设，努力实现发展成果由全体人民共享。需要特别重视生态文明领域立法，适应资源节约型社会、环境友好型社会建设的要求，完善节约能源资源、保护生态环境等方面的法律制度，努力从制度上解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾。还需要按照党的十七届六中全会要求，加强文化法制建设，完善文化领域的法律制度，推动社会主义文化大发展、大繁荣。

三是立法工作要求的提高。法律体系形成后，各方面对立法工作的要求，已经由构建体系的“搭架子”转向了完善体系的“精装修”。当前，立法越来越多地涉及改革发展稳定中的难点问题，在矛盾焦点上“砍一刀”的难度越来越大。可以说，各方面通过立法表达利益诉求的愿望日益迫切，形成共识的难度越来越大，通过立法调整社会关系的要求越来越高。需要立法更加科学民主，更加注重法律制度的现实针对性和可操作性，切实提高质量。立法既要精耕细作，出细活、出好活，更加准确地反映客观规律，更加科学合理地平衡各种利益关系；又要反应迅速，更加及时到位地解决好方方面面出现的新的实际问题。

四是立法工作领域的拓展。随着改革开放向纵深推进，经济社会快速发展，越来越多的问题需要法律制度来解决，越来越多的利益关系需要法律制度来调整。这在客观上拓宽了立法工作的领域。立法在通过制度设计贯彻执行党中央的各项决策部署、推进国家各项工作的法治化规范化中发挥着重要作用。面临工作领域不断拓展的新形势，立法工作站位要高、视野要广、思考要深、谋划要远，不能就法论法，要密切关注国内外形势的发展变化，敏锐把握各类新情况新问题，主动开展研究，积极提出对策。

(二)谋划：明确完善法律体系的目标任务

在清醒认识法律体系形成后面临的新形势基础上，十一届全国人大常委会全面分析我国法治建设面临的新任务新挑战，强调要在新的起点上继续加强和改进立法工作，把更多的精力放到法律的修改完善上，放到推动法律配套法规的制定修改上，同时为适应经济社会发展需要制定一些新的法律，不断完善中国特色社会主义法律体系；强调法律的生命力在于实施，法律体系的形成总体上解决了有法可依的问题，要更加注重宪法和法律的有效实施，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护宪法和法律的权威和尊严。[参见吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《人民日报》2013年3月21日，第1版。]据此，立法工作应根据我国经济社会发展的客观需要，以提高立法质量为中心，促进法律体系不断趋于完备，同时为法律有效实施提供更为坚实的保障。全国人大常委会主动把立法工作放到经济社会发展大局中来筹划，放到改革发展的全局中来审视，通过制度设计确保党中央关于经济社会发展重大战略决策和部署得到充分贯彻落实，积极应对和有效解决经济社会发展中出现的各种问题。

一是进一步做好修改完善现行法律以及制定新法的工作。法律体系的形成，意味着我国国家和社会生活各个方面主要的、基本的法律都已经有了，今后立法工作的重心是根据实践不断发展变化提出的新要求，对现行法律进行修改完善。为此，全国人大常委会确立了立法工作的新目标新任务，即对与改革发展要求不适应、不协调的法律，要及时予以修改，使法律更好地适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。同时，适应新形势新任务，还要做好新法的制定工作。尤其是要紧紧围绕保障和改善民生，加强社会领域立法工作，从制度上逐步建立包括劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、教育医疗等方面在内的社会保障体系。还应着重做好财税立法工作，合理调整收入分配关系，充分发挥财税制度对推动经济发展方式转变的重要调控作用。

二是采取各种措施切实维护社会主义法制统一。全国人大常委会明确提出，在制定新法时，要同时研究考虑与新出台法律不一致、不协调的其他法律或者其他法律中相关条文的修改、废止，力争做到立、改、废同步进行。不能同步进行的，在法律特别是重要法律出台之后，也应及时进行修改、废止。要加强规范性文件的备案审查工作，及时发现并纠正法规、司法解释等规范性文件中与宪法和法律相抵触的问题，切实维护社会主义法制统一。继续做好立法后评估工作，为制定、修改或废止有关法律法规提供依据，从而促进立法质量不断提高。要探索开展立法前论证，在充分论证的基础上合理安排立法项目，以突出立法重点，集中立法资源，进一步提高立法质量。

三是在立法工作中积极为法律的有效实施提供保障。全国人大常委会明确提出，要统筹安排落实新制定、修改法律的配套法规与法律草案同步起草，在法律通过后及时出台；个别不能及时出台的也要跟踪督促，确保及早出台。进一步加强立法解释工作，对法律规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，通过及时作出立法解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵，发挥立法解释对于保障法律有效实施的重要作用。在具备条件的领域，适时研究开展法律编纂工作，将法律系统化，以更加适应新情况、新变化。

四是深入推进科学立法、民主立法。全国人大常委会明确提出，要在科学立法、民主立法方面下更大的功夫。尊重人大代表主体地位，充分发挥人大代表在立法中的作用。不断探索完善立法座谈会、论证会、听证会、公布法律法规草案以及公民旁听常委会会议等科学立法、民主立法的方法，建立健全立法过程中的意见表达机制以及对公众意见的反馈机制。加强立法调研，深入基层、深入群众、深入实际，着力提高公众参与立法工作的成效，使立法更加集中民智、汇聚民意、体现民情，更加符合客观实际。

五是深入开展法律理论研究。在新的历史起点上完善中国特色社会主义法律体系，对进一步开展法律理论研究提出了新的更高要求。全国人大常委会明确提出，要通过深入开展中国特色社会主义法律理论研究，充分认识影响和制约立法工作深入推进的全局性、长远性、规律性问题，深入谋划新形势下加强和改进立法工作的新思路、新举措，不断提高运用法律理论研究成果解决实际问题的能力，切实提高立法决策水平，为不断完善法律体系提供可靠的理论支撑。

