贯彻落实“一国两制”方针的立法实践

1949年10月1日，中华人民共和国成立，但由于历史原因，香港、澳门、台湾地区没有实现与祖国的完全统一。新中国成立后，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，对和平解决历史遗留问题特别是台湾问题、促进祖国统一提出了规划设想，并着手付诸实施。对香港和澳门，党中央则从中华民族的根本利益和长远利益出发，从新中国社会主义建设的战略全局出发，坚持“长期打算，充分利用”的政策，成功打破了以美国为首的西方资本主义阵营对新中国的全面封锁。但由于国际国内形势风云变幻，特别是“文化大革命”的爆发，给党和国家事业带来严重损失，祖国和平统一步伐受到阻碍，港澳工作也受到冲击。

党的十一届三中全会决定将党和国家工作重点转移到经济建设上来，开启社会主义现代化建设新征程，再次将祖国和平统一事宜提上议事日程。20世纪80年代初，为实现国家和平统一，邓小平同志创造性地提出“一国两制”的科学构想，并首先用于解决香港问题。按照邓小平等领导同志的论述，“一国两制”是指在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，香港、澳门、台湾保持原有的资本主义制度长期不变。这是中国共产党和中国人民在国家治理模式上的伟大创造，是对国家治理的创新探索，体现了务实的创新精神和高超的政治智慧。

1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过并公布施行现行宪法。现行宪法第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这个规定使“一国两制”构想成为国家制度的宪制安排，为保证实现国家和平统一，在某些区域设立实行不同于内地的社会制度和政策的特别行政区提供了宪法依据。1990年4月4日，七届全国人大三次会议通过香港特别行政区基本法，同时作出设立香港特别行政区的决定。1993年3月31日，八届全国人大一次会议通过澳门特别行政区基本法，同时作出设立澳门特别行政区的决定。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区、澳门特别行政区实行的制度和政策，是“一国两制”方针政策的法律化、制度化，为“一国两制”在特别行政区的实践提供了法律保障。邓小平高度评价香港特别行政区基本法，称它是“一部具有历史意义和国际意义的法律”，是“一个具有创造性的杰作”。[《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第352页。]1997年7月1日，中国政府对香港恢复行使主权，香港特别行政区成立，香港特别行政区基本法开始实施。1999年12月20日，中国政府对澳门恢复行使主权，澳门特别行政区成立，澳门特别行政区基本法开始实施。从此，宪法和特别行政区基本法共同构成特别行政区的宪制基础，香港和澳门进入了“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的历史新纪元。这既是实施“一国两制”方针政策的历史性功绩，也是中华人民共和国成立70年特别是改革开放40多年以来我国立法工作的巨大成就，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的实践探索，为世界上尚未实现统一的国家提供了中国方案。

回归完成了香港和澳门宪制秩序的巨大转变，宪法和特别行政区基本法共同构成特别行政区的宪制基础。作为直辖于中央人民政府的特别行政区，香港和澳门从回归之日起，重新纳入国家治理体系。中央人民政府依照宪法和特别行政区基本法对香港、澳门实行管治，与之相应的特别行政区制度和体制得以确立。宪法是国家根本法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。特别行政区基本法是根据宪法制定的基本法律，是“一国两制”在特别行政区得以推行的法律依据和实践基础。根据香港、澳门特别行政区基本法第18条，在特别行政区实施的法律按照制定主体来划分可以分为两大类。一类是特别行政区本地法律，主要由特别行政区立法机关制定，包括根据特别行政区基本法的规定保留的原有的法律制度。另一类是适用于特别行政区的全国性法律，由全国人大及其常委会制定，主要包括四种情况:(1)宪法作为国家根本法在特别行政区的实施；(2)特别行政区基本法作为全国性法律在特别行政区的实施，包括全国人大常委会对特别行政区基本法作出的解释；(3)列入特别行政区基本法附件三的全国性法律在特别行政区的实施；(4)中央为特别行政区制定的其他法律法规或作出的决定决议。回顾中华人民共和国成立70周年的立法成就，当然应当包括香港特别行政区和澳门特别行政区的立法成就。这里重点回顾适用于特别行政区的全国性法律的制定和实施历程，这是国家立法的重大成就，对于保证特别行政区长期繁荣稳定具有重大意义。

一、宪法作为国家根本法在特别行政区的实施

党的十八届四中全会决定明确提出，“坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制，依法行使中央权力，依法保障高度自治，支持特别行政区行政长官和政府依法施政，保障内地与香港、澳门经贸关系发展和各领域交流合作，防范和反对外部势力干预港澳事务，保持香港、澳门长期繁荣稳定”。这明确了宪法及中央在特别行政区治理中应当发挥的重要作用。

宪法作为国家的根本法，在国家全部领域包括香港特别行政区和澳门特别行政区具有最高法律地位和最高法律效力，在特别行政区予以贯彻实施理所当然。特别行政区作为中国的组成部分，尊重宪法在特别行政区的地位与效力，也是特别行政区履行维护国家主权、统一和领土完整义务的应有之义。

然而，宪法是否应当在特别行政区适用，在实践中存在不同认识。有的认为，宪法只有一部分条款适用于特别行政区，理由是根据“一国两制”原则，特别行政区应当实行不同于中国其他地区的制度。有的认为，只有宪法第31条，即规定特别行政区制度的宪法条款才适用。还有的认为，宪法整体上适用。这种观点表述得比较原则，听起来比部分适用说要更加全面，但是也容易被推定为“整体适用、个别条款不适用”。之所以会提出宪法是否在特别行政区适用的问题，源于两种考虑:一是认为特别行政区和内地实行不一样的制度，不但不实行社会主义制度，也不实行人民代表大会的根本政治制度和宪法规定的其他基本政治制度；二是认为香港、澳门两个特别行政区基本法就是特别行政区的宪法，因此不需要宪法的适用。这三种观点和两种考虑都存在一定的误区。

首先，特别行政区之所以不实行社会主义制度，源于宪法的明确授权。20世纪80年代，为了和平解决国家统一问题，“一个国家，两种制度”首先作为一种政策，后来又作为一项基本原则用于解决香港、澳门等历史遗留问题。1982年宪法制定时，宪法第31条成为这一原则和政策的具体体现。其后，在香港、澳门特别行政区基本法创制过程中，都明确是以宪法为依据、根据宪法的授权而制定的。

