科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践

我们党团结带领全国人民进行新民主主义革命，领导社会主义革命、建设和改革，始终坚持以马克思主义科学原理为指导，坚持人民民主原则，开辟了中国特色社会主义道路。这个过程中，同样走出了一条中国特色社会主义立法路子，其最显著的特点就是始终体现了科学立法、民主立法、依法立法的原则精神。新中国成立70年来，我国立法工作坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持从我国国情和实际出发，尊重社会发展的客观规律，坚持科学立法、民主立法、依法立法相结合，在理论和实践上都取得了突出成就。科学立法、民主立法、依法立法，是我们党领导全国人民在建立、巩固、发展和完善社会主义制度的过程中，在逐步深化对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的基础上，从不同的视角总结出立法工作应当长期坚持的有益做法，并在立法实践中不断规范化、制度化，成为立法工作的基本原则。2000年，立法法第4条、第5条和第6条分别就依法立法、民主立法、科学立法作出相关规定，使之成为我国立法工作必须遵循的法定的基本原则。[2000年立法法第4条规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。第5条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。第6条规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。]

一、科学立法、民主立法、依法立法的理论内涵和基本要求

科学立法、民主立法、依法立法是密切相关的统一整体。依法立法是基本前提，不依法制定的法律，缺乏合法性前提，其科学性和民主性无从谈起；立法权源于人民，通过提升立法的民主性，才能使立法决策更加符合人民群众需求和客观实际，提高立法质量，增进立法实效；科学立法既在方法论上为立法工作提供指导，又在价值层面衡量立法质量的高低，是判断立法质量的重要标尺。三者统一于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系立法实践。

(一)党和国家领导人、党中央对科学立法、民主立法、依法立法的理论阐述和要求

新中国成立初期，党领导人民开始探索社会主义法制建设，在相当长的时期，虽然没有明确提出系统的科学立法、民主立法、依法立法理论，但在《共同纲领》、宪法等重要法律制定过程中，毛泽东等党和国家领导人充分发扬科学民主精神，为形成科学立法、民主立法理论提供了重要思想渊源。[比如，1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议讨论宪法草案，针对有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法”，毛泽东同志坚决予以拒绝，并要求草案删除“中华人民共和国主席为国家元首”的内容，有观点认为删掉这些内容是毛泽东同志“特别谦虚”的原因，对此，毛泽东同志严肃指出，“不能这样解释，这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信……要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”参见中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》(第六卷)，人民出版社1999年版，第330页。]

改革开放之初，针对“文化大革命”期间法治不彰的惨痛教训，党的十一届三中全会明确提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。邓小平同志明确指出:“社会主义民主和社会主义法制是不可分的，不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。”针对立法空白的局面，邓小平同志提出“法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”，“法制要在执行中间逐步完备起来，不能等”。彭真同志强调，法律是成熟的政策的法律化，成熟几条，先定几条，要言简意赅，等等。2001年，九届全国人大四次会议的常委会工作报告中提出“在立法工作中坚持民主集中制原则，力争做到立法决策的民主化、科学化”，2006年在十届全国人大四次会议上的常委会工作报告要求“要在总结经验的基础上，进一步推进科学立法、民主立法，使之制度化、规范化和程序化”。会议通过的“十一五”规划纲要提出要“贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系”。2007年党的十七大报告也明确提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就深入推进科学立法、民主立法、依法立法作出一系列重要论述。党的十八大提出，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步提出“深入推进科学立法、民主立法”。党的十九大报告提出，深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平同志指出，良法是善治的前提，要完善立法规划，加强重点领域立法，提高科学立法、民主立法、依法立法水平。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，他再次指出，发展要高质量，立法也要高质量；要积极推进重点领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率。习近平同志还对科学立法、民主立法的内涵作了深刻阐释，他指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。遵循和把握立法规律，就要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律，使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求，符合客观实际。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。这些重要论述是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要组成部分，对科学立法、民主立法、依法立法实践提出了更高要求。