(三)升华：将法律体系纳入中国特色社会主义制度

2011年7月1日，胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上发表讲话，[参见胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》，载《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，中共中央党校出版社2015年版，第529～543页。]系统阐述了中国特色社会主义制度的基本内涵，第一次将法律体系作为一个重要组成部分纳入其中，充分表明我们党高度重视依法治国、建设社会主义法治国家，高度重视法律体系的发展完善及在国家治理体系中的作用，为完善法律体系指明了正确的道路和方向。

新中国成立后特别是改革开放以来，党中央带领中国人民推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。这一制度体系包括：人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。从中国特色社会主义制度的具体内容来看，可以说大多是通过宪法、法律和法规确立的，其形成、完善和发展都同法律体系有着密切的关系，都同法制建设紧密相连。这就表明，一方面，法律体系是中国特色社会主义制度的重要内容，这是整体与部分的关系；另一方面，中国特色社会主义制度又主要通过法律体系集中地体现出来，这是内容与形式的关系。在新的历史条件下，坚持和完善中国特色社会主义制度，充分发挥社会主义制度的优越性，在很大程度上需要通过推进法治、完善法制来实现，法律体系也要在这一过程中实现与时俱进。制度化的关键是法制化，制度建设的重点是法制建设。从中国特色社会主义制度的高度来看我国的法律体系，使我们的视野更宽阔、认识更深刻，同时也使我们更加感到立法工作责任重大、使命光荣、任重道远，立法工作丝毫不能放松、时刻不能懈怠。

中国特色社会主义制度是在长期实践中形成的，也必须在新的实践中不断加以丰富和完善。在坚持根本政治制度、基本政治制度和基本经济制度不动摇的前提下，必须继续解放思想，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新，充分调动人民群众和各方面的积极性、主动性、创造性，不断推动社会主义制度自我完善和发展，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。实践在发展，法律体系也必须与时俱进，紧扣时代前进的步伐，反映社会发展的要求。我们要坚持从国情和实际出发，正确认识和准确把握坚持与完善、传承与发展、稳定与变动的关系，不断完善中国特色社会主义法律体系，使我国的法律体系始终成为中国特色社会主义永葆本色的法制根基，成为中国特色社会主义创新实践的法制体现，成为中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。

(四)创新：完善法律体系的新思路新举措

中国特色社会主义法律体系形成后，在新的起点上推进立法工作，推动中国特色社会主义法律体系不断完善，必然触及立法体制机制中的深层次问题。从2011年年初宣布法律体系形成到十一届全国人大常委会任期结束，在全国人大常委会的部署下，有关方面一直在以下两个方面进行理论创新和实践探索，着眼于立法工作的可持续发展，提出了完善法律体系的新思路新举措，即“两个发挥”。

一是发挥立法的引领和推动作用。2011年1月24日，吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出：“我们及时把改革开放和社会主义现代化建设的实践经验上升为法律，并与时俱进，根据改革开放中出现的新情况新问题……制定和完善相应的法律制度，充分发挥法律的规范、引导、保障和促进作用。”2011年11月3日，李建国同志在第十七次全国地方立法研讨会上指出：“积极发挥立法对改革发展稳定的引领和推动作用……要求立法与改革决策相同步，通过立法引领和推动各领域改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。”2012年9月3日，王兆国同志在第十八次全国地方立法研讨会上指出：“我们要深化对法律功能的认识，着力发挥立法对改革发展的引领和推动作用。”“要努力做到立法决策与改革决策同步，增强立法服务改革发展的积极作用，综合发挥法律的各项功能，不断完善制度体制机制，努力以立法引领发展、推进改革。”

强调发挥立法的引领和推动作用，是在我们对法律功能的认识逐步拓展，对法律与实践关系的认识逐步深化，以及我国现代化建设经验不断丰富，国家制度建设日趋成熟，改革发展面临新形势新任务新挑战的背景下提出来的。从客观条件来看，经过30多年的改革发展，现代化建设取得了举世瞩目的成就，积累了丰富的实践经验，尤其是法律体系的形成，从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，国家各项事业纳入法制化轨道。这个时候，我们有条件也能够正确把握客观规律，科学设定发展目标，对立法工作进行顶层设计和总体规划，有必要也能够在总结实践经验的同时，更加注重发挥立法对改革发展的引领和推动作用。从现实情况来看，我国已经进入深化改革的攻坚时期，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少改革领域涉及的利益格局十分复杂，“牵一发而动全身”，越来越需要从体制机制上分析问题的成因、探索解决问题的办法，从制度上进行顶层设计和综合配套。可以说，进一步发挥立法引领和推动作用，条件已经具备，基础已经夯实，时机已经成熟，实践要求十分迫切。

二是发挥人大及其常委会的立法主导作用。2011年1月24日，吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出：“全国人大及其常委会要充分发挥最高国家权力机关的作用，依法行使国家立法权，加强对立法工作的组织协调，督促有关方面认真研究解决立法中涉及的重大问题，创新立法工作思路，完善立法工作机制，加强立法工作机构和队伍建设，不断提高立法工作的质量和水平。”2011年11月3日，李建国同志在第十七次全国地方立法研讨会上指出：“面对新情况新问题，我们要按照中央要求，思考如何更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人大及其常委会要在同级党委领导下，充分发挥作为国家权力机关的作用，采取有力措施，加强立法组织协调工作，积极推动立法规划和立法工作计划的落实。”2012年9月3日，王兆国同志在第十八次全国地方立法研讨会上指出：“立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。切实加强党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，对于新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进立法工作具有重要意义”“要充分尊重人大代表的主体地位”“要不断强化人大及其常委会的立法主导作用”“人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极介入、指导和督促法律法规案的起草”。