其次，基于宪法而创制的特别行政区基本法虽然属于宪法相关法，但不能取代宪法本身。特别行政区基本法是宪法确定的特别行政区制度的具体化，不能取代宪法作为全国性根本法的作用。不仅如此，从内容上来看，宪法的内容是对国家全局事务的规定，而特别行政区基本法主要是就国家局部地区局部事务的规定，前者可以覆盖后者，后者不能取代前者。在特别行政区局部地区不实行社会主义制度，正是宪法作出的制度安排，没有宪法，特别行政区、特别行政区基本法及其各项制度，就没有存在的合法性基础。宪法在特别行政区的实施并不触及特别行政区的社会制度，相反，恰恰为其更好实行现有制度提供了更有力的法律保障。因为宪法所规定的社会主义是在国家整体意义上的社会主义，而非每一个地区、每一个机构都要按照某一特定模式进行组织。

宪法在特别行政区的适用是整体的、全面的，同时也应当根据具体情况具体适用。实际上，从香港、澳门两个特别行政区的施政与司法实践来看，宪法在特别行政区的适用也是客观存在的事实。例如，特别行政区政府向中央人民政府汇报工作、提出议案不仅依据特别行政区基本法，也需要以宪法与其他宪法相关法为依据。此外，香港、澳门特别行政区的法院也都曾在其判词中援引宪法，并且不限于宪法第31条。这些政治与司法实践有力地说明，宪法在特别行政区的适用是全面的，所谓的宪法单条适用、部分适用说是偏颇的，甚至可以说是错误的。当然，在特别行政区全面适用宪法，并不是要以此干涉特别行政区的高度自治或取而代之。特别行政区需要尊重并适用宪法和特别行政区基本法以行使自治权，中央政府也会尊重宪法和特别行政区基本法以行使管治权。只有基于这样的共同基础，才能形成共识，确保“一国两制”方针行稳致远。

二、特别行政区基本法作为全国性法律在特别行政区的实施

根据香港、澳门特别行政区基本法第18条，在特别行政区适用的法律首先是“本法”。特别行政区基本法规定了特别行政区政治、经济、文化制度、居民的权利和义务、中央与特别行政区的关系等重大问题，是特别行政区行政、立法和司法的基础，也是中央和特别行政区都必须遵守的宪法性法律。香港、澳门回归后，特别行政区基本法分别取代了各自原有的宪制性文件，开始在特别行政区实施。特别行政区基本法的最大特点，就在于它把原则性和灵活性紧密地结合起来，把维护国家的主权、统一和领土完整与授权特别行政区实行高度自治、保持港澳的繁荣与稳定紧密地结合起来，是保障国家对港澳的基本方针政策实施的基本法律，是体现“一国两制”方针的全国性法律。

“人大释法”是我国宪法规定的一项重要制度。根据宪法，全国人大常委会既是我国的立法机关，也是我国宪法和法律的最终解释机关。人们形象地把全国人大常委会对宪法和法律包括香港、澳门特别行政区基本法的解释简称为“人大释法”。“一国两制”是我们解决历史遗留的香港、澳门问题的基本政策。1997年7月1日香港回归，香港特别行政区基本法开始在香港和内地生效。1999年12月20日澳门回归，澳门特别行政区基本法开始在澳门和内地生效。从国家层面看，特别行政区基本法实施的一个重要方式就是通过全国人大常委会的解释得到落实和完善。因此，“人大释法”也是全面、准确落实“一国两制”方针和特别行政区基本法的应有之义。香港特别行政区基本法第158条和澳门特别行政区基本法第143条均规定，“本法”的解释权属于全国人大常委会。这就是说根据需要，全国人大常委会可以主动或者应请求随时对基本法的所有条款进行解释。特别行政区基本法同时规定，全国人大常委会授权特别行政区法院在审理案件时，对特别行政区基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释。特别行政区法院在审理案件时，对特别行政区基本法的其他条款也可解释。但如特别行政区法院在审理案件时需要对特别行政区基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和港澳特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由特别行政区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。需要说明的是，全国人大常委会行使特别行政区基本法的解释权与港澳司法独立之间并不矛盾。港澳回归后，根据特别行政区基本法，港澳的司法终审权与特别行政区基本法的最终解释权一分为二。一方面，港澳享有独立的司法权和终审权；另一方面，特别行政区基本法的最终解释权属于全国人大常委会。法院的终审权与全国人大常委会对特别行政区基本法的最终解释权是并行不悖的两个权力。比如，香港终审法院在判决书中清晰指出，“人大释法”是全国人大常委会的宪制性权力，对香港法院有无可争辩的约束力，香港法院应该按照“人大释法”来处理有关案件。

1997年香港回归至今，共发生过五次“人大释法”。[这里所讲的五次“人大释法”，是指全国人大常委会五次解释香港特别行政区基本法。此外，1999年澳门回归后，全国人大常委会曾对澳门特别行政区基本法有关条款作过一次解释，明确澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题，即2011年12月31日，全国人大常委会就澳门特别行政区基本法附件一第7条和附件二第3条作出如下解释:第一，上述两个附件中规定的2009年及以后行政长官的产生办法、立法会的产生办法“如需修改”，是指可以进行修改，也可以不进行修改。第二，上述两个附件中规定的须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案，是指行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改时必经的法律程序。只有经过上述程序，包括最后全国人大常委会依法批准或者备案，该修改方可生效。是否需要进行修改，澳门特别行政区行政长官应向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照澳门特别行政区基本法第47条和第68条规定，根据澳门特别行政区的实际情况确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法的法案，应由澳门特别行政区政府向立法会提出。第三，上述两个附件中规定的行政长官的产生办法、立法会的产生办法如果不作修改，行政长官的产生办法仍适用附件一关于行政长官产生办法的规定；立法会的产生办法仍适用附件二关于立法会产生办法的规定。]全国人民代表大会常务委员会先后于1999年、2004年、2005年、2011年、2016年分别就香港永久性居民在香港以外所生中国籍子女等的居留权问题、行政长官产生办法和立法会产生办法修改的法律程序问题、补选产生的行政长官的任期问题、国家豁免规则、公职人员就职宣誓的宪制含义等问题，对香港特别行政区基本法及其附件的有关条款作出解释。每一次释法都是针对香港遇到的重大问题，内容直接关乎“一国两制”方针的正确贯彻落实，关乎香港的繁荣稳定，是党中央和中央人民政府运用法治思维和法治方式治理香港的重要体现。