概括地讲，从新中国成立到中国特色社会主义法律体系形成，党对依法治国的十六字方针中关于立法的要求是“有法可依”，主要解决“有没有”的问题。从21世纪初开始，随着依法治国实践发展和理论提升，党的十七大提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。首次正式提出了“科学立法”的要求。党的十八大提出依法治国的新十六字方针，进一步强调了“科学立法”，要求在加快立法步伐的同时提高立法质量，即主要解决“好不好”、是否科学的问题。

(二)2000年立法法制定以来，科学立法、民主立法、依法立法理论的形成及发展完善

1.科学立法、民主立法、依法立法确定为法定的立法基本原则，并在适应新时代解决新问题中不断修改完善

1982年宪法对全国人大及其常委会、国务院的立法权作了基本规定，对立法权限划分、立法体制等更具体的内容未作规定。1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标。市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用，但各地政府以出台“红头文件”等手段对微观经济进行干预，排斥外地产品，形成地方保护和市场壁垒；地方越权立法现象较为普遍，一些地方本应由地方性法规规定的事项，却因怕麻烦、图省事，改用政府规章规定；有的地方性法规改变法律的规定，增加处罚种类，扩大处罚幅度；立法中的部门本位主义思想严重，一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，只着眼于本部门、本行业的利益，想方设法扩大本部门的权力；部委规章之间、部委规章与政府规章之间、部委规章与地方性法规之间，矛盾、冲突较多，使基层执法单位无所适从。[乔晓阳:《开展立法法研究——在立法法起草工作研讨会上的讲话》，载《行政法学研究》1994年第3期。]所有这些问题，都迫切需要制定一部立法法来解决。

2000年九届全国人大三次会议上，顾昂然同志在关于《中华人民共和国立法法(草案)》的说明中指出，“1979年以来，我国的立法工作取得了显著成就，积累了不少经验，但在实际工作中也存在着一些问题，主要是:有些法规、规章规定的内容超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象；有的质量不高，在起草、制定过程中，有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难”。这其中既有不依法立法、损害法制统一的问题，也有立法不够符合客观规律、立法过程不够民主的问题。2000年通过的立法法在总则第4条至第6条分别规定了依法立法、民主立法、科学立法的内容，作为立法的基本原则。同时，对法律、法规以及规章的制定程序作出统一规定，使之更加规范化、制度化。

2000年立法法总则部分共6条，其中涉及依法立法的条款占两条，一条是第3条规定立法应当遵循宪法的基本原则，另一条是第4条规定依法立法，且放在第5条民主立法、第6条科学立法前面，足见立法法对依法立法的重视。2000年立法法通过后，不依法立法的问题在一定程度上得到了解决。

2015年修改立法法时，为进一步规范立法活动，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，对总则基本原则部分和其他章节作了修改完善。一是，将“提高立法质量”明确为立法的一项基本要求，强调努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用，切实增强法律的针对性、及时性、系统性、可执行性。二是，落实党的十八届四中全会提出的发挥立法的引领和推动作用要求，第1条增加规定“发挥立法的引领和推动作用”，强调要注重运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，努力做到政治决策和立法决策协调同步。三是，对立法发扬民主，保障人民通过多种途径参与立法作了补充和修改，主要有:为增强立法的公开性，第5条增加了“坚持立法公开”的内容；其他章节的修改有，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见的制度，健全向下级人大征询意见机制，增加吸收专家起草法律草案的规定，发挥代表参与起草和修改法律的作用，健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。四是，在第6条增加了立法应当“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定。我国改革已进入攻坚期，深化各领域各方面改革，必须推进体制机制创新，加强相关制度建设，这些都与完善法律体系有密切关联。必须加强和改进立法工作，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。基于此，对第6条作出修改完善。[全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著:《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第4～5、24～25、27页。]