强调发挥人大及其常委会的立法主导作用，是在立法难度越来越大、立法要求越来越高、立法任务越来越重的新形势下，立法实践对立法体制机制的完善提出新要求的大背景下提出来的。法律体系形成以后，主要的、基本的法律都已经有了，当时迫切需要修改或者新制定的法律法规，大多综合性比较强，往往涉及诸多方面的利益关系，涉及多个部门的工作和体制机制，立法推进难度很大，一度还曾出现“无米下锅”的情况。此外，立法还存在部门化倾向，争权诿责现象较为突出，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强，立法效率不高，有时久拖不决。实践迫切需要的一些法律法规该立的立不出来，该修改的不能及时修改，有的配套法规千呼万唤不能出台，还有的法律规定被架空。强调发挥人大及其常委会的立法主导作用，正是坚持问题导向，着眼于从体制机制上解决制约立法工作深入开展和法律体系不断完善的“瓶颈”问题。

总体来看，法律体系形成以后，全国人大常委会深入研究立法工作面临的新形势，适应立法工作目标变化、重心调整、领域拓展等新情况，统一认识，努力为新时期立法工作谋篇布局、夯实基础，特别是积极探索和实践发挥立法的引领和推动作用、发挥人大及其常委会的立法主导作用，推动完善法律体系迈开重大步伐。一是，把修改完善现行法律放到更加突出的位置，抓紧修改了刑事诉讼法、刑法、民事诉讼法、个人所得税法、兵役法、职业病防治法、居民身份证法、清洁生产促进法等重要法律。二是，适时制定新的法律，根据经济社会发展的需要，先后出台了行政强制法、非物质文化遗产法、车船税法、出境入境管理法、军人保险法等法律。三是，在科学立法、民主立法方面迈出新步伐，积极开展立法前论证、立法后评估等工作，为确定立法项目、完善法律制度提供重要依据。四是，更加注重保障法律的有效实施，统筹相关法律的同步修改，加强法律解释和规范性文件备案审查工作，督促指导国务院、地方人大及其常委会及时制定法律配套法规，围绕贯彻实施行政强制法督促指导对行政法规、地方性法规进行专项清理，督促指导“两高”对司法解释进行集中清理，积极探索立法和监督工作有机结合。

与此同时，地方人大及其常委会充分发挥在立法工作中的主导作用，不断推进科学立法、民主立法，围绕完善法律体系做了大量工作：以推动经济发展方式转变和产业结构调整为主线，加强经济领域立法；以保障和改善民生、加强和创新社会管理为重心，强化社会领域立法；以促进经济社会可持续发展为核心，重视生态文明领域立法；以保障法律实施为重点，做好配套法规制定工作，开展法律执行情况的执法检查，听取法律实施专项工作报告，开展行政强制法的地方性法规专项清理，为完善中国特色社会主义法律体系作出了应有贡献。

(五)跨跃：新时代立法工作迈出新步伐、取得新进展

中国特色社会主义进入新时代，完善中国特色社会主义法律体系面临新形势、新目标、新任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视社会主义法治建设，围绕坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，提出全面依法治国重大战略举措，并作出具体部署。按照党的十八大的决策部署，十二届全国人大任期之初，张德江同志就强调：“我们要不断完善中国特色社会主义法律体系，为全面建成小康社会、深化改革开放提供更有力的法制保障。充分发挥立法的引领和推动作用，加强重点领域立法，促进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。加强立法工作组织协调，拓宽人民有序参与立法途径，提高立法质量，保证通过的法律更好地体现党的主张和人民的意志。”在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央的重大决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，不断进行立法创新实践，立法工作迈出新步伐、取得新进展，呈现出数量多、分量重、节奏快的新特点，开启了新时代立法工作新篇章。

一是，适时修改宪法，健全保证宪法实施的法律制度。十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容，完善了依法治国和宪法实施举措，充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容，修改国家主席任职方面的有关规定，增加有关监察委员会的各项规定，充分体现党和国家事业发展新成就新经验新要求，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供了有力的宪法保障。与此同时，不断健全保证宪法实施的法律制度。设立国家宪法日，加强宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，规定国家工作人员就职时公开进行宪法宣誓，庄严承诺忠于宪法、忠于祖国、忠于人民。实施宪法规定的特赦制度，两次作出对部分服刑罪犯实行特赦的决定。制定国家勋章和国家荣誉称号法，落实宪法规定的国家功勋荣誉表彰制度。在庆祝中华人民共和国成立70周年之际，十三届全国人大常委会第十三次会议依法作出关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定。国家主席习近平签署主席令，授予42人国家勋章和国家荣誉称号。这是我国现行宪法施行以来首次集中评选颁授国家勋章和国家荣誉称号，是全面实施宪法的重要实践，具有重大的历史意义和时代意义。制定国歌法，同此前已经施行的国旗法、国徽法一道，维护宪法确立的国家重要象征和标志的尊严。作出有关决定，明确由宪法和法律委员会承担有关法律规定的原法律委员会的职责，同时赋予推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。