(一)第一次释法:解决港人在内地子女居港权争议

随着香港回归祖国，大量香港居民在内地所生子女的香港居留权问题引起香港社会广泛关注。1999年1月29日，香港终审法院作出终审判决，认为香港特别行政区基本法第24条所指的香港居民所生子女，包括在其父或母成为香港永久性居民之前或之后所生的子女，以及婚生或非婚生子女；且同时宣布香港特别行政区基本法第22条第4款中对“中国其他地区的人”进入香港的限制也不适用于这些人士。该项判决改变了香港的出入境管理制度，立即引发了香港社会的讨论和担忧。香港特别行政区政府的调查统计表明，这项判决可能引发严重的社会问题，在此标准下，内地新增加的、具有香港居留权资格的人数将超过167万，占当时香港总人口的近1/4。吸纳如此庞大的内地人士无疑将给香港带来巨大压力，香港的土地和社会资源根本无法满足大量新进入的人口在教育、房屋、医疗卫生、社会福利及其他方面的需要，这将严重影响香港的社会稳定和繁荣。

香港社会就该判决是否符合香港特别行政区基本法产生了争议。1999年5月19日，香港立法会通过决议，支持政府请求“人大释法”。5月20日，时任香港特别行政区行政长官董建华向国务院提交报告，认为这一判决内容与香港特别行政区政府对特别行政区基本法有关条款的理解不同，请求国务院提请全国人大常委会对特别行政区基本法有关条款作出解释。国务院对报告进行研究后，向全国人大常委会提出释法议案。1999年，全国人大常委会对香港特别行政区基本法第22条第4款和第24条第2款第3项作出解释。解释明确规定，所有香港永久居民在内地所生中国籍子女要进入香港特别行政区，必须依法向特别行政区有关机关提出申请，获准后方能进入，如未按法律规定办理批准手续，即属违法。同时，释法对香港特别行政区永久性居民范围进行了更为明确的界定。全国人大常委会通过这次释法消除理解分歧，平息社会纷争，有力防止了大批内地人士无序赴港，从而保障了香港社会的繁荣稳定和有序发展。

值得一提的是，香港终审法院在该判决的附带意见中表示，特别行政区法院可审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。这显然违反了香港特别行政区基本法的规定，是对全国人大及其常委会的宪法地位及“一国两制”方针的严重挑战。对此，1999年2月8日，肖蔚云等四位曾参与香港特别行政区基本法起草工作的内地法律专家表示:第一，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会的立法行为和决定是任何机构都不得挑战和否定的。第二，香港特别行政区是我国一个直辖于中央人民政府的地方行政区域，这种地位决定了特别行政区终审法院根本无权审查和宣布全国人大及其常委会的立法行为无效，否则相当于否定了国家主权。第三，特别行政区终审法院的管辖权是有限的，其中就包括不可置疑国家最高权力机关的立法行为。2月26日，香港终审法院作出澄清判决，表示全国人大常委会对香港特别行政区基本法解释权、全国人大及其常委会依据香港特别行政区基本法和香港特别行政区基本法所规定的程序行使任何权力，是不能置疑的。这一判决意义重大，它标志着“人大释法”在香港落地，成为香港法治的重要组成部分，也是国家通过宪法和基本法实施“一国两制”方针的成功实践。

(二)第二次释法:厘清香港政治体制发展程序

香港回归前，西方媒体大肆唱衰香港，认为香港回归中国之日，就是香港衰败之时。然而，香港回归后，香港社会不仅保持稳定，还在各方面都取得突出成就。不仅如此，中央政府还高度重视根据香港特别行政区基本法循序渐进地发展适合香港实际的民主制度。从2003年开始，香港社会围绕政治体制发展的讨论聚焦到香港特别行政区基本法附件一和附件二上。鉴于两个附件未对2007年以后行政长官和立法会的产生办法加以明确规定，香港社会一部分人借此大肆鼓吹要在2007年第三任行政长官选举及2008年第四届立法会选举中实现“双普选”，并拒绝中央在香港政治体制发展过程中的主导作用。

香港未来政治体制的发展，关系到“一国两制”方针和香港特别行政区基本法的贯彻实施，关系到中央与香港特别行政区的关系，关系到香港社会各阶层的利益，关系到香港的长期繁荣稳定。有鉴于此，2004年4月6日，全国人大常委会对香港特别行政区基本法附件一第7条和附件二第3条作出解释，明确了政制发展的启动程序，即:第一步，是否需要进行修改，行政长官应向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照香港特别行政区基本法第45条和第68条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定；第二步，修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法，应由香港特别行政区政府向立法会提出；第三步，行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改时，须经立法会全体议员2/3多数通过；第四步，行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改时，须经行政长官同意；第五步，行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改后，只有报全国人大常委会批准或者备案，该修改方可生效。本次释法，明确了香港政治体制是由全国人民代表大会制定的香港特别行政区基本法规定的，香港无权自行决定或改变其政治体制。与此同时，本次释法坚持了循序渐进发展香港政治体制的原则，为香港政治体制发展提供了清晰的法律指引，也显示了中央对循序渐进推进香港民主发展的决心和诚意，在香港政治体制发展史上具有里程碑意义。

(三)第三次释法:明确行政长官剩余任期

2005年3月12日，时任香港特别行政区行政长官董建华因健康原因辞职。根据香港特别行政区基本法及香港特别行政区行政长官选举条例的有关规定，须于7月10日选举新的行政长官。但是，新行政长官的任期到底是新的5年，还是原来行政长官的剩余任期(2年)，香港社会对此存在不同意见，这就是所谓的“二五之争”。香港特别行政区政府认为，补选产生的新的行政长官的任期应为原行政长官任期的余下部分。据此，香港特别行政区政府需要修订香港特别行政区行政长官选举条例，把行政长官职位在原行政长官任内出缺时经补选产生的新的行政长官的任期，以清晰明确的条文规定下来。此种意见遭到包括某些立法会议员及一部分香港市民的强烈反对。有立法会议员公开表示，会就香港特别行政区行政长官选举条例的修订草案提出司法复核，而一旦进入司法复核程序，香港便不可能在短时间内产生新的行政长官，这将不利于香港的稳定与发展。为此，时任署理行政长官曾荫权向国务院提交报告，建议提请全国人大常委会对香港特别行政区基本法第53条第2款就新的行政长官的任期作出解释。