2015年修改立法法，赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规的权力。截至2019年8月，我国享有地方立法权的设区的市、自治州共有322个，立法主体数量从过去的80家增加到300多家，维护法制统一的难度明显增大，对贯彻落实依宪立法、依法立法提出了新的任务和要求。

2.科学立法、民主立法、依法立法的基本要求

第一，科学立法的基本要求。一是，立法应当从实际出发，适应当前经济社会发展需要。“当时而立法，因事而制礼。”立法从实际出发，就是要充分尊重和准确反映法所调整的社会关系的客观规律，回应当时的经济社会发展诉求。[在不同时期，经济社会发展对立法有不同的要求。比如，在改革开放之初，针对“无法可依”的局面，“有比没有好”“快比慢好”“宜粗不宜细”是对立法工作的要求；1993年党中央作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，“加强经济立法”“建立社会主义市场经济法律体系”是对立法工作的要求；世纪之交我国申请加入世贸组织，完善与WTO规则相衔接的法律制度是对立法工作的要求；中国特色社会主义进入新时代，围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推进全面深化改革、打好污染防治攻坚战、促进和保障经济高质量发展、落实区域协调发展战略等对立法工作提出新要求，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境、文化、旅游等美好生活的向往对立法工作也提出新要求。]立法者要扎实细致做好调查研究工作，准确把握不同时期、不同地域经济社会发展需要，研判立法需求，区分轻重缓急，突出重点，使每一项立法都符合客观实际要求。

二是，科学合理地规定国家机关的权力与责任，公民、法人和其他组织的权利与义务。法治建设的重要环节是实现国家权力实施的法治化，避免行政部门争权诿责。在规定国家机关的权力和职责时，要坚持两者相统一的原则，既不能通过立法使行政部门利益法制化，也要赋予其必要的权力，满足社会治理的需要。在规定公民、法人和其他组织的权利义务时，应遵守宪法有关公民基本权利和义务的规定，法律既是保障公民权利的有力武器，也是公民必须遵守的行为规范；对宪法规定的公民基本权利，法律法规规章及其他规范性文件不得任意加以限制和剥夺。

三是，遵循立法技术规范。立法既是一项重要的政治活动，也是一门难度较大的技术性工作，有其自身的活动规律。搞立法就是搞科学，科学立法要求立法者遵守立法技术规范。立法技术规范包括结构规范、语言规范、修改规范、废止规范、解释规范、授权立法规范、法典编纂规范等。以语言规范为例，法律条文表述应力求准确、严谨，实现法律用语的标准统一；应简洁、平易，避免内容和表述上的重复；应使用法言法语，避免照抄照搬政策文件。如果条文表述含糊不清、模棱两可，则适用者必然会进退失据、不知所从。[在语言简洁方面，中西有共同的认识:明太祖朱元璋曾言，“法贵简当，使人易晓”。西谚有云“简洁乃法律之友”。]