二是，聚焦重点领域立法，加快形成完备的法律规范体系。(1)国家安全立法取得重要进展。先后制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、国防交通法、网络安全法、深海海底区域资源勘探开发法、核安全法等，根据实践需要及时修订刑法，为维护国家核心利益和其他重大利益提供法制保障。(2)积极推动编纂民法典工作。编纂民法典是党的十八届四中全会提出的重大立法任务。2017年3月十二届全国人大五次会议审议通过民法总则，完成了编纂民法典的第一步。十三届全国人大常委会接续努力，抓紧推进民法典各分编的编纂工作，形成了6编共1034条的民法典各分编草案，提请常委会进行审议。目前，有关方面正在抓紧工作，确保到2020年制定出一部体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的中国特色社会主义民法典。(3)生态环境保护立法不断推进。修改环境保护法、大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法等，建立生态环境和资源保护公益诉讼制度，努力构建最严格的生态环境保护法律制度。十三届全国人大常委会专门加开一次会议，深入贯彻落实习近平生态文明思想和党中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署，听取审议大气污染防治法执法检查报告，开展专题询问，作出《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，把生态环境保护法律制度网络织得更加严密，督促有关方面严格落实法律责任，让法律的牙齿真正咬合，让制度成为刚性约束和不可触碰的“高压线”。制定土壤污染防治法，改变了我国土壤污染防治缺乏专门法律规范的状况，坚决遏制当前土壤环境恶化的趋势，协同推进土壤及水、气、声、渣、光等污染防治工作，织密织严了生态环境保护的“法网”。(4)文化领域立法取得重要突破。制定公共文化服务保障法、电影产业促进法、公共图书馆法，加快建立健全有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。(5)社会和民生领域立法大大加强。制定慈善法、反家庭暴力法、特种设备安全法、中医药法、疫苗管理法等法律，修改食品安全法、人口与计划生育法、红十字会法、民办教育促进法、药品管理法等法律，保障人民群众的合法权益。(6)推进税收领域立法。制定环境保护税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法等，落实税收法定原则。

特别是十三届全国人大一次会议以来，还制定外商投资法、电子商务法，修改农村土地承包法、土地管理法等，推动高质量发展。修改刑事诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法，制定国际刑事司法协助法，作出有关决定，健全诉讼制度，推进司法体制改革。修订公务员法、法官法、检察官法，制定消防救援衔条例等，完善国家公职人员法律制度。

三是，立法主动适应改革和经济社会发展需要，增强改革的法治穿透力。第一，落实改革任务举措需要立新法的，及时推动制定法律或者作出相关决定。比如，贯彻党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署，先后作出在北京市、山西省、浙江省开展改革试点和在全国各地推开的决定，为改革试点工作有序推进提供法律支持；及时修改宪法，增加有关监察委员会的各项规定；制定监察法，创新和完善国家监察制度，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全覆盖，深入开展反腐败工作。又如，修改个人所得税法，推动个人所得税从分类税制向综合与分类相结合的税制转变，进一步发挥好个人所得税在调节收入分配和促进经济社会发展中的作用。第二，适时修改或废止不适应改革要求的法律。比如，为适应改革需要，对相关法律不适应改革需要的个别条款，采取统筹修改法律的方式一并作出修改，审议通过22个统筹修改法律的决定，涉及修改法律142件次，持续推进行政审批、职业资格认定、国务院机构改革等方面改革，激发市场和社会活力。当前，有关方面正在按照机构改革进程，继续研究在有关法律修改前，调整适用现行有关法律规定和行政机关的职责工作承接等问题，确保在法治轨道上有序推进机构改革，同时按照成熟一批、修改一批的思路，及时有效做好相关法律的修改完善工作。第三，实践条件还不成熟、需要先行先试的，及时作出授权决定。党的十八大以来，全国人大常委会依照法定程序作出27项授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、金融体制改革、司法体制改革、海警队伍改革等方面，授权有关方面暂时调整法律实施或者开展有关试点工作，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。此外，全国人大常委会坚持依法治国和以德治国相结合，高度重视将社会主义核心价值观转化为法律精神和原则。在民法总则、刑法修正案(九)、反家庭暴力法、公共文化服务保障法、电影产业促进法、国歌法等法律中，充分体现我国优秀文化传统和伦理道德，将社会主义核心价值观融入立法。特别是制定英雄烈士保护法，依法加强对英雄烈士的保护，严肃惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为，坚决抵制历史虚无主义，在全社会传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚强大精神力量。

四是，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量。全国人大常委会加强立法组织协调，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。自2015年起，已连续5年提请全国人民代表大会审议重要法律案。建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，几年来共组织起草或提请审议法律案70余件次。充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用，最大限度凝聚立法共识。出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范。健全立法专家顾问制度，建立基层立法联系点制度，明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见，共公布法律草案近百件次。从十二届全国人大常委会通过第一部法律——旅游法开始，建立并实施法律案通过前评估制度，使立法更加科学缜密，确保法律规定立得住、行得通、真管用。

五是，积极推进规范性文件备案审查工作，维护社会主义法制统一。全国人大常委会积极推动落实备案审查衔接联动机制，制定备案审查工作规程，建立全国统一的备案审查信息平台，实行有件必备、有备必审、有错必纠，备案审查工作力度不断加强。十二届全国人大常委会任期内，首次听取审议备案审查工作情况报告，接受报送备案的规范性文件4778件，对188件行政法规和司法解释逐一进行主动审查，对地方性法规有重点地开展专项审查，认真研究公民、组织提出的1527件审查建议，对审查中发现与法律相抵触或不适当的问题，督促制定机关予以纠正，保证中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。十三届全国人大常委会任期的第一年，制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件，基本实现有件必备。收到公民、组织各类来信来函涉及规范性文件、可明确为审查建议的有1229件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件。对发现的问题，全国人大常委会法制工作委员会认真开展审查研究，通过与制定机关沟通、提出书面研究意见等方式，加大监督纠正力度，推动相关问题妥善解决。目前，按照党中央的决策，全国人大常委会正在加强宪法实施和监督，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。

2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是全国和地方人大换届后依法履职的第一年，同时还是改革开放40周年。党和国家事业蓬勃发展，对人大工作和立法工作提出了新的更高的要求。围绕布局谋划十三届全国人大常委会立法工作，推动地方立法工作与时俱进、完善发展，全国人大常委会先后召开了两次重要的立法工作会议：9月7日，在北京召开了全国人大常委会立法工作会议；9月15日，在浙江召开第二十四次全国地方立法工作座谈会。栗战书委员长出席了两次会议并发表重要讲话，就贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，加强和改进新时代立法工作，推动立法事业发展作出部署、提出要求。主要包括：(1)坚持党对立法工作的领导；(2)发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；(3)勇于担当，善于作为，加快立法工作步伐；(4)以法治支持和保障改革；(5)深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量。要加强调查研究；(6)加强宪法实施和监督，维护社会主义法制统一。