国务院研究后认为，特别行政区政府面临的问题，关系到香港特别行政区基本法第53条第2款的正确实施和新的行政长官的顺利产生，也关系到此后中央人民政府对特别行政区行政长官的任命，因此，向全国人大常委会提出《关于提请解释<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第五十三条第二款的议案》。2005年4月27日，全国人大常委会对香港特别行政区基本法第53条第2款作出解释，指出在行政长官未任满5年任期造成行政长官缺位的情况下，新行政长官的任期为原行政长官的剩余任期，从而避免了一场宪制危机。

(四)第四次释法:明确香港在对外事务上的权限范围

2008年5月，一家在美国注册的公司向香港特别行政区高等法院原讼法庭提起诉讼，要求执行两份国际仲裁裁决。该诉讼以刚果民主共和国为被告、中国中铁股份有限公司及旗下3家子公司为连带被告。刚果民主共和国和中国中铁股份有限公司及其子公司主张，刚果民主共和国享有国家豁免，香港法院对刚果民主共和国无司法管辖权，且刚果民主共和国多次通过外交渠道向我国政府提出交涉。鉴于案件涉及国家主权和中央人民政府的外交权力，经授权，外交部通过驻香港特派员公署向香港特别行政区政府政制及内地事务局先后发出3封函件，说明中央人民政府关于国家豁免问题的立场，指出我国一贯坚持的国家豁免原则，并且统一适用于全国，包括香港特别行政区；香港特别行政区如果实行与中央立场不一致的国家豁免原则将对国家主权造成损害等。上述函件均由香港特别行政区政府律政司司长作为证据转交香港特别行政区法院。由于案件涉及香港特别行政区基本法实施的重大法律问题，香港特别行政区政府律政司司长依法参与诉讼。此案先后经香港高等法院原讼法庭、上诉法庭、终审法院开庭审理。

2011年6月8日，香港终审法院作出临时判决，该判决涉及对香港特别行政区基本法关于中央人民政府管理的事务及中央和香港特别行政区关系条款的解释。香港特别行政区终审法院依据香港特别行政区基本法第158条第3款规定，向全国人大常委会提出释法请求。同年8月26日，全国人大常委会作出解释，明确管理与香港特别行政区有关的外交事务属于中央人民政府的权力，香港特别行政区有责任适用或实施中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策，而不得偏离上述规则或政策，也不得采取与上述规则或政策不同的规则。香港终审法院据此判刚果民主共和国胜诉。

第四次“人大释法”强调了国家豁免规则属于外交事务，香港法院无权处理以外国国家为被告或针对外国国家财产的案件。除此之外，这也是香港终审法院首次主动提请释法，意义重大，成为香港终审法院与全国人大常委会之间良性互动的典范。

(五)第五次释法:明确公职人员就职宣誓的宪制含义

2016年香港特别行政区第六届立法会选举过程中，一些宣扬“港独”的人员报名参选，香港特别行政区选举主任依法决定其中6名公开宣扬“港独”主张的人不能获得有效提名。2016年10月12日，在香港特别行政区第六届立法会就职宣誓仪式上，少数当选议员故意违反宣誓要求，公然宣扬“港独”，侮辱国家和民族。一名叫游蕙祯的候任议员在宣誓时，将一面印有英文“香港不属于中国”的旗帜摊在了宣誓桌上，并在接下来的宣誓中将香港称为国家，把中华人民共和国的“共和国”英文念成了英语粗口，还将China读成“支那”。另一名叫梁颂恒的候任议员则在宣誓时将一面宣称“香港不属于中国”的旗帜披在了身上，而且也在宣誓中把中国称作“支那”。事实上，所有立法会参选人在选举前都签署过一个法定声明，表明拥护中华人民共和国基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。香港特别行政区选举管理委员会为此推出确认书，让所有参选人清楚明白拥护香港特别行政区基本法，包括拥护第1条、第12条和第159条第4款，即香港是中国不可分离的部分、香港直辖于中央人民政府，以及香港特别行政区基本法的任何修改不得与国家对香港既定的基本方针政策有所抵触。两人的宣誓被监誓人当场判定无效，他们宣扬“港独”，侮辱整个中华民族的行径立即引起香港社会和全球华人的公愤。宣誓闹剧当天，众多香港媒体以《冒犯国家同胞无资格做议员》《全港市民怒斥立法会最丑恶一天》等标题报道此事。在互联网上，许多国内外华人都表达了对此事的愤慨。

香港特别行政区基本法第104条规定，香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时，必须依法宣誓拥护香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区。根据香港本地法律《宣誓及声明条例》第21条，如任何人拒绝或忽略作出其必须作出的誓言，则该人必须离任；该人若未就任，则须被取消就任资格。根据香港立法会议事规则，议员如未按照《宣誓及声明条例》规定进行宣誓，则不得参与立法会会议或表决。2016年10月18日，香港立法会主席梁君彦裁定5名未依法宣誓的候任议员宣誓无效，但同时准许其于19日重新宣誓。对于这一裁定，香港特别行政区政府和大多数市民十分不满，香港特别行政区行政长官与律政司司长于当天晚上紧急向香港高等法院申请司法复核和禁制令，要求推翻立法会主席批准梁颂恒、游蕙祯等人重新宣誓的裁定。法院当晚紧急审理此案，裁决不予颁发临时禁制令，但接受司法复核申请，并决定于11月3日宣判。香港社会包括立法会内部及立法会与特别行政区政府之间对宣言的有效性，以及是否应该重新安排宣誓等议题产生意见分歧，严重影响立法会的正常运转和香港的政治稳定。