第二，民主立法的基本要求。一是立法应当体现人民意志。“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一切思考的基础。”[[英]边沁:《立法理论》，李贵方等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第1页。]我国宪法规定了国家性质即人民民主专政的社会主义国家，立法必须为人民当家作主、管理国家和社会事务服务，必须真正反映最广大人民的共同意志和利益。二是坚持立法公开。公开是法治的基本原则。实现民主立法，应当确保利益相关方充分获得立法信息，知晓立法过程，了解立法进度。立法公开是衡量一国立法民主化程度的重要标尺。首先，立法公开便于人民行使监督权。立法权源于人民，对人民负责，受人民监督。没有立法公开，就没有立法监督。其次，立法公开有利于弥补代议制立法的缺点。代议制民主的特点是效率高、专业性强，但存在反映民意不够充分的缺点，立法公开为公众直接参与和行使立法权打开了一扇门，保障了人民对立法过程和内容的知情权。最后，立法是利益的初次分配，应确保利益各方机会均等、充分博弈，立法公开不足，必然导致各利益相关方参与不够，就会出现信息垄断者在立法过程中舞弊和寻租，立法的公正性就难以保证。因此，应坚持立法公开，在立项、起草、审议、通过前评估、通过后评估、法规清理、备案审查等各个环节都应最大限度地向社会公开，关涉国家秘密等不宜公开的事项除外。[立法公开是国际通行准则，比如，美国、法国、日本等国家的法律都作了较为详细的规定。在美国，规范性法律文件必须依法在联合公告上登载草案、说明，否则，会因不符合立法程序而不能生效。美国宪法规定:“各院应有本院会议记录，并应随时予以公布，但它认为需要保密的除外。”在法国，1791年法国宪法就规定了议事公开和议事记录公开的原则:“立法会议的讨论应当是公开的，会议记录应予复印。”1958年宪法对此再次肯定:“两院会议均应公开，会议记录全文刊登在政府公报上。”日本宪法规定，两议院保存会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表。同时规定，两议院的会议均为公开会议，但经出席议员2/3以上多数议决时，可以举行秘密会议。可见，在这些国家，法律审议阶段的会议纪要、听证记录等资料一般应予公开。参见张萍:《全国人大常委会立法公开问题研究》，中央民族大学2017年硕士学位论文。]三是扩大公众有序参与。公众参与立法是一国公民政治参与的重要组成部分，对健全民主政治、提高立法质量、推进法律实施有重要作用。首先，法律的制定过程本身是一种重要的政治实践，立法过程也是政治决策的过程，充分而有序的立法参与有助于增强公众对国家的政治认同。其次，公众参与可以增进立法决策的合法性和公正性。在决策过程不民主、公众参与不充分的场合，所制定的法律就可能只代表少数人的意志，有失公正；也可能一经制定就沉睡过去，不解决实际问题。最后，公开透明、规范有序的立法参与还有助于引导和教育社会公众以法治思维和法治方式思考问题、行使权利、合理表达诉求，有助于提升公众守法的积极性，降低法律实施的成本，增强法律实施效果。正如美国学者科恩所言，“法律可能是不好的法律(我还可以反对)，但我参与的确定法律的过程使我有义务承认它们的合法性并服从它们。……那种义务来自这一事实:我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力”。[[美]科恩:《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第233页。]

公众有序参与立法，要求立法机关根据不同立法环节的需求和目的，选用合理的参与形式，比如，法律草案向社会公开征求意见，立法中涉及重大利益调整需召开专家论证会、听证会、立法咨询、立法座谈、立法论证、问卷调查、公民旁听等。同时，要细化参与程序，包括参与主体选定，参与期限，议事规则，意见收集、整理和分析，意见采纳与反馈，组织保障，等等。这其中每一个环节都涉及更为复杂的多元考虑，比如在选定参与主体时，要考虑代表的充分性、处理复杂信息的能力、理解议事规则并进行合理分析判断的能力、理性作出决策的能力等。