2019年是中华人民共和国成立70周年，也是县级以上地方人大设立常委会40周年、赋予省级人大及其常委会地方立法权40周年。2019年7月17日，习近平总书记对县级以上地方人大设立常委会40周年作出重要指示：“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。要自觉接受同级党委领导，密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，用法治保障人民权益、增进民生福祉。要加强自身建设，提高依法履职能力和水平，增强工作整体实效。”7月18日和9月4日，全国人大常委会先后组织召开纪念地方人大设立常委会40周年座谈会、省级人大立法工作交流会，栗战书委员长出席会议并发表讲话，强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对立法工作的领导，加强和改进新时代人大立法工作，切实提高立法质量，确保立一件成一件，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。这为加强和改进立法工作、不断完善法律体系进一步指明了方向。

全国人大常委会、有立法权的地方人大常委会，正在按照党中央的决策部署，认真贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，特别是关于立法工作的重要论述精神，继续推动新时代立法工作与时俱进、完善发展，以新担当、新作为共同书写新时代立法工作新篇章，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。

六、提出、形成和完善中国特色社会主义法律体系的客观条件

中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。提出、形成和完善中国特色社会主义法律体系的客观条件主要是：

第一，中国共产党的坚强领导，为提出、形成和完善这个法律体系提供了政治保证。中国共产党的坚强领导，几代中央领导集体从中国国情出发推进社会主义民主法制建设的正确决策，为形成这个法律体系提供了政治保证。从我们党的发展历程来看，正如江泽民同志深刻指出的，中国共产党历经革命、建设和改革的长期奋斗，发生了两大变化：一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；二是已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。我们党准确把握时代特征、党的任务和执政条件的变化，适应社会主义民主法制建设的要求，适时作出重大战略抉择，逐步提出和实践依法办事、依法治国、依法执政等治国理政理念，不断深化对中国特色社会主义法律体系的认识。实践证明，只有在中国共产党的领导下，贯彻实施依法治国的基本方略，中国特色社会主义法律体系的形成才不会偏离正确的政治方向，才不会脱离中国的国情和现阶段发展实际，才能保证最广大人民的根本利益得到体现。

第二，中国特色社会主义理论体系，为提出、形成和完善这个法律体系提供了理论指导。党的十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，明确提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针，形成了邓小平理论中的重要法制思想。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在全面推进改革开放和社会主义现代化建设进程中，在形成“三个代表”重要思想的过程中，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的新时期立法工作总目标。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，提出了科学发展观，强调要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。依法治国基本方略因此有了更为坚实的理论和实践基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，团结带领全党全国各族人民，砥砺前行、励精图治，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中国特色社会主义进入了新时代。以习近平同志为主要代表的中国共产党人，以巨大的理论勇气、超凡的政治智慧、恢宏的远见卓识，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。党的十九大把这一思想确立为我们党必须长期坚持的指导思想，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，又把这一思想载入宪法，确立其在国家政治生活和社会生活中的指导地位。习近平总书记从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国提到“四个全面”战略布局的新高度，推动法治中国建设发生了历史性、转折性、全局性变化，取得了重大理论创新、实践创新、制度创新成果。习近平总书记就全面依法治国提出了一系列新理念新思想新战略，明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、依靠力量、工作布局、重点任务、重要举措，深刻回答了当代中国法治建设举什么旗、走什么路、建设什么样的法治国家、怎样建设法治国家等重大问题，开创了全面依法治国新局面。中国特色社会主义法律体系的建设，正是在中国特色社会主义理论体系指导下，坚实、稳步地推进的。

第三，中国特色社会主义建设的伟大实践，为提出、形成和完善这个法律体系提供了实践源泉。法律来源于实践。彭真同志曾经说过：“是法服从实际情况，还是实际情况服从法?谁是母亲，谁是儿子?实际产生法律，实际是母亲，法律是儿子。法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从社会实际出发，受社会实践检验。”在党的领导下，全国各族人民通过各种途径和形式，依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，投身改革开放和社会主义现代化建设各项事业，为形成这个法律体系提供了实践基础。中国特色社会主义法律体系在与改革开放和社会主义现代化建设相伴而生、相互促进的过程中逐步形成。改革开放和社会主义现代化建设越向前推进，经济社会的发展变化越深刻，对健全和完善法律制度的要求就越迫切，法律体系构建所依赖的基础也就越扎实。与此同时，法律体系注意妥善处理法律稳定性和改革变动性的关系，在及时肯定已有成功做法、巩固已有改革开放成果的同时，充分发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，为进一步改革开放提供坚实的法制保障。

第四，一代代“立法人”的不懈努力，为提出、形成和完善这个法律体系提供了人才支撑和专业支持。中华人民共和国成立70年特别是改革开放40多年来，一代代立法工作者作为“立法人”，以对党、对人民、对历史高度负责的精神，秉持发展社会主义民主、加强社会主义法制的理想，执着追求、默默奉献、团结奋斗，为形成和完善这个法律体系作出了不可磨灭的重要贡献。在改革开放40多年来的立法实践中，我国已经形成了一支高素质的立法工作队伍，直接参与和见证了中国特色社会主义法律体系形成、完善的历史进程和伟大成就。这支队伍也在这一伟大进程中得到了锤炼和壮大。