在这种情况下，2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议全票通过《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第一百零四条的解释》，依据香港特别行政区基本法的立法原意对第104条内容加以明确。该解释主要明确以下五方面内容:第一，拥护香港特别行政区基本法和效忠特别行政区政府不仅是誓词内容，亦是参选或出任公职人员包括立法会议员的法定资格和条件；第二，对宣誓内容和具体形式作了更为细致的规定，明确宣誓需要准确、完整、庄重；第三，明确不依法宣誓即丧失议员资格；第四，监誓人裁定宣誓无效不得安排重新宣誓；第五，宣誓具有法律约束力，作假誓或有违反誓言的行为均要承担法律责任。11月15日，香港高等法院作出判决，裁定梁颂恒、游蕙祯二人议员资格被取消。法官认为二人行为客观及清楚地显示，无论在形式或内容上，他们均不愿依照香港特别行政区基本法第104条及《宣誓及声明条例》作出立法会宣誓，因此根据《宣言及声明条例》第21条规定，梁颂恒与游蕙祯二人依法被取消继续作为立法会议员的资格。二人随后提出上诉。11月30日，上诉庭驳回二人上诉。12月2日，律政司代表行政长官，就4名立法会议员的誓词问题向特别行政区高等法院提起司法复核，要求法庭裁定他们的宣誓无效并颁令相应的议席悬空。2017年7月14日，高等法院作出判决，裁定刘小丽、罗冠聪、姚松炎、梁国雄4名立法会议员的宣誓没有法律效力，4人的议员资格被取消。

本次释法非常必要和及时，不仅针对立法会宣誓事件亮明了原则底线，坚决遏制“港独”分子进入立法会，且为今后反对和惩治“港独”活动提供了坚实法律基础，维护了宪法和香港特别行政区基本法权威及香港法治。

回顾全国人大常委会的五次释法经过，无论是人大主动释法，还是国务院或香港终审法院提请“人大释法”，每一次都是确有实际需要，都是出现了香港特别行政区基本法条文理解上的重大分歧，都是香港无法依靠自身解决，只有通过全国人大常委会释法才能定分止争、维护香港的繁荣稳定。“人大释法”是行使国家主权的重要方式，也是回归后香港法治的重要组成部分，对确保“一国两制”方针和香港特别行政区基本法的全面准确实施、维护香港的繁荣稳定发挥了巨大作用。

三、列入特别行政区基本法附件三的全国性法律在特别行政区的实施

根据香港、澳门两个特别行政区基本法第18条的规定，凡列于特别行政区基本法附件三的全国性法律，由特别行政区在当地公布或立法实施。也就是说，特别行政区实施附件三所列全国性法律有两种方式:一是直接公布实施；二是全国性法律无法直接适用，需要本地制度对接、机构配合的，可决定采取本地立法方式予以实施。特别行政区基本法允许特别行政区对全国性法律选择公布实施或立法实施，是“一国两制”方针政策的体现。

(一)全国性法律在香港特别行政区实施的情况

香港特别行政区基本法1990年通过时，全国人民代表大会决定将6部全国性法律列入香港特别行政区基本法附件三在香港实施。香港回归后，全国人大常委会分别于1997年、1998年、2005年、2017年四次增减附件三的全国性法律。截至2019年8月底，共有13部全国性法律在香港实施。

1.1990年香港特别行政区基本法通过时，全国人民代表大会决定将下列6部全国性法律，自1997年7月1日起由香港特别行政区在当地公布或立法实施，具体包括:关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议、关于中华人民共和国国庆日的决议、中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令(附:国徽图案、说明、使用办法)、中华人民共和国政府关于领海的声明、国籍法(为了适应香港的实际情况，更好实施国籍法，1996年5月15日八届全国人大常委会第十九次会议通过关于《中华人民共和国国籍法》在香港特别行政区实施的几个问题的解释)、外交特权与豁免条例。

2.1997年7月1日香港回归时，全国人大常委会决定增加5部全国性法律在香港特别行政区实施，同时减少1部全国性法律。

在香港特别行政区基本法附件三中增加的5部全国性法律是:国旗法、领事特权与豁免条例、国徽法、领海及毗连区法、香港特别行政区驻军法。

在香港特别行政区基本法附件三中删去的1部全国性法律是中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令(附:国徽图案、说明、使用办法)。这部法律已由新的国徽法取代。

3.1998年11月4日，全国人大常委会决定在香港特别行政区基本法附件三中增加专属经济区和大陆架法在特别行政区实施。

4.2005年10月27日，全国人大常委会决定在香港特别行政区基本法附件三中增加外国中央银行财产司法强制措施豁免法。

5.2017年11月4日，全国人大常委会决定在香港特别行政区基本法附件三中增加国歌法。

这里重点介绍将国歌法列入香港特别行政区基本法附件三的过程。国歌法颁布后，香港社会普遍认同这部全国性法律属于香港特别行政区基本法第18条第3款规定的法律，需要在香港特别行政区实施。2017年7月24日，全国人大常委会香港基本法委员会召开会议，对国歌法草案及港澳回归后使用国歌的情况进行了认真深入的讨论。2017年9月9日，全国人大常委会就将国歌法列入香港特别行政区基本法附件三向香港基本法委员会征询意见。2017年9月23日，香港基本法委员会再次召开会议，进行了认真讨论和研究。香港基本法委员会委员一致同意将国歌法列入香港特别行政区基本法附件三，并依法向全国人大常委会提出以下意见:

第一，国旗、国徽和国歌是宪法规定的国家象征和标志，是国家和民族精神的重要体现，维护国旗、国徽、国歌的尊严，是每一位公民应尽的义务。国旗法、国徽法已经列入香港特别行政区基本法附件三。国歌法列入香港特别行政区基本法附件三在香港特别行政区实施，符合香港特别行政区基本法的规定，与香港回归祖国后将同类法律列入香港特别行政区基本法附件三的做法保持一致，是适当的。

第二，考虑到近些年香港社会出现一些不尊重国歌的现象，这部全国性法律在香港特别行政区实施更具有迫切性和重要性。全国人大常委会决定将国歌法列入香港特别行政区基本法附件三之后，建议香港特别行政区及时进行本地立法，根据国歌法的规定，制定适应香港实际情况的本地法律，以保证国歌法在香港特别行政区全面实施。

第三，目前列于香港特别行政区基本法附件三的关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议，仍然是有效的全国性法律，这个决议中关于纪年的规定是目前有关纪年的唯一法律性规定，在全国人大常委会决定将国歌法列入香港特别行政区基本法附件三之后，该附件三仍应保留关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议。国歌法列入香港特别行政区基本法附件三在香港特别行政区实施，将有效防止并处理香港近年来发生的一些挑战“一国两制”原则底线和社会价值底线的不尊重国歌的事件，有利于推动香港社会形成正确使用国歌、崇尚国歌、维护国家尊严的社会风尚，提升香港居民的国家观念和爱国意识。

