“立改废释”的立法实践与发展

习近平总书记指出，“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障”，[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第12页。]强调“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解决和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案”。[《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第141页。]这是我们党对社会主义革命、建设和改革经验经过深刻总结得出的历史结论，作出的重大抉择。

中华人民共和国的成立，给中国社会的发展进步提供了新的历史机遇，为古老的中国实现国家治理现代化提供了社会制度基础。中华人民共和国成立70年特别是改革开放40多年来的实践证明，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国。新中国成立以来，围绕建立、巩固、完善和发展社会主义制度，建立实现人民当家作主的国家政权，建设社会主义现代化强国，我们党领导全国人民进行了艰辛探索，走出一条中国特色社会主义法治道路，提出要建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。70年来，我们在实践中形成、完善和发展了中国的立法制度，我国的立法主体、程序、活动不断发展变化，法律渊源日益多样，立法形式不断丰富。从新中国成立初期中央人民政府委员会制定并解释国家的法律、颁布法令，到全国人民代表大会修改宪法、制定法律；从全国人大常委会解释法律、制定法令，到全国人大及其常委会制定法律；从国务院制定行政法规，到省、自治区、直辖市和设区的市、自治州及4个不设区的地级市的人大及其常委会制定地方性法规，立法主体范围不断扩大。立法形式也由最初单一的制定法律、法令发展到制定新法和修改法律并举，又发展到改革开放后根据经济社会发展需要，综合运用“立改废释”多种立法形式。特别是党的十八大以来，制定、修改、废止、解释、授权、决定、编纂、清理等多种立法形式被更灵活、更常态化地运用。立法形式不断多样化、立法活动日益规范化，使立法更有效率，能更好地体现党和人民的共同意志，也反映出我国国家治理水平和治理能力不断提升，在实现国家治理体系和治理能力现代化的征途上迈出坚实步伐。

一、从新中国成立到改革开放前我国的立法形式

中华人民共和国成立后到改革开放前夕，我国的立法围绕建立、巩固和完善社会主义，实现人民民主的国家治理，经历了破旧立新，探索前进再到停滞的曲折过程。新中国成立之初的首要任务是医治战争创伤，恢复国民经济，镇压反革命，巩固人民政权，彻底摧毁旧的社会制度和社会秩序，建立新的社会制度和社会秩序。与之相适应，法制建设的首要任务就是要通过制定和实施一系列新的法律制度，来保障新生的人民民主政权，保障人民当家作主，保证国家的主要任务完成，为国家的稳定和发展创造条件，为各项社会事业的创立和发展创造良好环境，并为未来的法制建设打好基础。因此，这段时期需要破旧立新，立法形式以立新法为主，也有少数修改和废止，并对法律解释作了制度性安排。从立法主体上看，从新中国成立初期临时代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议以及中央人民政府委员会制定并解释国家法律、颁布法令，到1954年宪法规定全国人民代表大会是国家唯一的立法机关，只有全国人民代表大会才能修改宪法、制定法律；从全国人大常委会解释法律、制定法令，再到全国人民代表大会授权全国人大常委会制定单行法规、修改法律，这是一个我们党对治国理政方式从理论到实践的探索都不断成熟和发展完善的过程。按照法制发展进程和立法体制的不同，可以将这一时期分为两个阶段：

(一)中央人民政府委员会立法阶段：1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开到1954年第一届全国人民代表大会第一次会议召开前

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过具有临时宪法作用性质的《共同纲领》，确立了国家的国体和政体，明确了国家的立法制度，新中国成立初期的一切法制建设都以它为基础。

从立法体制来看，按照《共同纲领》和中央人民政府组织法的规定，中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府。中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行；废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。政务院是中央人民政府委员会的执行机关，负责颁发决议和命令，并审查其执行。

从立法形式来看，这一阶段主要是破旧立新：

一是废除旧法制。1949年1月，我们党发表了为准备同国民党进行和平谈判提出的惩办战犯和废除伪宪法、伪法统等八项条件的声明。1949年2月，党中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。这些都给我们的人民民主法制建设指明了方向。具有临时宪法作用性质的《共同纲领》第17条也明确规定，废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。根据这一规定，中央人民政府在全国范围内，展开了摧毁旧法制、建设革命法制的斗争。

二是建立新法制。根据《共同纲领》第13条关于“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式……在普选的全国人民代表大会召开以前……执行全国人民代表大会的职权”的规定，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》等。新中国成立初期，我们党根据《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》建立了中央国家机关和地方各级人民政府。与此相适应开展了全国范围内的法制建设，制定了地方各级人民政府和司法机关的组织通则，制定了工会法、婚姻法、土地改革法、人民法院暂行组织条例、惩治反革命条例、惩治贪污条例、全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法以及有关民族区域自治等法律、法令。所有这些法律、法令，对于维护革命，保护人民利益，巩固民族团结，特别是摧毁一切旧制度，保障各项社会民主革命运动的胜利，促进国民经济的恢复和发展，起到了重要作用。

从立法涉及的内容来看，这一时期中国人民政治协商会议和中央人民政府委员会所制定的一系列法律法令大部分是民主政治类的法律。比如，1952年通过的民族区域自治实施纲要是我国第一部系统规范民族区域自治制度、民族政策和民族关系的法律文件，为发展民族经济、处理民族关系、促进和保障民族团结、实现各民族当家作主的权利提供了很好的法律依据。再如，1953年通过的第一部选举法，为召开第一届全国人民代表大会提供了制度保证。在这些民主政治类法律中最主要的是各种“组织法”，例如，政务院及其所属各机关组织通则、省各界人民代表会议组织通则、工会法、人民法庭组织通则、中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例、人民法院暂行组织条例、各级人民政府民族事务委员会试行组织通则、民兵组织暂行条例等。此外，还有部分是为了进行相关社会改革，在一系列大规模群众运动过程中制定的法律法令。例如，土地改革法是为了有步骤有秩序地进行农村土地改革工作于1950年6月通过的，是在土地改革运动中制定的，土地改革后即不再实施。再如，惩治反革命条例是为了在新中国成立初期镇压反革命于1951年2月制定的，是新中国成立以来刑事立法领域的第一部重要法律。惩治贪污条例是在开展“三反”“五反”运动中通过的。还有一些出于政府管理需要制定的法律法令，范围涉及行政、公安司法、行政监察、经济、科学文化教育等领域。例如，新解放区农业税暂行条例、中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例、婚姻法等。其中，1950年制定的婚姻法，是除《共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》等以外，我国最早制定的基本法律，是新中国民事领域的第一部法律，是中国婚姻家庭制度的一次伟大变革。

从新中国成立到1954年宪法颁布前，中国人民政治协商会议和中央人民政府作为法定的具有国家立法权的国家机关，先后共制定了30余部法律。其中，中国人民政治协商会议只在第一届全体会议上通过了《共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》，关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议4部法律，此后再未行使立法职权。这一时期的立法程序没有明确的规范，法律草案在政务院通过后，既有由中央人民政府委员会通过颁布的，也有未经过中央人民政府委员会通过而仅由中央人民政府主席批准的。如人民法庭组织通则、保守国家机密暂行条例、各级人民政府民族事务委员会试行组织通则、民兵组织暂行条例等，就是由中央人民政府主席批准的。作为最高行政机关的政务院依法并没有法定立法权，但是制定了300多件具有法律性质的规范性文件，制定了许多重要的制度。[根据中央人民政府法制委员会所编《中央人民政府法令汇编》1949～1954年版整理。]这期间还存在各大行政区军政委员会(后改为行政委员会)，它们在《共同纲领》的统一原则下，根据1949年12月中央人民政府政务院制定的大行政区人民政府委员会组织通则的规定，根据《共同纲领》和国家的法律、法令，以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令，制定了许多与地方政务有关的暂行法令、条例。这些暂行法令、条例虽然参差不齐，但是对当时当地各项工作的开展发挥了积极作用。1953年，我国开始国民经济第一个五年计划建设，撤销了各大行政区的建制，法制建设更加集中统一。县级以上的地方各级人民政府根据1950年1月中央人民政府政务院公布的省市县人民政府组织通则的规定，制定了大量与本区域政务有关的暂行法令、条例或单行法规。虽然这一时期地方制定暂行法令、条例或者单行法规的活动，还不能称为现在所说的地方立法，但具有地方立法的萌芽。[全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第222页。另据统计，从1949年9月到1954年8月，新中国法律、法令和带有法律性质的规范性文件总计为500多件。参见蓝全普编：《三十年来我国法规沿革概况》，群众出版社1980年版，第10页。]

(二)全国人大及其常委会立法阶段：1954年一届全国人大一次会议召开到改革开放前

1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过的宪法，进一步明确了我国的立法制度。

从立法体制上看，这一时期的立法体制，按照1954年宪法的规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，修改宪法、制定法律；全国人大常委会解释法律、制定法令。也就是说，全国人民代表大会是唯一拥有国家立法权的机构，但同时又授予全国人大常委会部分立法职能。1975年宪法和1978年宪法也都作了类似规定。这说明我们党对法律制定权的行使非常慎重，把立法权看得十分神圣。因此，国家的立法权是高度集中的，只能由全国人民代表大会这一个机关行使，全国人大常委会只能制定位阶层级较低的法令。法令是指国家机关在职务范围内规定的带有规范性的、法律性的个别文书，与法律不同。但是，不可因此否认其应有的法律效力。对此，董必武同志有过明确的论述，“在人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会有权通过具有法律效力的法令。但是它通过的法令，如果全国人民代表大会认为违背了宪法，违背了其他原则，可以撤销，只有人民代表大会能够撤销”，[董必武：《关于党在政治法律方面的思想工作》(一九五四年五月十八日)，载《董必武选集》编辑组编：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346页。]也就是说全国人大常委会制定的法令虽然不是法律，但具有法律效力。正由于“法令”这一词语表达得模糊，与法律的效力界限难以区别，1982年宪法颁布时，删去了“法令”一词。虽然1954年宪法规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，但是由于全国人民代表大会代表人数较多，不可能经常开会，仅靠全国人民代表大会显然无法适应繁重的立法任务。因此，1955年7月，一届全国人大二次会议又专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”；1959年，二届全国人大一次会议又进一步明确授权常务委员会在大会闭会期间根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。后来，由于“反右派”斗争和“文化大革命”的影响，我国的民主与法治建设逐渐停滞，1959年的这次授权实际上并没有得到执行。但是这两次授权，已经赋予全国人大常委会行使部分国家立法权，从而改变了全国人民代表大会作为行使国家立法权的唯一机关的规定，这是对1954年宪法的重要补充和发展。在地方立法层面，这一阶段取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例。