七、提出、形成和完善中国特色法律体系的主要特点

中国特色社会主义法律体系的提出、形成和完善，具有十分鲜明的特点。

第一，这个法律体系是伴随着改革开放逐步提出、形成和完善的。改革开放之初，百废待兴，迫切需要通过立法恢复重建国家秩序、维护安定团结政治局面、发展社会主义民主、推进改革开放。1979年，五届全国人大二次会议一次就通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法7部涉及国家政治制度、刑事制度和对外开放方面的重要法律，拉开了我国大规模立法工作的序幕。同时，改革开放以来，西方国家几百年发展历程遇到的矛盾和问题，在我国40多年的改革发展过程中交织叠加、集中体现，我国立法工作面临的形势之复杂、任务之艰巨，克服的困难之多，都是前所未有的。比如，物权法的制定，政治性、政策性、专业性都很强，立法难度很大。这部法律从研究起草到通过，不算原民法典起草过程中的研究讨论，历时13年，召开了上百次座谈会和论证会，广泛听取各方面意见，反复修改，经常委会7次审议，才由代表大会审议通过。因此，面对改革发展中的种种矛盾和问题，立法工作必须妥善处理改革发展稳定的关系，积极破解立法中遇到的焦点和难点问题。我们坚持立法与改革发展相适应，对实践经验比较成熟的，加以细化，以法律形式规定下来；对实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为改革留有空间，等实践经验成熟时再作具体规定。又如，为确立企业有序退出的法律制度，1986年曾经制定适用于全民所有制企业的企业破产法(试行)。随着国有企业改革的深化和其他所有制经济的发展，全国人大常委会在认真总结经验的基础上，于2006年重新制定了适用于各种组织形式和各种所有制企业、可操作性更强的企业破产法，规范了企业破产程序，较好地解决了破产企业优先清偿所欠职工工资和社保基金等重大问题，维护了企业职工的合法权益。有的法律在制定过程中，还对改革措施的出台起到了推动作用，如社会保险法有关养老保险转移接续的制度等。

第二，这个法律体系是有目标、有计划、有重点地逐步提出、形成和完善的。适应改革开放的需要，立法工作围绕党和国家的工作重心，通过立法规划和年度立法工作计划，有计划、有重点、有步骤地展开。为了统筹制定国家急需的法律，1988年6月，全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想。1991年，七届全国人大常委会首次制定了立法规划，对其任期届满前一年多的立法工作，作出安排。八届全国人大常委会按照党中央提出的建立和完善社会主义市场经济体制的目标，在立法规划中，确定了一大批建立和完善社会主义市场经济体制的立法项目。从1993年年初到1997年年底，全国人大及其常委会制定的82件法律中，有关市场经济方面的法律36件，约占在此期间制定的法律的44%。九届全国人大常委会围绕党的十五大提出的形成有中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标，制定立法规划和年度立法计划，加快了立法工作步伐。进入21世纪后，十届、十一届全国人大常委会制定的立法规划和年度立法工作计划，重点推进适应科学发展、构建社会主义和谐社会的法律的制定。比如，制定了可再生能源法、循环经济促进法等一批推动科学发展的法律；2007年一年内，常委会就先后通过了劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法等三部社会建设方面的法律。

十二届全国人大常委会立法规划在中国特色社会主义法律体系形成的新起点上，以提高立法质量为工作重心，不断完善中国特色社会主义法律体系，重点围绕“五大建设”，在推动经济发展方式转变、坚持中国特色社会主义政治发展道路、保障和改善民生、推进社会主义文化大发繁荣、推进生态文明建设等方面，都安排了相应的立法项目，共提出立法项目68件，其中一类项目47件，二类项目21件，此外还有一些研究论证项目。党的十八届三中、四中全会作出了全面深化改革、全面推进依法治国的重大决策，提出了一系列的改革举措。为贯彻落实党的十八届三中、四中全会提出的改革举措，确保重大改革于法有据、立法与改革决策相衔接，根据经济社会发展的需要，十二届全国人大常委会对立法规划作了调整，立法规划项目从原有的68件增至102件。报经党中央同意后，2015年6月以中发文件形式印发了调整后的十二届全国人大常委会立法规划，这是第一次以报党中央批准的方式调整立法规划。

中国特色社会主义进入新时代，党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大改革开放，提出了一系列重要改革举措，部署了一系列重大改革任务。十三届全国人大常委会立法规划坚决贯彻落实党中央重大决策部署，将党中央提出的一系列重大改革举措涉及的立法项目，作为重点列入立法规划，占规划项目总数的85%。同时，立法规划作出原则性的预期安排，规定为落实全面深化改革等需要制定、修改或者废止法律的，或者需要由全国人大常委会作出有关决定的，适时安排审议，为未来五年形势和任务的发展变化留下空间。这是第一次在立法规划中对改革涉及的立法项目作出原则性的预期安排，使立法规划与党中央的重大改革举措结合得更加紧密。

第三，这个法律体系是多层次并进，各立法主体共同努力，逐步提出、形成和完善的。为适应改革开放的需要，我们实行了“多条腿走路”的办法，坚持法律、行政法规、地方性法规等多个层次共同推进。1982年宪法将国家立法权由1954年宪法规定的由全国人民代表大会行使，扩大到全国人大常委会，并赋予国务院制定行政法规的职权，肯定了1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。在其后修改的地方组织法中又进一步将立法权扩大至较大的市人大及其常委会。2000年通过的立法法，进一步系统明确了我国统一又分层的立法体制。2015年修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。多个层次的立法主体按照不同立法权限，各司其职，共同推进中国特色社会主义法律体系的构建和完善。实践证明，“多条腿走路”的办法是行之有效的：既维护了国家法制的统一，更好地服务于党和国家的中心工作，又照顾到了各地的差异，适应了经济社会全面发展的需要；既保障了改革开放的顺利进行，又加快了法律体系构建的步伐。

八、提出、形成和完善中国特色社会主义法律体系的突出成就

新中国成立70年特别是改革开放40多年来，在党中央的坚强领导下，全国人大及其常委会紧紧围绕党和国家的中心工作以及经济社会发展不同阶段的工作重点，开创性地开展立法工作，走过了极不平凡的历史进程。特别是与中国特色社会主义法律体系的提出、形成和完善历程相适应，我国立法工作不断加强和改进，取得了显著进展。