需要注意的是，这13部列入香港特别行政区基本法附件三的全国性法律在香港的实施情况并不平衡。经过梳理，截至2019年8月底，关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议，关于中华人民共和国国庆日的决议，中华人民共和国政府关于领海的声明，国籍法，外交特权与豁免条例，领事特权与豁免条例，领海及毗连区法，香港特别行政区驻军法，专属经济区和大陆架法等9部法律已公布实施；国旗法和国徽法这两部法律已经通过国旗及国徽条例立法实施；国歌法已进入本地立法程序；外国中央银行财产司法强制措施豁免法尚未公布实施，也未进入本地立法。

(二)全国性法律在澳门特别行政区实施的情况

澳门特别行政区基本法1993年通过时，全国人民代表大会决定将8部全国性法律列入澳门特别行政区基本法附件三在澳门实施。1999年澳门回归时全国人民代表大会决定增加2部全国性法律，2005年、2017年全国人大常委会又决定各增加1部。截至2019年8月底，共有12部全国性法律在澳门实施。

1.1993年澳门特别行政区基本法通过时，全国人民代表大会决定下列8部全国性法律自1999年12月20日起由澳门特别行政区在当地公布或立法实施，具体包括:关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议，关于中华人民共和国国庆日的决议，国籍法，外交特权与豁免条例，领事特权与豁免条例，国旗法，国徽法，领海及毗连区法。

2.1999年12月20日澳门回归时，全国人大常委会决定增加2部全国性法律在澳门特别行政区实施:专属经济区和大陆架法、澳门特别行政区驻军法。

3.2005年10月27日，全国人大常委会决定在澳门特别行政区基本法附件三中增加外国中央银行财产司法强制措施豁免法。

4.2017年11月4日，全国人大常委会决定在澳门特别行政区基本法附件三中增加国歌法。

(三)非常情况下全国性法律在特别行政区的实施

上述是在正常情况下全国性法律在特别行政区实施的情况。香港、澳门特别行政区基本法都规定，全国人大常委会决定宣布战争状态或因特别行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。根据这一规定，中央人民政府在上述规定的特殊情况下，可以发布命令把有关全国性其他法律在特别行政区实施。

四、中央为特别行政区制定的其他法律法规或作出的决定决议

除宪法、特别行政区基本法和被列入特别行政区基本法附件三的全国性法律在特别行政区实施外，回归后全国人大及其常委会还在宪法和特别行政区基本法赋予的职权范围内为特别行政区制定了其他法律或作出了决定决议。

(一)香港特别行政区、澳门特别行政区全国人民代表大会代表产生办法

香港、澳门特别行政区基本法第21条都规定，特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，因此，特别行政区居民参与国家管理的主要方式是参加全国人民代表大会的活动。但是，由于特别行政区的政治体制不同于内地，不设人民代表大会及其常务委员会，也不能适用内地的选举法。全国人民代表大会代表的产生又不属于特别行政区高度自治的事项，也不能适用特别行政区本地立法机构成员选举的法律。特别行政区全国人民代表大会代表的产生属于中央负责的事项，只能由全国人民代表大会制定单行的法律来规定。

为此，1997年3月14日，八届全国人大五次会议通过了香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法。此后，全国人大常委会于1998年10月27日作出关于补选出缺的香港特别行政区第九届全国人民代表大会代表的决定，于1999年1月30日作出关于香港特别行政区第九届全国人民代表大会代表辞去代表职务的办法的决定，对香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法作了补充和完善。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过了澳门特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法。这两个选举办法是全国人民代表大会为特别行政区制定的单行法，是我国关于在特别行政区选举产生全国人民代表大会代表的特别法。从此以后，每届全国人民代表大会的最后一次会议都要通过下一届港澳全国人民代表大会代表的产生办法，对以前的产生办法进行必要的调整或修改。2002年3月15日，九届全国人大五次会议通过香港特别行政区选举第十届全国人民代表大会代表的办法和澳门特别行政区选举第十届全国人民代表大会代表的办法。2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过香港特别行政区选举第十一届全国人民代表大会代表的办法和澳门特别行政区选举第十一届全国人民代表大会代表的办法。2012年3月14日，十一届全国人大五次会议通过香港特别行政区选举第十二届全国人民代表大会代表的办法和澳门特别行政区选举第十二届全国人民代表大会代表的办法。2017年3月15日，十二届全国人大五次会议通过香港特别行政区选举第十三届全国人民代表大会代表的办法和澳门特别行政区选举第十三届全国人民代表大会代表的办法。

(二)对香港特别行政区政治体制发展问题作出决定

香港特别行政区基本法的一个重要内容就是要推动香港民主的发展，使民主制度化、法律化。香港特别行政区行政长官和主要官员必须由香港永久居民中的中国公民担任，中央不派官员到特别行政区政府任职。从“英人治港”到“港人治港”，这本身就是巨大的民主进步，是香港同胞当家作主的生动表现，是香港走向民主的里程碑。香港特别行政区基本法还规定，根据香港的实际情况和循序渐进的原则，行政长官和立法会全体议员最终实现由普选产生。由此可见，香港特别行政区基本法规定的政治体制是一个民主的、科学的政治体制，更为重要的是，它还明确规定了香港发展政治体制、走向民主的原则和步骤，为香港最终实现全面民主指明了发展方向。相比香港以前的宪制性法律《英皇制诰》和《皇室训令》，香港特别行政区基本法的原则、精神和内容都是十分民主的。一个不可否认的事实是，香港同胞只有在1997年后按照香港特别行政区基本法的规定，才开始真正当家作主，行使自己的民主权利，香港政治体制的真正民主化是从回归祖国重新纳入国家治理体系后才开始的。

香港回归以来，香港居民获得了前所未有的民主权利。根据香港特别行政区基本法，香港居民有史以来第一次通过法定形式参加了行政长官的产生过程，行政长官的选举结果与各种事前民意调查结论高度一致，表明行政长官具有广泛的民意基础。在立法会60名议员选举方面，1998年第一届立法会分区直接选举议员人数是20名，2000年第二届立法会直选议员扩大到24人，2004年第三届立法会直选议员扩大到30人，占议员人数的一半。