从立法形式来看，这一阶段主要是立新法，包括通过有关法律问题的决定。同时，这个阶段从立法形式上还出现了少量修改和废止法律的情况。修改方面，比如，1975年和1978年两次修改宪法。明示修改或修正法律的只有1955年作出的关于撤销热河省、西康省并修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法第二十五条第二款第一项规定的决议，关于撤销燃料工业部设立煤炭工业部、电力工业部、石油工业部、农产品采购部并修改中华人民共和国国务院组织法第二条第一款条文的决议，1956年作出的关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法第二十五条第二款第四项第五项规定的议案，以及1963年修正通过的《中国人民解放军军官服役条例》等。

废止方面，既有明文规定废止的，也有未明文规定废止实际已不再适用或停止施行的。一是个别通过新法明文规定旧法同时废除。比如，1958年制定的农业税条例第32条规定：“本条例从公布之日起施行。原有的农业税条例和有关规定即行废止。”据此，1950年9月中央人民政府委员会通过的新解放区农业税暂行条例被废止。二是有一些被新法替代或者由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或已经停止施行的法律法令，并没有被明文废止。比如，《中国人民政治协商会议组织法》、中央人民政府组织法、省各界人民代表会议组织通则、市各界人民代表会议组织通则、县各界人民代表会议组织通则、政务院及其所属各机关组织通则、土地改革法、人民法庭组织通则等。其中有些是以作出有关法律问题的决定形式，笼统作了处理。比如，1954年9月26日，一届全国人大一次会议作出关于现行法律、法令继续有效的决议，规定所有自1949年10月1日中华人民共和国成立以来，由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令，除同宪法相抵触的以外，继续有效，但并未具体说明哪些法律、法令因与宪法相抵触而废止。这一决议也可以视为新中国成立以来第一个具有法律清理性质的文件。

此外，这一阶段还进一步为法律解释作了制度安排，奠定了制度基础。早在1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中央人民政府组织法就规定由中央人民政府委员会制定并解释法律。1954年宪法、1978年宪法直到后来的1982年宪法都规定，全国人大常委会解释法律。1955年6月，第一届全国人大常委会根据宪法规定，通过关于法律解释问题的决议，对法律解释的主体、范围等作了明确规定。但真正意义上的法律解释则是在改革开放之后开始的。

从立法涉及的内容来看，这一阶段制定了许多涉及国家制度的重要法律，主要还是以民主政治类的法律为主。1954年9月，一届全国人大一次会议在通过宪法的同时，还制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法。这些法律的制定标志着国家的根本制度、国家生活的基本原则、公民的基本权利和义务等，通过宪法和法律的形式得以正式确立。此后，根据宪法和党的路线方针政策，国家又先后制定了一批法律、法规，包括一些行政管理类的法律，比如，县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例、关于批准消防监督条例的决议、国境卫生检疫条例、户口登记条例、商标管理条例、治安管理处罚条例等。还有一些劳动类的法律，比如，批准国务院关于企业、事业单位和国家机关中普通工和勤杂工的工资待遇的暂行规定的决议，批准国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定的决议等。此外，还有一些经济类的法律，比如，地方经济建设公债条例、批准国务院关于华侨投资于国营华侨投资公司的优待办法的决议、关于适当提高高级农业生产合作社公积金比例的决定、批准国务院关于农业生产合作社股份基金的补充规定的决议等。

(三)成绩和问题

回顾这一时期的立法工作，我们党对人民民主法制建设工作总体上是重视的，对法制建设也进行了积极探索，虽然经历了“文化大革命”的挫折，但仍然取得了显著成绩。这一时期，不仅制定了国家的根本法——宪法，而且制定了许多重要的法律、法令和其他各项法规。截至“文化大革命”前，中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会、全国人大及其常委会共通过法律以及有关法律问题的决定134件，[信春鹰：《中国法律的历史与文化渊源》，载信春鹰：《中国的法律制度及其改革》，法律出版社1999年版，第19页。]还起草了刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等一批重要法律草案；国务院制定行政措施、发布的决议或者命令(相当于行政法规)1500多件。这些法律法规为进一步推进社会主义法制建设奠定了重要基础。但是，从1957年“反右”运动开始，党和国家工作中“左”倾错误指导思想不断发展蔓延，党提出的一系列正确主张和方针政策没能一贯坚持。特别是“文化大革命”把“左”倾严重错误推向极端，使社会主义法制遭受严重破坏，宪法和法律实际上成为一纸空文，教训极其深刻。

在这一时期，一些急需的基本法律最终都没有制定出来，比如，刑法、民法、各种诉讼法、劳动法等。同时，还有许多法律由于政治、经济情况的变化，应该修改的没有修改，应该废止的没有废止，应该重新制定的没有重新制定。在实际操作中发挥重要作用的中央各部委的暂行办法又存在修改过于频繁的问题，比如，中央贸易部1951年3月6日公布了易货贸易管理暂行办法实施细则，但仅隔6个月，到1951年9月11日就修改了一次，而且仅隔一天，到12日又发了两个通告，修改了两次。之后到10月12日，又修改了一次。一个法律规范一个月左右就修改了四次，甚至其中一天竟修改两次，[董必武：《关于党在政治法律方面的思想工作》(一九五四年五月十八日)，载《董必武选集》编辑组编：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第349页。]十分不严肃。这些也反映了我们在治国理政方面经验的缺乏和不成熟。

新中国成立初期到改革开放前，我国虽然制定了一些法律，但缺乏对整个法律部门和整个法律体系的建设规划，整体上法制建设滞后于现实需要。当时，由于依法治国的思想还未确立，在国家管理的实际操作中，党和政府政策、决议成为调解社会关系的主要手段，以致在相当长的时间里党的指示或政策实际上发挥着法律的作用，具体的表现形式又随着形势变化以及党和国家领导人治国思想及注意力的变化而变化。例如，新中国成立之初，由于要巩固新生的人民民主政权，党和国家领导人以党政联合的形式颁行指示及时处理各种问题，调解各种社会关系，发挥了一定的积极作用。随着法制的逐步健全，1954年我国第一部宪法颁布后，开始比较注意党政职能的区分，党的文件多涉及党务，而国家的政策文件多涉及政务。然而，从1957年“反右”开始，涉及治国和一般管理的党的文件和指示日益增多，到1958年“大跃进”以后，党的指示不仅涉及一般国家和社会的政治层面，也深入农业、工业、文化教育、科技卫生等领域。此后，这种情况越来越多，比如，为了应对1960年的经济困难，党的指示、命令扩大到治安和司法方面。1962年虽有拨乱反正，但随着“四清”运动的展开，党的主要领导人“以阶级斗争为纲”的指导思想也影响国家的法制建设，国家的作用明显减弱。1964年到1965年，国家的各种立法明显减少，党的主要领导人的指示、批示愈加频繁且广泛地涉及社会生活的方方面面，直接发挥着治国理政的重要作用。[张培田主编：《新中国法制研究史料通鉴》(第一卷)，中国政法大学出版社2003年版，前言第3页。]

立法形式的不规范、法治进程走上弯路，折射出新中国成立初期我们党对社会主义建设规律、共产党的执政规律还缺乏较为深刻的认识，从而使这种法制不健全的状态成为一种不可避免的现实存在。究其原因是多方面的，其中最主要的原因是我国长期处于封建专制统治社会，人民的法治观念淡薄，这种历史文化传统影响根深蒂固，生成了阻却和影响法制建设的土壤。正如邓小平同志所指出的，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，因而法制建设的任务更加艰巨，我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来。

二、改革开放后特别是党的十八大以来我国的立法形式变化

习近平总书记指出，“历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”。[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第52页。]党的十一届三中全会以来，我们党认真总结了新中国成立以来“左”的错误对法制建设的影响，特别是“文化大革命”使法制建设遭受严重破坏的惨痛教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，始终把法治放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进，依法治国取得重大成就。

立法是依法治国的基础。改革开放以来，全国人大及其常委会坚定坚持党的领导，紧紧围绕党和国家在改革开放不同历史时期的发展战略，提出相应的立法目标，综合运用“立改废释”等形式，加快立法步伐，为形成和完善中国特色社会主义法律体系进行了不懈努力，取得了巨大成就。特别是党的十八大以来，各种立法手段被更广泛、更规范、更常态化地运用，制定、修改、解释法律以及作出有关法律问题的决定的数量明显增加(见图1)。多种立法形式的灵活运用，使法律能更及时地适应社会经济发展的实践需求，更好地体现党的主张、人民的意愿，有力推动了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善，有力推进了国家治理体系和治理能力现代化。从1979年到2019年8月底，全国人大及其常委会共通过宪法1部及5个宪法修正案，制定修改法律643件次，其中新制定法律297件，修改法律344件次，[2013年以后按照涉及修改的法律数量统计为件次数，此前的统计为件数。]废止有关法律的法律或有关法律问题的决定4件，[包含2件法律和2个决定。]作出法律解释25件，通过有关法律问题和重大问题的决定258件。

图1　历届各类立法形式的变化

据统计，十二届全国人大及其常委会制定法律25件，占历届以来制定总数的8.74%；修改法律127件次，占五届以来修改总数的44.1%；作出9件法律解释，占五届以来法律解释总数的36%；通过授权决定和改革决定21件，占五届以来授权决定总数的63.64%；其他有关法律问题和重大问题的决定30件次，占五届以来总数的11.85%。2018年3月至2019年8月，十三届全国人大及其常委会履职仅一年多时间，就制定法律12件，通过宪法修正案1件，修改法律60件次，通过授权决定和改革决定5件，其他有关法律问题和重大问题的决定9件。随着我国法律体系的不断完善，比起制定新法，修改、解释、作出授权等有关法律问题和重大问题的决定等立法形式被更为广泛地运用，并发挥着越来越重要的作用。