第三，依法立法的基本要求。一要依宪立法。宪法是根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据，具有最高的法律效力。立法法第3条明确规定立法应当遵循宪法的基本原则。坚持依宪立法，首先，从法的产生渊源上分析，宪法是一切法律的制定依据。其次，从法的内容上分析，所有法律法规的立改废释都必须符合宪法的原则和要求，不得同宪法规定相抵触。二要依法定权限立法。立法是公权力行使的表现，必须遵循“法无授权不可为”的公权力行使原则，按照法定的立法职权进行。宪法、立法法就中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限做了明确规定。2015年，修改后的立法法进一步完善了法律保留事项，加强对授权立法的规范和限制，并赋予了设区的市三个方面事项的立法权限。各立法主体应准确把握各层次立法的权限安排和功能定位，处理好宪法、法律、行政法规、地方性法规与规章的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系，在维护国家法制统一的前提下，充分发挥各个层次的作用，依法行使好立法权。[安东:《坚持依法科学民主原则，切实提高立法工作水平》(上)，载《法制日报》2016年12月14日。]三要依法定程序立法。“程序先于权利”(processbeforerights)。立法程序是立法机关在法律文件创制过程中所遵循的协调利益冲突、配置立法资源的路径。在法律的起草、审议、公布等立法过程中，立法程序都起着桥梁与支撑作用，确保立法活动在法定轨道上运行。有学者指出，程序是制约立法质量的内在因素:激情、卤莽、专断将被程序一一化解，唯存理性；偏私、贪婪、邪恶将被程序一一阻截，唯有正义。[孙潮、徐向华:《论我国立法程序的完善》，载《中国法学》2003年第5期。]立法法、全国人大常委会议事规则、国务院组织法等法律规定了制定法律、行政法规、地方性法规的程序，包括编制立法规划和计划、立项、起草、审议、表决等。这些程序性规定对防止和克服立法工作的随意性，提高立法的规范化、制度化水平具有重要意义。四要贯彻党的方针政策。宪法序言部分规定建设中国特色社会主义，必须坚持中国共产党的领导。2018年通过的宪法修正案在宪法第1条增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。通过人民代表大会制度依法履行立法职能，使党的主张通过法定程序上升为国家意志，形成全社会一体遵循的行为准则，是党的主张和人民根本利益有机统一的集中体现，也是我国立法工作的基本经验。

二、科学立法、民主立法、依法立法的实践探索

1949年9月新中国成立前夕，由于召开全国人民代表大会和制定宪法的条件尚不具备，我们党组织召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了起着临时宪法作用的《共同纲领》。1954年9月一届全国人大一次会议通过宪法。从1957年至1976年，由于党的指导思想出现偏差，党和国家事业发展受到严重干扰，国家机关正常活动无法开展。全国人大作为享有国家立法权的唯一机关，除通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要》和1975年宪法外，没有制定其他法律。因此，改革开放以前的立法工作，最能体现科学民主精神的是《共同纲领》和1954年宪法。

(一)《共同纲领》和1954年宪法的制定是科学立法、民主立法的生动典范

1.《共同纲领》的制定过程及其特点

在我们党的领导下，《共同纲领》的制定旗帜鲜明发扬民主、反对专制，制定发起过程、参与主体、主要内容等都体现了科学民主精神，为新中国的成立奠定宪制基础、法治根基，起到了临时宪法的作用。

一是制定发起过程。1945年抗日战争胜利前夕，毛泽东同志在《论联合政府》中指出，“中国急需把各党各派和无党无派的代表人物团结一起，成立民主的临时的联合政府……然后，需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府”。中共中央在1948年“五一劳动节”前夕号召迅速召开政治协商会议，成立民主联合政府，得到各民主党派、各人民团体、无党派民主人士和海外华侨的热烈响应。可见，与以往相比，中国共产党在怎样建立新中国这样一个重大问题上，始终旗帜鲜明地充分发扬民主、反对独裁专制，这种将民主法治精神融入政治实践的做法，成为新中国与生俱来的优良传统，奠定了新中国成立的法治之基、政治之基。

二是参与制定主体和过程。《共同纲领》是集体智慧的结晶。1949年6月15日新政协筹备会成立，中国共产党、各民主党派、各界民主人士、国内各少数民族代表和海外华侨代表人物等23个单位134人参会。会议决定在常务委员会领导下设六个小组，第三小组负责起草《共同纲领》。初稿由以“全心全意为人民服务为宗旨”的中国共产党草拟。自初稿提出至1949年9月16日新政协筹备会常委会第六次会议通过，该稿除各党派在本组织内讨论外，先后经过了由全体政协代表(五六百人)分组讨论(2次)、政协筹备会起草组讨论(3次)、筹备会常委会讨论(2次)等共计7次反复讨论，代表们字斟句酌，认真推敲，真正做到集思广益。[讨论中提出的意见，有的被采纳或基本被采纳，有的为进一步修改提供了参考。比如，民盟代表罗隆基提出，人民的各种自由都已有了条文，“但对人身自由独未提及，请解释”，在总纲第5条中增加了人身自由的内容。1949年9月17日将草案提交新政协筹备会第二次全体会议基本通过后，又进行了修改。整个制定过程充分表明，共同纲领草案是一部广泛吸纳各方面意见、体现科学精神的民主议定的草案。参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》(上)，福建人民出版社2005年版，第31页。]