一是立法工作目标更加明确。

1978年12月22日，党的十一届三中全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究……从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”这是新时期民主法制建设尤其是立法工作的宣言书。从此，中国共产党人不断探索和加强社会主义民主法制建设，逐步提出、形成并完善中国特色社会主义法律体系这个新时期立法工作的总目标，并为之持续奋斗、接续努力。

1982年9月6日，彭真同志在全国经济法制工作经验交流会上的讲话中首次提出“法的体系”这一概念。他说：“在人类社会历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的体系逻辑，不能这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。”“生产力、生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的体系也要发展。”这实际上已经提出了法律体系的问题，也充分说明，我国在立法工作恢复重建之初，就已经着眼长远，同步考虑“法的体系化”问题。

从1982年党的十二大到1997年党的十五大前，随着我国改革尤其是经济体制改革的不断深化以及社会主义民主法治的日益发展，党中央对法律体系的认识也在不断深化。党中央确定建立社会主义市场经济体制的目标，必然对法律体系提出新的要求。从“初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”到“大体形成社会主义市场经济法律体系的框架”，再到“初步建立适应社会主义市场经济体制的法律体系”“逐步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，都充分说明了这一点。经过各方面共同努力，到1996年年底1997年年初，“在建立社会主义市场经济法律体系方面迈出重要步伐”“社会主义市场经济法律体系框架已初具规模”，为下一步党中央统筹谋划“中国特色社会主义法律体系”奠定了基础。

1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，第一次正式提出“到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法工作总目标。从此，我国的立法工作进入了加快构建中国特色社会主义法律体系的历史新时期。2002年，党的十六大作了重申。党的十七大进一步提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日，吴邦国同志在十一届全国人大四次会议上郑重宣布：“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”

中国特色社会主义法律体系的形成，是我国法治建设史上具有里程碑意义的伟大成就。在此基础上，党的十八大提出，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并相应对立法工作提出明确要求，即完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。党的十八届四中全会提出了全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并明确指出其内涵是：在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系；推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治；提出中华民族伟大复兴的最终目标是要实现国家治理体系和治理能力现代化，使立法工作的目标和方向更加明确。全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央的重大决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，不断进行立法创新实践，坚实推进不断完善中国特色社会主义法律体系、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标进程。

二是立法工作思路更加清晰。

改革开放前，特别是新中国成立后较长一段时间内，立法工作的主要使命和任务就是“立”，即建构法律制度，确立国家体制和各个领域、各个方面的管理制度。“文化大革命”爆发后，社会主义民主法制受到严重破坏，新中国成立之初“立”起来的法律制度，特别是已经建立起来的一些国家体制陆续被“砸烂”。因此，改革开放一开始，整个国家百废待兴，立法工作的主要使命和任务也是“立”，即恢复重建被破坏和砸烂的法律制度和国家体制。随着改革开放的推进，立法工作的主要使命和任务也发生了深层次的变化，不仅需要“立”，即确立适应改革开放需要的新制度新机制，而且还要“破”，即改革不适应改革开放要求的旧制度、旧机制。可以说，处理好改革与立法的关系，始终是贯穿改革开放后40多年立法工作的一条主线。

改革开放初期，社会主义市场经济体制还没有完全确立，不少方针政策和改革部署还在“摸着石头过河”。这个阶段，更加强调法律稳定性。一般而言，各项重大改革先用政策来指导，经过地方探索和群众试验，在实践经验基本成熟，并在比较各种典型、全面权衡利弊的前提下，再慎重立法。因此，比较常见的是“先改革，后立法”的模式。随着改革开放的深入，实践在发展，经验在积累，人民群众的法治意识也在增强，立法工作更加强调立法与改革协调推进，较多采用“边改革，边立法”的模式，即：对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一点，增强法律的可操作性；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。这一做法妥善处理了法律稳定性和实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，为中国特色社会主义法律体系如期形成奠定了基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，在谋划发展、深化改革、从严治党等方面，特别注重运用法治思维和法治方式加以推进，强调“发挥立法的引领和推动作用”“凡属重大改革都要于法有据”。党的十八届四中全会提出，要实现立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要；实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。这也是党的十八大以来全国人大常委会立法工作的重要任务和突出特点。立法工作主动适应改革需要、充分发挥引领推动作用，变“被动”为“主动”，通过“打包”修改、授权试点等多种方式努力使立法决策与改革决策相衔接，在法治轨道上推进改革，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。党中央深化改革的任务和举措部署到哪里，立法工作就跟进到哪里，立法对改革的参与之深、之广，在新中国立法史上前所未有。

三是立法权限配置更加合理。

经过70年的不断探索和改革完善，我国的立法体制已经基本成熟定型。新中国成立初期，根据1949年《共同纲领》，我国的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权相结合。即中央人民政府委员会制定并解释国家的法律、颁布法令；大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报政务院批准或备案。1954年宪法规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”全国人大常委会有权“解释法律”“制定法令”。这些规定说明，当时我国的立法体制是一种高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大，全国人大常委会没有国家立法权，也没有赋予国务院和地方立法权。1975年、1978年宪法也都作了类似规定。虽然，1954年宪法规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，但由于全国人大代表较多，不可能经常开会，每次开会的时间也不可能很长，而需要制定的法律又是大量的，仅靠全国人大显然无法适应如此繁重的立法任务。因此，1955年、1959年全国人大先后两次授权全国人大常委会可以制定部分性质的法律和对法律进行修改。

1978年党的十一届三中全会以后，我国对立法权限配置进行了一系列重大改革，1982年通过的现行宪法及其修正案肯定了这些改革成果，2000年通过、2015年修改的立法法又作了进一步完善。

第一，合理划分全国人大与全国人大常委会的立法权限。全国人大修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会解释宪法，制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