(一)适应社会经济发展实践需求，不断制定新的法律

党的十一届三中全会深刻总结“文化大革命”的经验教训，在作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放历史性决策的同时，把加强社会主义民主法制建设作为坚定不移的方针确定下来，强调必须使社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。之后，党的历次代表大会都提出了加强民主法制建设的要求，特别是党的十五大提出了“到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”的法制建设目标任务。在党中央的坚强领导下，1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，确定了国家的发展目标和历史任务，为全国人民指明了前进方向，提供了宪法依据。同时，全国人大及其常委会还制定了一大批国家和社会生活中急需的、基本的、主要的法律，有效维护了国家和社会秩序稳定，推动了国家经济社会的有序发展。从图2可以看出，改革开放以后，我国先是制定了不少新的法律，每届新制定法律的数量不断增加，到第八届时达到顶峰。从第九届起，全国人大及其常委会在注重新制定法律的同时，注重适应我国经济社会发展变化转型的需要，加大了修改现有法律工作的力度。十届全国人大常委会更是提出，在基本形成中国特色社会主义法律体系目标的基础上，重点提高立法质量。因此，自第八届后起，新制定法律的数量呈下降趋势。随着新法律的不断制定和对原有法律的修改完善，到2010年中国特色社会主义法律体系如期形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面都实现了有法可依。法律是社会实践的反映，社会实践的发展变化要求法律制度随之不断发展变化。中国特色社会主义法律体系形成后，随着我国经济社会发展变化不断提出新的实践要求，得到不断完善。截至2019年8月底，我国现行有效法律共274件。其中，宪法与宪法相关法45件，民法商法类34件，行政法类88件，经济法类71件，社会法类24件，诉讼与非诉讼程序法类11件，此外，还有刑法及10个刑法修正案。

图2　历届新制定法律的数量变化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移全面深化改革，各项改革措施密集出台，改革呈现全面发力、多点突破的局面。十二届、十三届全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央的决策部署，坚持立法决策和改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要，及时把党中央的改革决策通过法定程序转化为法律规定，为重大改革举措落地落实提供法律支撑，立法呈现数量多、分量重、节奏快、效果好的特点。根据经济社会发展变化提出的新要求，全国人大及其常委会加强重点领域立法，适时制定了一系列新的法律，推进法律体系不断完善。制定国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法、英雄烈士保护法等，健全保证宪法实施的法律制度。围绕加快国家安全法制建设，制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法、国家情报法、国防交通法、核安全法、深海海底区域资源勘探开发法等一批重要法律。推进反腐败国家立法，贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，制定监察法。完善我国司法协助体制，制定国际刑事司法协助法。推进编纂民法典，制定民法总则。加强社会主义市场经济立法，制定外商投资法、电子商务法、旅游法、资产评估法、航道法等。贯彻落实税收法定原则，制定环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法等。为改变我国文化领域立法相对滞后的局面，制定公共文化服务保障法、公共图书馆法、电影产业促进法。为改善民生提供有力法治保障，制定慈善法、疫苗管理法、中医药法、反家庭暴力法、特种设备安全法等。推进环境立法，制定土壤污染防治法，为推进净土保卫战提供有力法治保障，与大气污染防治法、水污染防治法一起，构建起“三位一体”、立体管控的生态环保法治网。

今后，随着改革的不断深入，适应新时代提出的新形势新任务，还要围绕党和国家的工作大局，根据经济社会的发展，继续制定新的法律。从图3可以看出，改革开放以来，我国新制定的法律主要体现在经济和社会主义民主政治领域。今后一个时期，除继续完善市场经济领域立法，不断完善发展社会主义民主政治方面的法律制度外，还应在以下领域着重加强立法：一是应突出加强社会领域立法，紧紧围绕着力保障和改善民生，抓紧完善保障公民权利、发展社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理、保障群众基本生活、保护特殊群体合法权益等方面的法律，逐步建立健全包括劳动就业、社会保障、社会救助、社会福利、教育医疗、公共安全等在内的社会保障制度，合理调整收入分配关系制度。二是应着力推进文化科技领域立法，抓紧制定推进文化产业发展的法律制度，繁荣文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，弘扬社会主义核心价值观；进一步完善鼓励自主创新、促进科技进步方面的法律制度，不断提高自主创新能力。三是应高度重视生态文明领域立法，抓紧制定发展绿色经济、应对气候变化方面的法律制度，促进资源节约型、环境友好型社会建设，促进人与自然和谐相处，努力从制度上解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾。

图3　改革开放以来各领域新制定法律占新制定法律总数的比重(截至2019年8月底)

注：图3中统计数据的分类标准如下：

1.经济领域立法，是调整国家履行宏观调控、市场监管、对外开放和产业振兴等职能所产生的社会经济关系的重要法律制度，其中包括民事商事类法律制度、财税金融类法律制度等。

2.民主政治领域立法是健全选举、基层群众自治、国家机构组织，规范行政行为的程序立法，适应司法体制改革，完善国家机关权利行使、惩治和预防腐败等民主政治方面的重要法律制度。

3.社会领域立法是围绕保障和改善民生，在促进社会事业发展、健全社会保障体制、创新社会管理等方面，完善劳动就业、劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、收入分配、教育、医疗、住房以及社会组织等的法律制度。

4.文化科技领域立法是适应推进文化体制改革，促进科技进步的要求，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化科技创新等方面的法律制度。

5.生态文明领域立法是适应资源节约型、环境友好型社会建设的要求，完善节约能源资源、保护生态环境等方面的法律制度。

(二)转变立法观念，把修改法律作为重要的立法工作

随着各方面的法律制度不断完善，我国国家和社会生活各个方面主要的、基本的法律都已经具备。但随着经济社会的发展，过去制定的法律中出现了一些不适应现实变化的情况，需要及时进行修改，使法律更好地适应我国经济社会发生的广泛而深刻的变化，更好地发挥对现实生活的规范作用。

从改革开放以来历年的立法统计数据可以看出，随着新法的不断制定和法律体系的不断完善，加强对现行法律的修改逐步成为立法工作的重要内容。2000年，修改法律的数量首次超过制定法律的数量(见图4)。修改完善现行法律被逐渐放到更加突出的位置。

图4　历年法律制定修改情况(截至2018年年底)

改革开放以来修改法律的数量在立法中所占的比重不断增加(见图5)，从中也可以预见今后修改完善现行法律的任务将越来越重。要进一步加强对现行法律的修改完善工作，对不适应改革要求的现行法律，及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。使法律更好地适应新时代改革开放和社会主义现代化建设的需要，已成为立法工作新的重要表现形式。

图5　五届以来修改法律在立法中所占的比重

随着修改法律的比重和数量不断增加，修改的形式也日益多样化，主要有三种修改形式：一是全面修订，二是修改，三是统筹修改。结合立法实践，依据对内容修改的不同情况，根据修改法律的分量、比重，可以将法律修改的形式分为全面修改与局部修改两类。

全面修订即对法律的全面修改，自1996年10月29日修改《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》第一次在题注中明确注明采取修订形式起，到2019年8月底，全国人大及其常委会采用修订形式修改的法律共55件。

修改属于对法律的局部修改，包括修正案和修正两种形式。采用法律修正案形式修改的目前只有宪法和刑法，其中宪法自1988年起已通过5个修正案，刑法自1999年以来已通过10个修正案。修正又称修改法律的决定。在改革开放初期，也曾以作出修改法律的决议的形式修改法律，如1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议，是改革开放以来全国人大及其常委会第一次进行的修改法律的立法活动。自1983年9月2日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国人民检察院组织法>的决定》以来，除宪法和刑法采用修正案的形式外，局部修改都采用修改法律的决定的形式，到2019年8月底，已通过154个修改决定。

统筹修改俗称“打包”修改或“一揽子”修改，是指就多部法律中涉及同类事项或者同一事由，需要集中予以修改的个别条款，一并提出法律案进行合并修改的方式。2015年3月修改的立法法第43条正式确立了法律“打包”修改制度。十二届以前统筹修改的数量不多。比如，十届全国人大常委会“打包”修改法律1次，修改法律9件。十一届“打包”修改3次，共修改法律和有关法律问题的决定68件次。当时，采用统筹修改方式的主要有两类：一是为了保持与新法的协调衔接。比如，2004年十届全国人大常委会为保证行政许可法的实施，并为国务院和地方分别清理、修改相关行政法规和地方性法规中有关行政许可的规定提供依据，通过了关于修改公路法的决定等9部法律。这也是国务院首次将多件法律修正案草案集中在一个议案中提请全国人大常委会审议，全国人大常委会对这9部法律分别作了修改决定。十一届全国人民代表大会期间，为了与社会保险法协调衔接，通过了关于修改煤炭法的决定、关于修改建筑法的决定；为了保证修改后的刑事诉讼法有效实施，分别通过了关于修改监狱法的决定等7部法律。二是为了开展法律清理。十一届全国人大常委会期间通过了关于修改部分法律的决定，共修改法律55件、有关法律问题的决定4件。

党的十八大以来，以“打包”方式修改法律的形式被大量运用。十二届全国人大及其常委会期间，共修订法律12件，通过2个刑法修正案，作出修改法律的决定33件(涉及修改法律113件次)，其中包含15个统筹修改法律的决定，涉及修改法律95件次。2018年3月至2019年8月底，十三届全国人大及其常委会履职的第一年，共作出1个宪法修正案，修订法律6件，作出修改法律的决定13件(涉及修改法律60件次)，其中包含8个统筹修改法律的决定，涉及修改法律49件次。