三是集中体现了人民意志和人民利益。《共同纲领》规定，人民是新中国的主人，“国家政权属于人民”，“制定保护人民的法律、法令”，人民享有选举权、被选举权等广泛的自由和权利，规定妇女在政治、经济、文化教育等方面享有与男子平等的权利，实行男女婚姻自由，国家机构、组织均冠以“人民”二字，少数民族聚居地区实行区域自治，等等。这些规定充分表明《共同纲领》是充分反映人民利益的纲领性文件。

四是内容符合国情和客观实际。新中国成立前夕，将解放战争进行到底、恢复国民经济、完成土地改革、彻底消灭封建主义等，是当时迫切的任务，体现在内容方面，《共同纲领》规定国家性质是新民主主义的国家，在经济政策上注重保护小资产阶级、民族资产阶级的利益，如确定了公私兼顾、劳资两利的方针，而不是立即消灭民族资产阶级，等等。这些规定反映了中国当时的具体国情，符合实际、切实可行。

2.1954年宪法制定过程及其特点

1953年年底，毛泽东同志率领宪法起草小组到杭州，主持起草新中国第一部宪法。1954年9月新中国第一届全国人民代表大会全票通过。1954年宪法的制定过程充分体现了科学民主精神，是科学立法、民主立法的生动典范。毛泽东同志提出了著名的“搞宪法就是搞科学”论断，其科学性和民主性主要体现在以下几个方面:

一是围绕是否需要制定宪法广泛征求意见。召开全国人民代表大会和制定宪法是关系国家体制的根本问题，需要在作出决策以前同各个阶层、团体和阶级进行平等的协商，以寻求社会共同体的基础。围绕是否要制定宪法问题，社会各界意见不尽相同。为了听取社会各界对制宪问题的意见，1953年1月11日毛泽东同志同18位民主党派负责人进行了座谈；1月12日周恩来同志召集了政协座谈会，对制宪问题广泛听取意见。[参见韩大元:《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第76页。]

二是宪法起草委员会的组成具有广泛的代表性。1953年1月中央人民政府委员会成立了以毛泽东同志为首的宪法起草委员会。委员会组成人员共33人，广泛吸纳民主党派、无党派民主人士、人民团体等各方面代表参加。[委员会组成人员包括:主席:毛泽东。委员:朱德、宋庆龄、李济深、李维汉、何香凝、沈钧儒、沈雁冰、周恩来、林伯渠、林枫、胡乔木、高岗、乌兰夫、马寅初、马叙伦、陈云、陈叔通、陈嘉庚、陈伯达、张澜、郭沫若、习仲勋、黄炎培、彭德怀、程潜、董必武、刘少奇、邓小平、邓子恢、赛福鼎、薄一波、饶漱石。其中，既有中央人民政府委员会、政务院、最高人民法院等国家最高机关的负责人，还包括民主党派代表性人物，如马叙伦是中央人民政府委员会委员、著名民主党派代表；马寅初是北京大学校长，是学术界代表。从宪法起草委员会的构成看，它是高规格的、具有广泛代表性和权威性的机构，体现宪法起草工作的权威性与广泛性。参见韩大元:《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第79～80页。]

三是制宪过程中充分讨论。宪法起草委员会于1954年3月23日举行第一次全体会议，到6月11日举行第七次全体会议，历时81天。在此期间，中国人民政治协商会议全国委员会以及各大行政区、各省市的领导机关，各民主党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关，组织各方面人士8000余人参加对宪法草案初稿的讨论，提出修改意见共计5900余条。这些意见中有许多被采纳。在后续的组织发动群众对宪法草案提出修改意见过程中，共有1.5亿多人参与学习、宣传和讨论。与此同时，全国各省、市、县和一部分乡、镇召开人民代表大会会议，以宪法草案的讨论为会议主要内容之一。从1954年6月15日到9月10日，历时近3个月的讨论中，全国人民对宪法草案提出修改和补充的意见，经整理后共计118万多条。这些意见从全国各地送达北京之后，由宪法起草委员会办公室归纳分类，刊印成《全民讨论意见汇编》共16册。