第二，赋予国务院行政法规制定权并予以规范。国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，行政法规可以就执行法律、国务院行政管理职权方面的事项作出规定；还可以根据全国人大及其常委会的授权，对应当由法律规定的部分事项先制定行政法规。国务院年度立法计划中的立法项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。

第三，赋予地方立法权并不断扩大地方立法主体的范围。1979年7月，五届全国人大二次会议修订地方组织法，确定县级以上地方人大设立常委会，同时赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。这是第一次以法律形式赋予地方立法权。1982年宪法确认了1979年地方组织法的规定。1982年修改地方组织法，增加规定：省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定地方性法规草案。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。按照党中央决策部署，2015年修改立法法赋予所有设区的市地方立法权，是我国立法体制的最新发展。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了设区的市制定地方性法规的规定，为设区的市依法开展地方立法工作提供了宪法依据。立法主体范围的逐步扩大，是对宪法第3条第4款“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的坚决落实和有效实施，激发了地方深化改革、扩大开放、推动发展的动力，不仅为国家立法进行了重要探索、积累了有益经验，为推动形成和完善中国特色社会主义法律体系作出积极贡献，而且大大加强和改进了地方人大工作，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力。

第四，赋予国务院部门和地方政府规章制定权并规范其权限。国务院部门和设区的市级以上地方人民政府可以依法制定规章；部门规章和地方政府规章没有法律法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

改革开放40多年来，我国立法主体从全国人大及其常委会、国务院扩大到31个省(区、市)，又从49个较大的市(含5个经济特区所在地的市)扩大到239个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市。这40多年，是1949年以来我国立法体制调整最深刻、影响最深远的历史时期。立法体制的每一次调整和完善，都是我们党在深刻总结新中国成立以来治国理政经验的基础上作出的重大决策，都是发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，有效加强了国家政权建设，有效调动了各方面参与国家治理的积极性，标志着国家治理体系与治理能力的与时俱进。

四是立法工作机制更加健全。

改革开放前的立法工作，长期处于探索、摸索的阶段，尽管积累了一些有益经验、形成了一些有效机制，但由于“文化大革命”等政治运动的影响，没有有效固定下来。改革开放后，国家整体保持稳定，高度重视民主法制建设，为立法工作提供了良好的环境。在彭真、习仲勋、王汉斌等老一辈无产阶级革命家的关心和带领下，广大立法工作者积极探索实践、不断总结经验，形成了更加健全的立法程序和工作机制。

在总结新中国成立以来特别是改革开放以来立法实践经验的基础上，2000年制定、2015年修改的立法法对立法程序作出更加明确的规定：(1)明确提出法律案的主体。全国人大主席团等8个主体可以向代表大会提出法律案；委员长会议等7个主体可以向常委会提出法律案。(2)完善审议制度。确立了三审制、法律委员会统一审议制度，对暂不付表决和终止审议的情况作出明确规定。(3)完善表决通过制度。全国人大及其常委会审议的法律案和其他议案，以全体代表或全体组成人员的过半数通过。设立分歧较大的重要条款单独表决制度、对“打包”修改的多部法律中涉及同类事项的个别条款合并表决或分别表决制度。(4)明确法律公布制度。法律由国家主席签署主席令予以公布。关于法规、规章的立法程序，国务院出台了行政法规制定程序条例、规章制定程序条例，有立法权的地方人大出台了制定地方性法规条例、规章制定办法，并根据立法法的修改而不断完善，明确有关法规和规章的提出、审议和表决程序，提高立法质量，保证国家法制统一。

科学立法、民主立法不断向前推进。新中国成立之初，我国的立法工作就认真贯彻落实群众路线，注意从群众中来，到群众中去。比如，1954年宪法草案就曾公布并广泛征求意见，全民讨论近3个月，参加讨论的有1.5亿多人，宪法起草委员会办公室整理的意见多达138万条。改革开放以后，全国人大常委会也曾公布1982年宪法草案、合同法草案等重要法律草案，公开征求意见。但对其他绝大多数法律草案，征求意见一般局限于地方人大、专家学者及相关方面，立法公开范围比较有限。随着改革开放的深入、经济社会的发展以及民主法治的推进，人民群众政治参与意识不断提高，参与立法的热情高涨，希望通过立法表达利益诉求、解决利益冲突的愿望更加强烈。顺应这一历史潮流，全国人大常委会不断扩大公众对立法活动的有序参与，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，积极推进立法决策的透明化、科学化、民主化，逐步实现了立法的全方位开放。2008年4月，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，向社会广泛征求意见，有力提升了立法透明度和公众参与度，受到全社会广泛好评。经过多年努力，已经形成了立法座谈会、论证会、听证会，立法后评估以及公布法律草案征求意见等一系列“开门立法”制度。“开门立法”已经成为立法工作的基本特征和必经程序。党的十八大以来，科学立法、民主立法、依法立法取得新进展。加强立法组织协调，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。自2015年起，已连续5年提请全国人民代表大会审议重要法律案。建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，组织起草或提请审议法律案70余件次。充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用，最大限度凝聚立法共识。出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范。健全立法专家顾问制度，建立基层立法联系点制度，明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见。建立并实施法律案通过前评估制度，使立法更加科学缜密，确保法律规定立得住、行得通、真管用。共公布法律草案近百件次，有近20万多人次提出意见近50万条，许多好的意见得到吸收采纳。

习近平总书记指出，改革开放以来我国法治建设的成功实践雄辩地证明，我们已经找到了一条符合中国国情、顺应时代潮流的具有中国特色的社会主义法治道路。中华人民共和国成立70年特别是改革开放40多年来，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系如期形成和不断完善，立法决策与改革决策更加紧密衔接，立法体制机制不断完善，科学立法民主立法依法立法深入推进，国家权力机关立法能力稳步提升，立法队伍不断发展壮大。中国特色社会主义法律体系的提出、形成和发展、完善，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚实保障。