综上所述，为适应中国特色社会主义新时代推进改革的需要，及时在立法中把党中央的改革决策法律化、制度化，通过法治引领、推动、保障改革顺利展开，修改法律已经成为重要的立法工作，全面修订、修改，特别是统筹修改法律的方式正在被进一步大量常态化地运用。统筹修改提升了立法效率，节约了立法资源，同时使立法能够主动适应改革和经济社会发展需要。今后需要进一步完善统筹修改的实施标准、表决通过方式等，注意做好统筹规划，尽量避免通过多次“打包”的方式短期内对同一部法律频繁修改，或者借“打包”修改进行“搭便车”式立法，使一些原本不适合“打包”修改的内容被借机“打包”修改。

(三)适应改革开放经济社会快速发展的新形势，坚持多种立法手段并用，确保重大改革于法有据

除了制定新法和修改现有法律这两种最主要的立法形式外，废止、解释、授权、决定、清理、法律编纂等多种立法形式也各自发挥着不同的重要作用。为适应改革开放经济社会快速发展的需要，多种立法手段并用的立法形式将会持续一段时期，并成为一种新常态。

1.及时废止不适应社会新形势的法律，消除经济社会发展的制度障碍

法律的废止是根据经济社会发展的实际需要，对于明显不合时宜，已无继续实行必要的法律，在认真研究的基础上及时予以废止，以消除经济社会发展的制度障碍。

改革开放后，截至2019年8月底，全国人大及其常委会废止法律的方式主要有：

一是在法律中设置废止条款。据统计，现行有效的274部法律中有41部法律(不包含专门废止法律的法律)存在废止条款。包括：(1)废止相关法律。比如，1980年通过的婚姻法，在附则中明确规定，“1950年5月1日颁行的《中华人民共和国婚姻法》，自本法施行之日起废止”。2006年修订的企业破产法在附则中规定，“本法自2007年6月1日起施行，《中华人民共和国企业破产法(试行)》同时废止”。2014年通过的反间谍法在附则中明确规定，“本法自公布之日起施行。1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》同时废止”。2018年通过的监察法在附则中规定，“本法自公布之日起施行。《中华人民共和国行政监察法》同时废止”。(2)同时废止相关法律和行政法规。如2007年3月通过的企业所得税法在附则中规定，1991年4月通过的外商投资企业和外国企业所得税法、1993年12月国务院发布的企业所得税暂行条例同时废止。(3)废止行政法规。如车辆购置税法、耕地占用税法、烟叶税法、资源税法等单行税法，均规定废止国务院公布的相关条例。

二是制定专门的法律或作出专门的决定废止法律。到目前为止，运用这种方式废止法律的并不多，共有4件。其中两件统计为法律：一件是2005年作出的关于废止农业税条例的决定；另一件是2009年作出的关于废止部分法律的决定。还有两件统计为有关法律问题的决定：一件是《全国人民代表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对1978年年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定》；另一件是2013年根据党的十八届三中全会关于废止劳动教养制度的精神，通过的关于废止有关劳动教养法律规定的决定。其中，关于批准法制工作委员会关于对1978年年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定和2009年作出的关于废止部分法律的决定，是在进行法律清理时作出的。

目前，还存在一些全面修订或制定了新的法律却没有明文规定原相关法律是否废止的情况。对于实际已经失效的法律，宜在今后制定新法的同时明文予以废止，或通过制定专门的废止法律的方式予以废止。

2.通过法律解释明确法律规定的含义，促进法律正确、有效实施

法律解释是一项重要的立法活动，主要是对法律规定的含义进行说明和阐述，以明确法律的执行界限，目的是保证实施过程中对法律条文的正确理解和适用。我国的法律解释制度是在长期的法律实践中逐渐形成的，且有明确的法律规定。如前文所述，改革开放前，我国就已经对法律解释作了制度性安排。改革开放后的1981年6月，为了肃清“文化大革命”给法制建设带来的严重后果，巩固和发展安定团结的政治局面，重建社会主义法制的权威，全国人大常委会通过关于加强法律解释工作的决议，重新确立了法律解释制度。1996年5月15日，八届全国人大常委会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》，这是改革开放以后作出的第一个法律解释。2000年制定、2015年修改的立法法的第二章第四节也对法律解释作了专门规定。2004年，十届全国人大常委会第十二次委员长会议通过了全国人大常委会法律解释工作程序。

为保障法律的正确实施，全国人大常委会积极行使解释法律的职权。据统计，从1979年至2019年8月底，全国人大常委会共作出法律解释25件，全都现行有效。其中2件是关于国籍法的解释、5件是关于香港特别行政区基本法的解释、13件是关于刑法的解释、1件是关于澳门特别行政区基本法的解释、3件是关于刑事诉讼法的解释、1件是关于民法通则和婚姻法的解释。分届别来看，八届作出法律解释1件，九届作出法律解释8件，十届作出法律解释5件，十一届作出法律解释2件，十二届作出法律解释9件。法律解释手段的运用和经济社会发展变化的形势需求紧密相关。党的十八大以来，全国人大常委会坚持“立改废释”并举，统筹考虑立新废旧、法律间协调完善和衔接等问题，在综合运用其他立法形式的基础上，加强了法律解释工作。审议通过关于刑法、刑事诉讼法有关规定的法律解释7件，就民法通则、婚姻法有关公民姓名权的规定作出法律解释1件，对香港特别行政区基本法第104条作出法律解释1件，坚决遏制和反对“港独”行径，捍卫宪法和基本法权威。上述法律解释都是针对法律实施中出现的问题，根据有关方面提出的解释要求或者建议，由全国人大常委会作出的，解决了法律实施中迫切需要明确的问题，取得了良好的效果。实践证明，开展法律解释，对于不断完善中国特色社会主义法律体系、保证法律法规的准确有效实施、全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家，具有重要作用。

3.通过授权允许先行先试，支持和推动相关领域改革

习近平总书记提出，“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革”。[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第52页。]我国当前正处于重大的历史变革期、社会转型期，经济社会发展日新月异，各种新情况、新问题层出不穷。对各方面提出的创新需求，不能简单地以现行法律、法规没有依据或者不能突破予以否定，要从国家长远利益和人民根本利益出发，从党和国家工作全局来权衡，积极主动研究，提出解决问题的路径和办法，通过立法来推进和保障改革。改革创新涉及需要修改现行法律规定的，应当及时按照法定程序修改；对一些局部的改革创新正处于探索过程之中，还需要逐步总结教训、积累经验，通过立法向全国范围推广的条件还不具备的，要及时按照法定程序作出授权，允许先行先试，确保改革于法有据、顺利进行。

改革开放后的第一部授权立法是1981年11月由全国人大常委会通过的关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。自那时起到1996年，全国人大常委会又通过了关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定。这段时间的授权决定总体数量较少，而且由于法律还不健全，需要依靠国务院或地方制定相关的规范性文件来对一些具体事项作出规范，因此基本都是概括性的授权，对授权的范围规定得比较宽泛，对授权期限及到期后的处理等也没有作出具体规定。

2000年制定的立法法明确规定，授权决定应当明确授权的目的、范围。2006年，十届全国人大常委会作出关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定，首次对授权期限作出规定。2012年，十一届全国人大常委会作出关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定，首次对授权到期后的处理作出规定。

党的十八大以来，为适应中国特色社会主义新时代改革发展的需要，全国人大常委会共作出25件授权决定和改革决定，其中十二届全国人大常委会作出21件授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区、行政审批制度、农村集体土地制度、司法体制、股票发行注册制、国防和军队等方面的一系列重大改革。十三届全国人大常委会自2018年3月至2019年8月履职一年多时间作出3个授权决定，涉及药品上市许可持有人制度、农村集体土地制度和地方政府债务等。这些授权决定和改革决定，和以往相比，不仅在数量上遥遥领先(见图６)，还通过不断完善改革授权的工作机制和方式，逐步推动这项工作实现制度化、规范化、常态化。依法作出授权决定，是以法治思维和法治方式推进改革的创新探索，既可坚持做到深化改革立法先行，确保重大改革于法有据，又能为进一步修改完善法律制度积累实践经验，也是对发挥立法引领和推动作用的有益探索和实践，对于推进实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。

图6　历届授权决定和改革决定的数量

一是规范授权决定的内容要件。针对与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措，依法作出授权决定或改革决定的，应当明确规定授权决定的内容要件。2015年，修改了立法法，对授权决定作了进一步规范，规定授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。同时规定，授权期限不得超过5年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的6个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力，不得将被授予的权力转授给其他机关。修改后的立法法还规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

二是督促和推动相关改革试点工作顺利实施。为确保授权改革试点工作取得成效，探索积累可复制可推广的有益经验，有的授权决定明确规定，被授权机关在试点期限届满前要总结试点经验，向全国人大常委会提出授权决定实施情况的报告。全国人大常委会则会按照授权决定的要求，通过听取审议“一府两院”关于改革举措、试点工作实施情况的报告，加强监督问效，推动贯彻落实。

三是探索完善授权期满处理机制。主要分为三种：第一种是对需要继续探索的改革举措，决定延长试点期限或纳入新的试点加以完善。比如，2015年11月，十二届全国人大常委会作出关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定；试点期限3年即将届满前的2018年10月，十三届全国人大常委会作出了关于延长该试点期限的决定。2015年2月，十二届全国人大常委会作出关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定；2017年11月，十二届全国人大常委会作出关于延长该试点期限的决定；2018年12月，十三届全国人大常委会作出了关于再次延长该试点期限的决定。有的授权决定到期后不是通过延期方式继续试点，而是融入了新的授权决定。比如，2016年《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，就将2014年授权“两高”在上述地区开展刑事速裁程序试点工作的有关内容纳入认罪认罚从宽制度试点工作范围并加以扩大完善，按照新的试点办法继续试行。第二种是试点期满后，对实践证明行之有效的改革举措，通过修改完善相关法律予以复制推广。比如，2013年8月，全国人大常委会作出决定，授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。2014年12月，全国人大常委会再次作出决定，授权在广东、天津、福建自由贸易试验区以及上海自贸区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批。总结上述试点的成功经验，2016年9月，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于修改外资企业法等四部法律的决定，将上述自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律，同时相应终止了上述两个授权决定的法律效力。再如，2017年6月，十二届全国人大常委会通过的修改行政诉讼法和民事诉讼法的决定，是在2015年7月1日通过的关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定到期后，将公益诉讼改革试点的有益经验以立法形式予以推广。2018年4月，十三届全国人大常委会通过的人民陪审员法，也是在2015年作出的人民陪审员制度改革试点工作的决定到期并于2017年延长了一次试点期限后，将试点工作中行之有效、可复制推广的改革举措上升为法律规范的。第三种是对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。比如，十一届全国人大常委会通过的关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定，该授权决定所涉法律较多，对于部分实践证明可行的，及时修改了相关法律，部分实践证明不宜调整的，2018年1月1日前未提出修改有关法律议案的，恢复施行了有关法律规定。