香港特别行政区是直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方行政区域。香港特别行政区的高度自治权源于中央的授权。香港特别行政区的政治体制是由全国人民代表大会制定的香港特别行政区基本法予以规定的。我国是单一制国家，地方无权自行决定或改变其政治体制。香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须在香港特别行政区基本法的框架内进行。修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法，是香港政治体制发展中的重大问题；是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和香港特别行政区基本法确立的一项极为重要的原则，也是“一国两制”方针的应有之义。尽管香港社会对政治体制发展的路径存在争议，但中央推动香港民主的决心没有变、步伐没有停。

2004年4月6日，为进一步推动香港民主政治发展，全国人大常委会解释了香港特别行政区基本法附件一第7条和附件二第3条，明确了政治体制发展的启动程序。据此，2004年4月15日，香港特别行政区行政长官董建华向全国人大常委会提交了关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否需要修改的报告。4月26日，全国人大常委会通过决定，批准香港特别行政区朝着更加民主化的方向修改2007年行政长官和2008年立法会产生办法。根据这一决定，特别行政区政府经过18个月的广泛咨询，于2005年12月21日向香港立法会提出了一个更加民主的政治体制改革方案。尽管这个方案没有获得立法会全体议员2/3多数通过，中央和特别行政区政府仍然表示将依照香港特别行政区基本法进一步推动香港民主的发展。

2007年12月12日，香港特别行政区行政长官曾荫权向全国人大常委会提交了关于香港特别行政区政制发展咨询情况及2012年行政长官和立法会产生办法是否需要修改的报告。全国人大常委会依据香港特别行政区基本法的有关规定和《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>附件一第七条和附件二第三条的解释》，于2007年12月29日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，明确指出:2012年香港特别行政区第四任行政长官的具体产生办法和第五届立法会的具体产生办法可以作出适当修改。2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法；在行政长官由普选产生以后，香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。2010年6月24日、25日，香港特别行政区立法会均以超过全体议员总数2/3的多数票赞成，先后通过了关于2012年行政长官和立法会产生办法的修订议案，从而通过了香港2012年政改方案。根据这两项议案，全国人大常委会分别对2012年香港特别行政区行政长官和立法会的产生办法作出修改。其中，对2012年香港特别行政区行政长官产生办法的修改内容包括:行政长官选举委员会人数由800人增至1200人，行政长官选举委员会由工商、金融界，专业界，劳工、社会服务、宗教等界，特别行政区立法会议员、区议会议员的代表、乡议局的代表、港区全国人民代表大会代表、港区全国政协委员的代表，共四大界别人士组成，每个界别300人，不少于150名的行政长官选举委员会委员可联合提名行政长官候选人等。对2012年香港特别行政区立法会产生办法的修改内容包括:立法会议席总数由60席增至70席，其中功能组别和分区直选议席各为35席。该方案获得通过，从而迈出香港民主发展进程中的“一大步”。

2013年12月4日至2014年5月3日，香港特别行政区政府就2017年行政长官产生办法和2016年立法会产生办法进行了广泛、深入的公众咨询。咨询过程中，香港社会普遍希望2017年实现行政长官由普选产生，并就行政长官普选办法必须符合香港特别行政区基本法和全国人大常委会有关决定、行政长官必须由爱国爱港人士担任等重要原则形成广泛共识。对于2017年行政长官普选办法和2016年立法会产生办法，香港社会提出了各种意见和建议。在此基础上，香港特别行政区行政长官梁振英就2017年行政长官和2016年立法会产生办法修改问题向全国人大常委会提出报告。2014年8月31日，全国人大常委会就香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法作出决定，明确了行政长官普选的核心要素和制度框架，明确了2016年立法会产生办法不作修改。决定还明确，从2017年开始，香港特别行政区行政长官可以实行由普选产生的办法，在实行行政长官普选时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会，按照民主程序产生2～3名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。这既是一项重大法律决定，也是一项重大政治决断，体现了中央落实香港行政长官普选的坚定立场，有利于香港更好地凝聚社会共识，达成普选目标，走好香港政治体制发展的关键一步。香港特别行政区政府通过广泛、深入的公众咨询，2015年4月22日向立法会提交了行政长官普选法案。由于立法会内反对派议员联手否决，法案未能获得香港特别行政区基本法规定的全体议员2/3多数支持而未获通过。

(三)对香港特别行政区作出新的授权

香港回归前的1996年，全国人大常委会即授权香港特别行政区政府指定其入境事务处为香港特别行政区受理国籍申请的机关，根据国籍法及其解释规定对所有国籍申请事宜作出处理。香港回归后的2006年，全国人大常委会授权香港对深圳湾口岸港方口岸区依照特别行政区法律实施管辖。2017年，全国人大常委会作出批准“一地两检”合作安排的决定。这里重点介绍后一个决定。

广深港高铁是内地与香港特别行政区大型基础设施建设重大合作项目。为实现香港特别行政区与全国高铁网络互联互通，保障广深港高铁香港段的运输、经济和社会效益最大化，中央有关部门、广东省人民政府与香港特别行政区政府经反复研究，并参考了此前在广东省深圳湾设立内地口岸区和港方口岸区并实施“一地两检”的模式，一致认为，在广深港高铁香港特别行政区西九龙站(以下简称西九龙站)设立口岸并实施“一地两检”是最佳方案。该方案的主要内容是，在西九龙站设立口岸，分为香港口岸区和内地口岸区，由双方分别按照各自法律，对乘坐高铁往来于内地与香港特别行政区的人员及其随身物品和行李，进行出入境边防检查、海关监管、检验检疫等出入境监管。鉴于在西九龙站实施“一地两检”涉及在香港特别行政区区域内设立内地口岸区以及内地与香港特别行政区管辖权(包括司法管辖权)的划分和法律适用，需要根据香港特别行政区基本法明确相应的法律依据和具体实施办法，中央有关部门和香港特别行政区政府经过深入研究后同意采取“三步走”程序作出有关安排，即:第一步，内地和香港特别行政区签署《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》(以下简称《合作安排》)；第二步，由国务院提请全国人大常委会批准《合作安排》；第三步，双方通过各自法律程序落实《合作安排》。

2017年7月25日，香港特别行政区政府公布了在香港西九龙站实行“一地两检”的框架安排。11月15日，香港特别行政区立法会通过动议支持在西九龙站实行“一地两检”。经国务院授权，2017年11月18日，广东省人民政府省长马兴瑞代表内地与香港特别行政区行政长官林郑月娥正式签署《合作安排》，完成了“三步走”程序的第一步。