4.通过作出有关法律问题和重大问题的决定，确保贯彻落实党中央的重大决策部署

有关法律问题的决定有别于法律。法律一般以某种社会关系作为调整对象，直接规范公民的权利、义务，规范国家机构某方面的职责和权力，可以创设反复适用的制度规则。有关法律问题的决定主要是解决特定的、单一的、具体的法律问题，在有关法律问题依据该有关法律问题的决定解决后该决定就不再适用，也就是有关法律问题的决定并不能针对不特定的对象反复适用，具体问题的法律适用应当依据相关法律来进行。另外，相较于法律，有关法律问题的决定一般都是为了明确法律中的具体问题。例如，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》是针对互联网安全这一特定的、单一的问题作出的规定，但该决定并未创设任何新的制度和权利义务规范，如果当事人出现该决定中的行为，应当适用刑法或者治安管理处罚法处罚。有关法律问题的决定在制定程序上与立法法规定的立法程序也有区别。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调提高党依法执政能力和水平，注重运用法治思维和法治方式推动改革发展。为适应新形势新要求，十二届全国人大常委会依照宪法和法律规定，及时对若干重要问题作出决定，共通过有关法律问题和重大问题的决定46件次，确保党中央重大决策部署的贯彻落实，促进和保障宪法法律的正确实施和相关工作的顺利开展。一是为加强宪法实施和监督，通过一系列树立宪法意识、彰显宪法权威、推动宪法实施的有关法律问题和重大问题的决定。二是为弘扬爱国主义精神和社会主义核心价值观，依法作出三个确立有关纪念日的决定。三是为全面贯彻落实“一国两制”，对香港特别行政区行政长官普选问题通过决定。四是为贯彻落实“单独两孩”决策，通过关于调整完善生育政策的决议。

十三届全国人大常委会自2018年3月至2019年8月履职一年多时间，已通过有关法律问题和重大问题的决定14件次，其中包括：为认真贯彻党的十九大和十九届三中全会精神，就国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题作出决定；贯彻党中央决策部署和十三届全国人大一次会议精神，作出关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定；根据党中央部署，按照宪法有关规定，通过关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定；巩固和深化司法体制改革成果，作出关于设立上海金融法院的决定、关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定；贯彻落实习近平生态文明思想，作出《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》；为保障海警队伍改革依法稳妥推进，确保转隶后海上维权执法任务接续完成，作出关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定等。

5.适时开展法律清理，保证法律体系内部和谐统一

为保证中国特色社会主义法律体系的科学和谐统一，改革开放以来，全国人大常委会、国务院和有立法权的地方人大常委会先后多次对法律法规进行全面清理或专项清理，并在总结法律法规清理工作经验的基础上，建立起法律体系自我更新完善的机制。

1979年11月，五届全国人大常委会第十二次会议通过关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议，确定，“从一九四九年十月一日中华人民共和国建立以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令；从一九五四年九月二十日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效”。这是改革开放后加强法律清理的一项重要措施。

1987年，全国人大常委会对新中国成立以来至1978年年底制定的法律、法令进行了一次全面清理。根据五届全国人大三次会议常委会工作报告提出的清理新中国成立以来颁布的法律的要求，责成法制工作委员会对1978年年底以前颁布的法律(包括有关法律问题的决定)进行系统梳理，提出清理报告。六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定》。报告指出，在这一期间制定或者批准的134件法律中，已经失效的有111件，继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。已经失效的111件法律分为以下四种情况：已由新法规定废止的11件；已由新法代替的41件；由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行的29件；对某一特定问题作出的具有法律效力的决定、条例，已经过时的30件。对现已失去法律效力的111件法律，除已由新法规定废止的11件以外，对其余的100件，由全国人大常委会明确这些法律已经不再适用，同时明确过去根据这些法律对有关问题作出的处理仍然是有效的。此外，在1978年年底以前，全国人大常委会批准民族自治地方的人民代表大会和人民委员会组织条例48件，因新宪法、地方组织法和民族区域自治法已经制定，各民族自治地方人民代表大会都已成立常务委员会，且都已经或正在另行制定自治条例，上述组织条例已因情况变化而不再适用。

从2008年开始，按照全国人大常委会的部署，先后开展了法律、行政法规和地方性法规的集中清理工作。2009年，全国人大常委会通过关于废止部分法律的决定和关于修改部分法律的决定。此次清理废止了8件法律和有关法律问题的决定，对59件法律的141个条文作出统筹修改。另外，废止行政法规7件，修改行政法规107件；废止地方性法规455件，修改地方性法规1417件，基本解决了现行法律中明显不适应经济社会发展需要、相互之间不一致或者不够衔接，以及行政法规、地方性法规与上位法明显不一致、不协调等问题，保证了法律体系内部的科学和谐统一。

十三届全国人大常委会还通过执法检查并作出有关决议，推动各地各部门开展规范性文件清理工作。专门加开一次会议，听取审议大气污染防治法执法检查报告，作出《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。督促全国31个省级人大常委会完成大气污染防治法规的制定和修改工作，各地各部门全面清理生态环保方面的规范性文件，各地方人大常委会共修改514件、废止83件地方性法规。

今后要在总结法律法规清理工作经验的基础上，建立健全通过清理实现法律体系适时更新和自我完善的机制，要探索法规清理工作长效机制，实现法规清理工作的常态化。对与新制定或者新修改的上位法不一致、不协调，以及不适应改革和经济社会发展要求的规定，及时予以修改或者废止。在制定新法时，同时研究考虑与新出台法律不一致、不协调的其他法律或者其他法律中相关条文的修改、废止，力争做到立、改、废同步进行。不能同步进行的，在法律出台之后，也应及时对相关法律规定进行修改、废止，防止出现新的不一致、不协调等问题。

6.适时开展法律编纂，推动法律规范法典化、法律制度系统化

法律编纂是由国家立法机关依照法定权限和程序，对现行同类法律规范或者同一部门法律规范进行整理、审查，并加以修改、补充，使之形成集中统一、系统的法律的立法活动，它以制定法典为目的，因而又称法典编纂。法律编纂可以实现对现行某一类法律的系统化，有利于法律的执行。法律编纂可以改变原有法律规范的内容，既可以删除原有法律规范中已经过时或者不适合的内容，消除相互重叠或者矛盾的内容，还可以增加新的内容。法律编纂是法律规范法典化、法律制度系统化的基本方式，在一定意义上，有利于实现法律制度的统一协调，维护国家法制统一。

我国正在开展民法典编纂工作。民法是市场经济的基本法，是构建市场经济的基石。党的十八届四中全会提出编纂民法典这一重要立法任务。十二届全国人大及其常委会以高度的责任感和使命感，全力以赴做好民法典编纂工作，从实际出发，研究提出了“两步走”的工作思路，即先制定民法总则、再整合编纂各分编，争取2020年形成统一的民法典。2017年3月，民法典的开篇之作、在民法典中起统领性作用的民法总则由十二届全国人大五次会议通过。民法总则贯彻全面依法治国要求，坚持人民主体地位，坚持从我国国情和实际出发，坚持社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化，总结继承我国民事法治经验，适应新形势新要求，全面系统地确定了我国民事活动的基本规定和一般性规则，为编纂民法典奠定了坚实基础。十三届全国人大常作的基础上，加快进度，形成6编共1034条的民法典各分编草案，并于2018年8月进行了整体审议，12月对合同编、侵权责任编草案进行了分拆审议；2019年4月对物权编和人格权编进行了分拆审议，6月审议了婚姻家庭编和继承编，8月第三次审议了人格权编和侵权责任编，朝着2020年完成民法典编纂任务目标迈出坚实步伐。

进行法律编纂的前提是有一定数量的、同类的单行法律，在这些法律的基础上进行删改、补充，形成新的法律。除民法外，我国目前在劳动法、教育法、环境保护法等领域出台了多部法律，具备了法律编纂的基本条件。今后基于相关领域法律制度建设情况，可以考虑在环境保护法、教育法、劳动法等领域，开展法律编纂的理论研究和前期准备工作，适时提出法律编纂工作建议和工作方案，推进法律编纂工作，不断提高法律系统化程度，以适应新情况、新变化，使法律制度更加统一协调，更加有利于法律的实施。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，适应新时代的新形势新要求，我国的立法事业取得了重大的进展和突破，在立法形式上也呈现出立、改、废、释、授权、决定、清理、法律编纂多种手段并用的立法工作新常态。随着改革的不断深入推进和经济社会的发展变化，可以预见，今后这些立法形式还将被继续运用，并且日益规范化和常态化。要继续做好授权决定和改革决定相关工作，加强涉及改革的法律“立改废释”工作，保证改革在法治轨道上顺利推进。要增强立法的系统性，综合运用制定、修改、废止、解释、法律清理和法律编纂等多种形式，组合协同，做到各项制度相互衔接、统筹协调，科学和谐统一。 

附：

新中国成立70年来法律法规清理情况概述

法律法规是社会实践的反映，其规范的内容由经济社会发展的实际所决定，又反作用于经济社会的发展。法律法规规范内容的发展进步必须随着经济社会发展进步的实践变化而变化。定期对法律法规开展清理，检视法律法规与社会发展实际的差异，对法律法规进行修改完善，协调法与法之间、法与社会变革和社会需求之间的关系，是依法促进一个国家社会秩序健康稳定、和谐有序发展的必然要求。