2017年12月27日，全国人大常委会作出批准“一地两检”《合作安排》的决定。“一地两检”《合作安排》与香港特别行政区基本法的理解和适用密切相关，主要包括以下三个方面:一是香港特别行政区与内地签署《合作安排》的权力来源；二是与全国性法律在香港特别行政区实施有关规定的关系；三是与全国人大常委会有关授权条文的关系。

根据全国人大常委会批准的《合作安排》，有关方面均已完成法律程序，“一地两检”已经成功实施。在西九龙站实施“一地两检”有利于实现香港特别行政区与全国高铁网络的互联互通及广深港高铁香港段的运输、经济、社会效益最大化，有利于促进香港特别行政区与内地之间的人员往来和经贸活动，有利于深化香港特别行政区与内地的互利合作，有利于香港特别行政区更好地融入国家发展大局，对于保持香港特别行政区长期繁荣稳定具有重要意义。

(四)对澳门特别行政区作出新的授权

澳门回归前的1998年，全国人大常委会即授权澳门特别行政区政府指定其有关机构，根据国籍法及其解释规定对所有国籍申请事宜作出处理。与香港不同，澳门国籍问题的特殊性表现为存在一个既有中国血统同时又具有葡萄牙血统的葡萄牙后裔居民问题。他们希望对其国籍问题可以采取灵活务实的解决方法。正是基于这一历史背景和现实情况，1994年4月，葡萄牙总理席尔瓦访华时，李鹏总理表明了“中国政府无意强求在澳门出生的葡后裔居民做中国公民，允许其根据自愿的原则自由选择国籍”的立场。为贯彻自由选籍这一立场，全国人大常委会明确规定:“凡具有中国血统但又具有葡萄牙血统的澳门特别行政区居民，可根据本人意愿，选择中华人民共和国国籍或葡萄牙共和国国籍。确定其中一种国籍，即不具有另一种国籍。上述澳门特别行政区居民，在选择国籍之前，享有澳门特别行政区基本法规定的权利，但受国籍限制的权利除外。”这一条规定充分体现了灵活、务实、宽松处理葡萄牙后裔居民国籍问题的原则，有利于社会稳定，有利于澳门的平稳过渡和顺利交接。

澳门回归后的2009年，全国人大常委会授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖。澳门大学是澳门目前规模较大、在澳门高等学校中具有代表性的综合性公立大学，当时在校学生近6600人。由于校园面积仅有5.4万平方米，教学设施拥挤不堪，学校发展受到严重制约。鉴于澳门特别行政区地域狭小，已无适合的土地供澳门大学扩建，澳门特别行政区于2009年4月24日请求中央政府同意在与澳门隔河相望的广东省珠海市横琴岛，为澳门大学提供面积约1平方公里的新校址，由专用通道与澳门特别行政区连接；同时提出，为了使澳门大学迁址到横琴岛后办学宗旨、理念、特色和管理模式等保持不变，请求国务院参照全国人大常委会授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区依照香港特别行政区法律实施管辖的先例，提请全国人大常委会授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。为了支持澳门特别行政区发展教育、培养人才，促进澳门特别行政区更好更快发展，国务院同意澳门特别行政区关于将澳门大学迁址到广东省珠海市横琴岛的请求。澳门大学迁址到广东省珠海市横琴岛后，需要按照澳门特别行政区法律实施管辖。为此，根据国务院提出的议案，全国人大常委会作出决定:“授权澳门特别行政区自横琴岛澳门大学新校区启用之日起……对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。”同时规定，“横琴岛澳门大学新校区与横琴岛的其他区域隔开管理”，横琴岛澳门大学新校区的范围，由国务院规定；横琴岛澳门大学新校区土地使用权取得方式和使用期限，由国务院依照有关法律的规定确定。在全国人大常委会作出授权决定、国务院对广东省人民政府和澳门特别行政区政府作出批复后，澳门特别行政区政府同广东省珠海市人民政府签订以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区土地使用权的国有土地租赁合同。关于横琴岛澳门大学新校区的选址和用地范围，经珠海市与澳门特别行政区政府协商，国务院决定，横琴岛澳门大学的校址选在横琴口岸南侧，环岛东路和十字门水道之间面积为1.0926平方公里的区域内，由专用通道通往澳门特别行政区。考虑到澳门特别行政区基本法第5条规定，澳门特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，同时参照土地管理法律法规有关教育用地出让的最高年限为50年的规定，国务院决定，横琴岛澳门大学新校区的土地使用期限自该校区启用之日起至2049年12月19日止；经双方协商并按程序报国务院批准，可提前终止土地使用权或者在租赁期满后续期。

邓小平同志在20世纪80年代创造性地提出的“一国两制”伟大构想，最初目的是解决台湾问题。目前，“一国两制”方针已在香港特别行政区、澳门特别行政区成功实践，也将为“一国两制”方针在台湾地区的落实提供有益借鉴。回顾贯彻落实“一国两制”方针的立法实践，我们深刻感受到，宪法和特别行政区基本法是“一国两制”方针坚实的法制保障，对于保证香港特别行政区和澳门特别行政区长期繁荣稳定具有重大意义，也为解决台湾问题、实现祖国完全统一积累了重要经验。改革开放40多年来，全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央对台大政方针，依法行使职权，为发展两岸关系、促进祖国和平统一作出了积极努力。1994年3月，全国人大常委会通过台湾同胞投资保护法；2005年3月，十届全国人大三次会议高票通过反分裂国家法；长期以来，台湾省籍人大代表依法积极参与国家事务管理。实践证明，“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式，体现了海纳百川、有容乃大的中华智慧。2014年10月，党的十八届四中全会提出，“运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作。运用法律手段捍卫一个中国原则、反对‘台独’，增进维护一个中国框架的共同认知，推进祖国和平统一”。2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话中，提出新时代推动两岸关系和平发展、推进祖国和平统一进程的重大决策主张，明确提出探索“两制”台湾方案，创造性地提出开展两岸民主协商，就两岸关系和平发展达成制度性安排，体现了开放、自信、务实的态度，开启了新时代和平统一的新征程，必将对两岸关系的未来发展产生深远影响。我们坚信，在党中央的坚强领导下，“一国两制”的伟大实践将继续丰富，涉台立法将不断完善，为解决台湾问题、实现祖国完全统一打下坚实法治基础。