中华人民共和国成立70年来，中国社会制度和经济发展都发生了翻天覆地的变化，中国的各项法律制度也适应中国社会发展不同阶段的实际，适时地进行着变化和调整。在中国的社会主义现代化建设实践中，中国始终注重法律法规与经济社会发展实际相适应，形成了有效的法律法规清理工作机制。特别是改革开放40多年来，随着中国特色社会主义法治建设步伐不断加快，适时开展法律法规清理工作，成为有效维护国家法制统一、形成和不断完善中国特色社会主义法律体系的重要举措，为保持中国特色社会主义法律体系更加科学和谐统一发挥了重要作用。认真梳理总结新中国成立70年来开展法律法规清理工作的有效做法和经验，对于在新时代开展社会主义法治体系建设、建设社会主义法治国家、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、关于法律清理的情况

习近平总书记指出，“新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础”。事实上，从新中国成立开始，我们党对法制建设就十分重视，在根据国家经济社会发展变化制定新法律的同时，加强对旧法律的清理，注重维护国家法制的统一和权威。

(一)全国人大及其常委会于1954年和1979年先后两次作出具有法律清理性质的决议

1.关于现行法律、法令继续有效的决议

该决议于1954年9月26日，由一届全国人大一次会议审议通过(1987年11月24日失效)。决议指出，宪法颁布以后，所有自从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令，除同宪法相抵触的以外，一律继续有效。这个决议明确了宪法颁布以前制定的法律、法令的效力，是我国第一个具有法律清理性质的文件。这种做法本身体现了我们党对以法治思维和法治方式进行治国理政的探索。

2.关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议

该决议于1979年11月29日，由五届全国人大常委会第十二次会议审议通过。按照这个决议，从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令；从1954年9月20日一届全国人大一次会议制定宪法以来，全国人大及其常委会制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法(1978年宪法)、法律和五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。这是加强法律清理的一项重要决议，明确了新中国成立以来制定、批准的法律、法令的效力问题。

以上两项决议没有具体列出废止修改的法律、法令目录，只是具有法律清理性质的决议。重申过去法律、法令的效力，一方面，运用已有的法律，保护人民民主权利，维护社会秩序，巩固安定团结的政治局面，保障社会主义建设事业的顺利进行。另一方面，可以使我们在当时立法任务繁重、立法力量不足的情况下，集中力量制定过去没有而又急需的法规。这也是健全社会主义法制的一项重要措施和有效做法。

(二)全国人大常委会于1987年和2009年两次集中开展法律清理

1.1987年全国人大常委会对中华人民共和国成立以来至1978年年底制定的法律、法令进行清理

根据五届全国人大三次会议上的常务委员会工作报告提出清理中华人民共和国成立以来颁布的法律的要求，全国人大常委会法制工作委员会同有关部门对1978年年底以前全国人大及其常委会制定或者批准的134件法律(包括有关法律问题的决定)进行系统梳理并逐件研究后，于1987年11月向六届全国人大常委会第二十三次会议提出了关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告。经过审议，全国人大常委会作出批准该报告的决定。按照这个报告，从1949年9月至1978年底，由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人大及其常委会制定或者批准的134件法律中，有111件已经失效，继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。在111件已经失效的法律中已由新法明确规定废止的11件；已有新法代替的41件；由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行的29件；对某一特定问题作出的具有法律效力的决定、条例，已经过时的30件。此外，1978年底以前，全国人大常委会批准的48件民族自治地方的人民代表大会和人民委员会组织条例，因新宪法、地方组织法、民族区域自治法已经制定，各民族自治地方人民代表大会都已成立常务委员会，各自治地方都已经或正在另行制定自治条例，而不再适用。

此次清理不同于前两次法律清理只是公布了具有法律清理性质的决议，而是在清理后公布了失效、废止的法律目录，将法律清理真正实践化，使之落实落地。

2.2009年全国人大常委会对20世纪90年代以前制定的法律进行清理

在十一届全国人大常委会第二次闭幕会上，吴邦国同志提出，要围绕确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系这一目标任务，组织开展对现行法律的清理工作。根据吴邦国同志提出的要求，需要完善的法律大体分三种情况：一是有的法律是20世纪80年代或90年代初制定的，当时还是计划经济，有些规定已经明显不适应发展社会主义市场经济的需要；二是由于法律制定的时间有先有后，有的后法与前法的一些规定有不尽一致或不够衔接的地方；三是有的法律可操作性不强，难以保证有效实施。

为了不断完善中国特色社会主义法律体系，围绕需要研究解决的这三个方面的问题，全国人大常委会决定开展对法律的系统清理工作。2008年7月21日，全国人大常委会办公厅发出关于开展法律清理工作的通知，提出了法律清理工作的实施方案，对20世纪90年代以前制定且没有作过系统修改的现行法律进行清理。按照全国人大常委会工作部署，全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会有关工作机构、国务院法制办、中央军委法制局、最高人民法院和最高人民检察院等部门依照确定的清理范围和任务分工，先后对200多部法律提出了1972条清理意见和建议。全国人大常委会法制工作委员会法律清理小组对这些意见、建议进行汇总、整理，并经全国人民代表大会法律委员会、常务委员会法制工作委员会召开会议研究论证，提出了废止和修改部分法律以及作其他处理的“一揽子”清理意见。2009年6月27日、8月27日分别提交十一届全国人大常委会第九次、第十次会议审议。会议分别通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》。这次法律清理需要废止和修改的法律共67件，其中废止的法律8件，修改的法律59件，涉及法条141条。8件废止的法律包括：4件新中国成立初期制定的法律；1件改革开放初期对经济体制改革一些专门事项进行的立法；3件已被新法代替，因内容“过时”，与实际不相适应被废止。民法通则有关计划经济和指令性计划的规定、全民所有制工业企业法有关指令性计划的规定、体育法有关指定审定机构的规定、教育法有关教育费附加和集资办学的规定、防洪法有关农村义务工和劳动积累工的规定，因明显不适应经济社会发展要求的实际已不适用而被删除。为解决法律规定之间不对应、不衔接问题，与2004年宪法修正案有关征收、征用规定保持一致，对16件法律和法律解释进行了修改。对1997年现行刑法出台前制定的25件法律引用原刑法条文进行了修改。对2005年现行治安管理处罚法出台前制定的32件法律引用原治安管理处罚条例的条款作出修改。对兵役法、气象法、人民警察警衔条例、仲裁法引用其他法律名称或具体法律条文序号作出修改。考虑到需要废止和修改的法律比较多，采用了“一揽子打包”的处理方式。

2009年集中开展法律清理工作，取得了阶段性成果。基本解决了现行法律中明显不适应经济社会发展需要、相互之间不一致、不衔接等问题。这是确保2010年形成中国特色社会主义法律体系的重要举措。

(三)党的十八大以来全国人大常委会关于法律的清理修改

全国人大常委会对法律的定期清理，有利于维护中国特色社会主义法律体系的科学和谐统一，前几次清理也发挥了应有的重要作用。但定期清理存在的一个问题就是在法律没有清理之前，法律规定之间发生冲突时往往给执法或司法带来困惑，使有关法律问题处于不确定状态。实际情况是，自2009年集中开展法律清理以来，全国人大常委会再没有进行过全面集中清理工作，但却把法律的清理修改融入了日常的立法工作中。党的十八大以来，我们党把法治作为治国理政的基本方式，明确提出法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，强调“凡属重大改革都要于法有据”。全国人大及其常委会坚决贯彻党中央的重大决策部署，坚持立法决策与改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要，不断创新立法工作机制，形成新的法律清理修改机制。即在制定新法的同时一并考虑相应修改与之不协调、不适应改革需要的其他法律中的个别条款。用这种“打包”的方式统筹修改有关法律，避免了因专门进行集中清理不及时，致使有关法律长期得不到修改而产生法律冲突。统筹修改法律取得较好效果，主要体现在以下几次统筹修改中：

1.2011年4月，为与社会保险法和刑法修正案(八)的有关规定相衔接，对煤炭法、建筑法、道路交通安全法的个别条款进行了修改。

2.2012年10月，为解决相关法律规定与修改后的刑事诉讼法不一致、不衔接的问题，对监狱法等7部法律的个别条款一并进行了修改。

3.2012年12月，为与修改的农业技术推广法的决定保持一致，对农业法的个别条款作出修改。

4.落实关于国务院机构改革和政府职能转变方案的决定，依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步激发市场、社会的创造活力，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管。2013年至2018年年底，对文物保护法等12部法律，海洋环境保护法等7部法律，保险法等5部法律，港口法等7部法律，电力法等6部法律，义务教育法等5部法律，计量法等5部法律，药品管理法，节约能源法等6部法律，对外贸易法等12部法律，会计法等11部法律，招标投标法、计量法，国境卫生检疫法等6部法律，森林法等7部法律，野生动物保护法等15部法律，产品质量法等5部法律，电力法等4部法律，劳动法等7部法律中有关行政审批事项、工商登记制度、价格管理、职业资格认定等方面的个别条款作出修改，完善相关行政审批程序，提高审批效率，不断提高政府管理科学化、规范化水平。

5.根据有关授权决定的实施情况，对有关法律进行修改完善。一是根据全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定和全国人大常委会关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，2016年9月，对外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和台湾同胞投资保护法作出修改。二是根据全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，2017年6月，修改民事诉讼法和行政诉讼法。三是根据全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定、全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定，2017年12月，修改招标投标法、计量法。

6.为完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，推进法治工作队伍正规化、专业化、职业化，2017年9月，对法官法等8部法律中涉及法律职业资格制度等部分条款进行修改补充。

二、关于行政法规清理的情况

行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其法律效力仅次于国家法律，在国家的经济社会发展中发挥着重要作用。及时开展行政法规清理，对于促进经济社会发展、维护法制统一具有重要意义。新中国成立70年来，国务院先后对行政法规进行全面清理6次，专项清理15次，分别简述如下：

(一)全面清理

这里的全面清理是指国务院根据经济社会发展变化的客观形势和实践需求，对所有行政法规进行的清理。新中国成立以来共有6次。

1.1956年，根据周恩来总理的指示和国务院常务会议关于整理法规的决议，原国务院法制局在国务院各部门的协助下，对原政务院制定和批准的250多件法规进行了清理。经过清理决定废止144件、修改64件。

2.1983年到1987年，按照国务院关于清理法规的统一部署，国务院法制局组织国务院各部门，对1949年10月至1984年年底经国务院(含原政务院)发布或批准的3298件行政法规和法规性文件进行一次全面清理。国务院各部门清理法规的情况报告反映了不少法规已不适应国民经济和社会发展的要求，法规内部关系不协调，影响执行的效果；法规名称多而乱，缺乏规范性等问题。经过清理，继续有效的法规661件，其余的2637件法规，有的改为一般文件，有的予以废止，有的作了重大修改。

3.1994年5月，为适应改革开放和建设社会主义市场经济体制新形势的需要，国务院发布《关于废止1993年底以前发布的部分行政法规的决定》，经过对684件行政法规进行全面清理，决定予以废止的法规21件，其中：已制定新的相应法律或者由新的行政法规代替而应予废止的13件；由于调整对象消失、适用期限已过或者对某一特定问题作出的具有法律约束力的具体规定已经过时而自行失效的8件。

4.为适应改革开放和建立健全社会主义市场经济体制及我国加入世贸组织新形势的需要，国务院对截至2000年年底前发布的756件行政法规进行了全面清理。2001年10月，国务院颁布《关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》，将主要内容与新的法律或者已经修改的法律、党和国家新的方针政策或者已经调整的方针政策不相适应的，以及已被新的法律或者行政法规所代替的71件行政法规，予以废止；将适用期已过或者调整对象已经消失，实际上已经失效的80件行政法规，宣布失效。

5.2007年2月25日国务院办公厅印发《关于开展行政法规规章清理工作的通知》，对截至2006年年底现行655件行政法规进行全面清理。2008年1月，国务院颁布《关于废止部分行政法规的决定》，将主要内容被新的法律或者行政法规所代替的49件行政法规予以废止；将适用期已过或者调整对象已经消失，实际上已经失效的43件行政法规，宣布失效。这是新中国成立以来最大规模的一次行政法规清理，是国务院为更好地适应加快建设法治政府、全面推进依法行政的要求，采取的重大举措。

6.根据全国人大常委会和国务院的统一部署，国务院法制办从2010年年初开始，对截至2009年年底的现行的691件行政法规进行了清理。这是国务院在1983年以来，对行政法规进行4次全面清理的基础上，根据经济社会发展和改革深化的新情况、新要求，对现行行政法规的又一次全面清理。2011年1月，国务院颁布《关于废止和修改部分行政法规的决定》，废止7件行政法规；将107件行政法规中的172个条款予以修改；将部分行政法规中明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展新情况的表述，关于征收、征用的规定等作出修改。此次清理，全部删除了行政法规中的“投机倒把”规定，以及有关“计划经济”和“指令性计划”等过时表述。

(二)专项清理部分行政法规

除上述全面清理外，国务院还根据实际工作需要，多次针对某个方面专门事务的法规开展专项清理。

1.1986年7月，国务院颁布《关于废止部分财贸法规的通知》，对1949年至1984年期间，经国务院(含政务院)发布或者批准发布的财政、金融、商业、审计、物价和工商行政管理方面的行政法规和法规性文件进行清理。经过清理，应予废止的行政法规和法规性文件104件，已明令废止的23件，由于适用期已过或者调整对象已经消失而自行失效的359件。

2.1986年9月，国务院颁布《关于废止部分农林法规的通知》，对1949年至1984年期间，经国务院(含政务院)发布或者批准发布的农(牧渔)业、林业、水利电力和气象方面的行政法规和法规性文件进行清理。经过清理，应予废止的24件，已明令废止的3件，适用期已过或者调整对象已经消失而自行失效的76件。

3.1987年1月，国务院颁布《关于废止部分外事外经贸、工交城建、劳动人事和教科文卫法规的通知》，对1949年至1984年，经国务院(含政务院)发布或者批准发布的外事外经贸、工交城建、劳动人事以及教科文卫方面的行政法规和法规性文件进行清理。经过清理，应予废止的158件，已明令废止的68件，由于适用期已过或者调整对象消失等原因而自行失效的513件。

4.1987年6月，国务院颁布《关于废止部分政法、军事、机关工作和其他法规的通知》，对1949年至1984年，经国务院(含前政务院)发布或者批准发布的政法、军事、机关工作和其他方面的行政法规和法规性文件进行清理。经过清理，应予废止的48件，已明令废止的18件，由于适用期已过或者调整对象已经消失等原因而自行失效的210件。

5.1988年，为配合进一步对外开放，加快实施沿海地区经济发展战略，促进我国沿海地区外向型经济的发展，国务院组织有关部门对国务院发布或者批准发布的现行涉外方面的行政法规和法规性文件进行了清理。经过清理，分两批共废止29件，宣布失效27件。

6.为贯彻实施行政许可法开展对有关行政许可规定的清理，2003年9月，国务院下发《关于贯彻实施<中华人民共和国行政许可法>的通知》，要求各地区、各部门抓紧清理现行有关行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，要及时予以修改或者废止；对确需制定法律、法规的，要抓紧依法上升为法律、法规，并向社会公布清理结果。截至2005年年底，31个省、自治区、直辖市人民政府和58个国务院部门共清理涉及行政许可的规定25，000多件，废止3981件，修改2493件。

7.为贯彻实施行政强制法，2011年8月，国务院下发《关于贯彻实施<中华人民共和国行政强制法>的通知》，要求国务院各部门对现行有效的行政法规中有关行政强制的规定进行清理，对其中与有关新制定的法律不一致的、与经济社会发展形势明显不适应的，提出修改或者废止的建议。2012年11月，国务院颁布《关于修改和废止部分行政法规的决定》，修改5件行政法规的7个条款；废止5件行政法规。一些地方和部门也相继完善了行政强制规定的清理工作，报送有关清理结果的法规规章103件。

8.十二届全国人大一次会议审议批准《国务院机构改革和职能转变方案》，提出转变国务院机构职能，必须深化行政审批制度改革。为了及时从制度上巩固和规范改革成果，国务院法制办会同有关部门对取消和下放行政审批项目涉及的行政法规进行清理。2013年7月，国务院颁布《关于废止和修改部分行政法规的决定》，废止煤炭生产许可证管理办法；对25件行政法规的部分条款予以修改。同年12月，国务院颁布《关于修改部分行政法规的决定》，修改了16件行政法规，涉及取消的行政审批项目11项，下放的行政审批项目16项。2014年7月，国务院公布了《关于修改部分行政法规的决定》，修改了21件行政法规，56个条款，涉及取消行政审批项目23项、下放行政审批项目7项。

9.为贯彻落实党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中推进工商注册制度便利化的要求，依据2013年12月28日十二届全国人大常委会第六次会议通过的修改公司法的决定，落实国务院批准的注册资本登记制度改革方案关于注册资本实缴登记改为认缴登记、年度检验验照制度改为年度报告公示制度，以及完善信用约束机制的内容，国务院对涉及的行政法规进行了清理。2014年2月，国务院公布《关于废止和修改部分行政法规的决定》，将2件行政法规予以废止；对8件行政法规的部分条款予以修改。

10.2015年，国务院全面推进简政放权，放管结合，优化服务各项改革，为保障各项改革于法有据，实现立法与改革相衔接，国务院对取消行政许可项目及制约新产业、新业态、新模式发展涉及的行政法规进行了清理。一是2016年2月，国务院公布《关于修改部分行政法规的决定》，修改66件行政法规，涉及取消和调整审批项目146项、价格改革项目3项、收费项目2项。二是2017年3月，国务院公布《关于修改和废止部分行政法规的决定》，修改36件行政法规的部分条款，废止3件行政法规。三是2017年10月，国务院公布《关于修改部分行政法规的决定》，修改15件行政法规。四是2017年11月，国务院公布《关于修改部分行政法规的决定》，修改2件行政法规。五是2018年3月，国务院公布《关于修改和废止部分行政法规的决定》，修改18件行政法规的部分条款，废止5件行政法规。六是深入推进“互联网+政务服务”和政务服务“一网通办”，2019年3月，国务院公布《国务院关于修改部分行政法规的决定》，修改6件与政务服务“一网通办”不相适应的有关行政法规的部分条款。

三、关于地方性法规清理的情况

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的又一重要组成部分。改革开放40多年来，地方立法围绕党和国家工作大局，扎根中国特色社会主义现代化建设伟大实践，与时代同步伐，与改革同频率，与实践同发展，为形成和完善以宪法为核心、与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献，有力推进了社会主义法治国家建设。在这个过程中，地方立法也顺应时代要求，为维护国家法制统一进行了数次清理。

(一)根据国家法律和改革要求进行集中清理的情况

改革开放以来，我国立法体制不断完善，省、自治区、直辖市和设区的市人大及其常委会依法相继拥有了一定的地方立法权，制定了大量的地方性法规，为保证国家法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，推进当地经济社会发展进步发挥了积极的作用。同时，随着国家法律制度的发展完善，根据国家改革发展变化的形势，各地结合本地实际，开展了不同规模的集中清理，有效维护了国家法制统一。

1.1996年，根据全国人大常委会的部署和贯彻落实行政处罚法的要求，各地集中清理了地方性法规中与行政处罚法的规定不相适应的条款。

2.2000年，为履行我国加入世贸组织的承诺，按照国家的统一部署和要求，各地对地方性法规中有违我国加入世贸组织协定承诺的规定进行了集中清理。

3.2004年，根据全国人大常委会的部署和贯彻实施行政许可法的要求，各地对地方性法规中与行政许可法规定不一致，滥设行政许可的规定进行了集中清理。

4.2009年，在中国特色社会主义法律体系即将形成之前，按照全国人大常委会的部署，各地就地方性法规中存在的不适当、不一致、不协调的有关规定开展清理，保证法律体系的科学和谐，内部统一。

5.2012年，根据全国人大常委会的部署和贯彻实施行政强制法的要求，各地对地方性法规中与行政强制法规定不一致的规定进行了集中清理。

6.2016年以来，根据“放管服”和机构改革的要求，各地集中清理了一些不适时的地方性法规，为推进“放管服”和机构改革提供了有效法律保障，努力确保重大改革于法有据。

7.2018年，结合加强生态文明建设和环境保护工作，按照全国人大常委会的要求，各地对不符合生态文明建设和环境保护要求，与有关法律、行政法规不相适应或者与上位法相抵触的地方性法规进行了集中清理，并按照时间节点要求该修改的修改、该废止的废止，为打好污染防治攻坚战提供了良好法治保障。

(二)根据监督工作需要及实践中发现的问题开展专项清理的情况

除上述各地根据本地实际情况集中开展清理外，全国人大常委会就某些特定事项集中开展了专项清理工作，维护了国家法制统一。

1.2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过监督法，自2007年1月1日起施行。吴邦国同志在此次常委会闭幕会上指出，请各地利用实施前的这段时间，在认真学习监督法的基础上，对有关地方性法规进行全面梳理，对符合监督法规定的要加以深化和细化，对与监督法规定和精神不一致的要及时做出调整，加以规范。为了解有立法权的地方人大常委会清理与监督法有关的地方性法规的情况，全国人大常委会法制工作委员会于2006年11月17日，向80个有立法权的地方人大常委会下发了关于报送监督法实施前地方性法规梳理情况的通知。截至2007年2月5日，80个地方全部报送了梳理情况报告，主要就规定述职评议、个案监督和一些规定质询、特定问题调查、撤职等程序的地方性法规进行了梳理。其中，55个地方人大常委会认为其制定的219件地方性法规存在与监督法的规定和精神不一致的问题，或者需要根据监督法的规定进行细化。219件地方性法规中已经修改、废止了22件，拟修改、废止180件，需要进一步研究，暂未列入修改计划的17件。25个地方人大常委会反映其制定的地方性法规不存在与监督法的规定和精神不一致的问题。为进一步落实这项工作，2007年4月13日，全国人大常委会法制工作委员会又向80个地方人大常委会下发了关于报送与监督法有关的地方性法规和工作文件修改、废止情况的通知。截至2007年6月4日，77个地方报送了情况报告，主要对规定述职、个案监督、专项工作报告、执法检查、预决算的审查监督、特定问题调查等内容进行了清理。其中，56个地方认为其制定的208件地方性法规存在与监督法的规定和精神不一致的问题，需要修改或者废止。208件地方性法规中，已经修改、废止了94件，已列入立法规划且拟修改、废止114件。21个地方认为其制定的地方性法规不存在与监督法不一致问题。

2.2017年2月22日，全国人大常委会法制工作委员会向各省、自治区、直辖市人大常委会发出关于印送《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》的函，要求各省、自治区、直辖市人大常委会对有关审计的地方性法规进行自查，对其中直接规定以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据和规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款提出处理意见。根据各地反馈的清理情况，发现11个省、自治区、直辖市的地方性法规(北京、河北、上海、江苏、浙江、安徽、山东、海南、四川、贵州、宁夏)，8个设区的市的地方性法规(石家庄、呼和浩特、青岛、郑州、洛阳、武汉、广州、银川)，2个经济特区的法规(深圳、汕头)存在上述问题，需要进行修改或者废止。2018年2月，全国人大常委会法制工作委员会向有关地方人大常委会发出督办函，要求各地抓紧开展相关工作。根据反馈情况，上述各省区市人民代表大会常务委员会已经全部完成法规修改废止工作。

3.2017年6月，全国人大常委会法制工作委员会备案审查室在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在“立法放水”等突出问题后，对涉及自然保护区管理的近50件地方性法规集中进行专项审查研究，并先后于2017年9月、2018年4月两次致函各省(区、市)人大常委会，要求各地抓紧对涉及生态环保的地方性法规进行全面自查和清理，查找并纠正地方性法规中存在的故意“放水”、降低标准、管控不严等问题，确保地方性法规与党中央精神相符合、与宪法法律相一致。31个省、自治区、直辖市反馈清理情况和处理意见，共修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止700件。

4.2018年7月，十三届全国人大常委会第四次会议通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，决议明确提出：“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改。”为落实全国人大常委会决议要求，开展生态环保法规全面清理，全国人大常委会办公厅向各省、自治区、直辖市人大常委会发出通知，提出了做好清理工作的明确要求。各省(区、市)人大常委会在2017年工作基础上，扩大法规清理工作范围，督促本省(区、市)政府抓紧开展生态环境保护地方政府规章和规范性文件的全面清理工作。31个省(区、市)反馈清理工作情况。各地清理发现存在与上位法规定不一致等问题需要研究处理的法规共1029件，已修改514件、废止83件，还有432件列入立法工作计划，拟抓紧修改或者废止。同时，各地严格按照全国人大常委会执法检查报告要求，大力开展大气污染防治条例的制定、修改工作，31个省(区、市)人大常委会已经全部完成大气污染防治地方性法规制定、修改工作，其中新制定大气污染防治条例17件、修改14件。

四、关于建立法律法规清理长效工作机制的思考

党的十九大提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。科学立法首先要做到法律体系自身的科学和谐统一，保证法律之间平衡协调、完整有序，法律的上下前后左右关系能得到很好的衔接，既要做到新法与旧法、特别法与一般法、程序法与实体法的协调一致，又要做到下位法与上位法的和谐一致、均衡有效。

我国是一个集中统一的单一制的社会主义国家，国家的性质决定了必须维护社会主义法制统一。这是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的必然要求。党和国家高度重视法律法规清理问题，从前面梳理情况可以看出，新中国成立70年来国家多次根据客观形势的变化和法律的制定修改，作出了开展法律法规清理的部署。中国特色社会主义法律体系形成后，为适应建立更加成熟、科学、完备的法律制度要求，全国人大常委会强调了加强法律法规清理工作的重要性。2011年1月，吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话中再次强调要加强法律清理工作。2013年3月，张德江同志在十二届全国人大常委会第一次会议上的讲话中强调，要更加注重法律的修改完善，及时修改不适应经济社会发展的法律，将法律中比较原则的规定具体化，提高法律的针对性、及时性、系统性，建立法律清理长效机制。国务院也根据国家法治建设要求，制定了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要：“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文清理制度。”为此，结合新中国成立70年来法律法规清理的实践经验，提出如下几点建议：

(一)总结法律法规清理工作经验，建立健全法律法规清理的长效工作机制

清理法律法规是确保法律适应实践，改革于法有据的一项主要任务。党的十八届四中全会提出，要实现立法和改革决策相衔接，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。因此，我们要研究制定法律法规清理的长效工作机制，总结清理工作的规律性问题，完善清理工作制度，制定清理工作办法，对清理工作的启动机制、清理程序、清理组织、清理方法等作出规范，使法律法规清理逐步规范化、制度化，使法律法规始终适应经济社会发展的需要，为经济社会发展提供有力的法制保障。

(二)明确开展法律法规清理工作途径和方式

1.及时清理和定期清理相结合

一是，对某些法律法规脱离当前实际情况，不符合科学发展观的新理念、新体制、新制度要求的，要适时启动修改程序，进行及时清理。二是，法律法规实施后，通过执法检查、立法后评估等专项工作发现与经济社会发展明显不适应、不协调、后法与前法的规定不一致或不衔接、可操作性不强等问题，集中研究处理，对于确实存在问题需要修改和完善的，应当列入立法规划、立法计划，进行定期清理。

2.加强法律制定、修改统筹工作

总结党的十八大以来制定、修改法律的有益经验和做法，制定和修改法律时通盘考虑与之相关的其他法律，及时对不一致、不衔接甚至相互矛盾的法律规定作出相应修改。

3.完善“包裹立法”，助推法律清理常态化

2009年法律清理的一大亮点，是将59部法律以“一揽子打包”的方式统一修改，严格遵循了立法程序，降低了审议成本，提高了审议效率，成为法律清理活动和立法制度变革的一个历史性拐点。党的十八大以来，在立法实践中也多次运用这一方式解决了立法不衔接、立法滞后等问题。今后在制定或修改相关法律时，凡有可能引发立法抵触等问题，都应采用“包裹立法”方式，在立法时“一揽子”修改相关法律，使每次立法行为都附随相应的法律清理，即时消除法律之间的不协调、不一致等问题，既能提高立法效率，节约立法成本，同时也能促使立法机关在立法之初，全面梳理相关法律，通盘考虑法律内部的协调、衔接问题，将立法后可能产生的法律冲突止于萌芽状态。

4.明确对配套法规的制度要求

建议今后在确定立法项目、起草法律草案时，要统筹安排制定配套法规，督促国务院和有关方面抓紧制定与法律配套的相关行政法规，力争与法律同步实施，个别不能同步的也要抓紧出台，以保障法律的有效实施。同时，督促和指导有关方面进一步做好行政法规、地方性法规的清理工作。

立法是国家重要的政治活动，是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。我国已进入中国特色社会主义新时代，发展要高质量，立法也要高质量，要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展为目标。立法工作要充分认识和把握当代中国实际情况和面临的现实问题，根据建设和改革的需要和可能，在当前经济社会快速发展和行政审批制度改革、政府职能转变不断推进的情况下，坚持立法与改革相衔接，在法治下推进改革，在改革中完善法治，在总结法律法规清理工作经验的基础上，逐步建立起法律法规清理的工作机制，实现法律体系适时更新和自我完善，以适应社会主义经济、政治、文化、社会及生态文明建设的客观需要，使中国特色社会主义法律体系不断完善，更加科学和谐统一，努力为经济社会发展提供高质量、高效用的制度供给，依法引领、推动和保障新时代改革开放事业的顺利进行，为完善以宪法为核心的、与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系作出新贡献。