四是充分发扬民主，不搞“一言堂”，尊重专家意见。比如，毛泽东同志对于全国人大常委会行使批准和废除同外国缔结的条约的职权时，所写的批语为“此条应采纳周鲠生意见”。周鲠生是宪法起草委员会聘请的法律顾问，先后留学日本、法国和英国，是著名的国际法专家。而毛泽东同志尊重周鲠生的意见，体现了对专家意见的尊重。这种“择善而从”“不以人的轻重贵贱来判别意见正确与否”的民主作风体现在宪法制定过程的方方面面。

五是学习借鉴外国及中国近代以来制宪经验。刘少奇同志在关于宪法草案的报告中指出，我国宪法“不只是我国人民革命运动的产物，而且是国际社会主义运动的一个产物”。苏联1936年宪法、越南1946年宪法、保加利亚1947年宪法、朝鲜1948年宪法、匈牙利1949年宪法、波兰1952年宪法等社会主义国家宪法对当时中国制宪环境与过程产生了重要影响。[参见韩大元:《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第62页。]此外，毛泽东同志在杭州起草宪法过程中，给在北京的刘少奇等中央领导同志发的电报中提及，将1913年天坛宪法草案、1923年曹锟宪法、1946年蒋介石宪法、法国1946年宪法等作为主要参考文件。这其中既有社会主义性质的宪法，也有资本主义性质的宪法。毛泽东同志认为，1912年《中华民国临时约法》在当时是好的，当然，也是不完全的、有缺点的。他特别强调了1946年法国宪法的特点，认为法国宪法是代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。毛泽东同志比较分析近代中国宪法文件时发现，从《十九信条》到《中华民国临时约法》，共同特点是条文不多，文字简明，很受启发，提出中国的宪法以100条左右为宜，文字要简明，不能有多种解释。

此外，作为国家最高领导人，毛泽东同志对宪法草案的批语也充分体现了制宪的科学性和民主性。比如，“序言应有说明”“此条似应移至总纲”“‘土地改革’不成文，应加‘制度的’”“‘镇压反革命’下加‘分子’”“此处不写‘发布’为宜，免与主席职权分歧”，等等。上述批语主要涉及具体制度设计和宪法词汇方面的内容，反映出毛泽东等老一辈无产阶级革命家在制宪中非常关注宪法作为法律文件的特点，重视宪法语言的科学性，力求准确，达到了“字斟句酌”的程度；另外，毛泽东同志自己对草案有不同意见的，多采用“为宜”“不妥”等商量措辞，没有以领袖的地位压制不同意见。这就说明，在制宪过程中，大家均以平等身份参与讨论，在宪法规范的科学性问题上不盲从权威，尊重科学。[参见韩大元:《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第93～96页。]

六是宪法有效实施证明其科学性。实践是检验真理的唯一标准。1954年宪法制定得好不好，应由实践检验。在宪法施行的前三年，由于各方面都比较重视，实施情况较好。据彭真同志回忆:“那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问:是不是符合宪法?”可见当时中央领导同志是注意依照宪法办事的。这三年，各级人民代表大会认真履行宪法赋予的各项职责，在国家生活中发挥着重要作用。全国人大及其常委会制定了80多个法律、法令，并抓紧了刑法、民法等基本法律的起草工作，到1957年已起草出刑法初稿第22稿，发给全国人大代表征求意见。全国人大及其常委会还讨论决定了一系列重大问题。[刘政:《1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废》，载《中国人大》2002年第14期。]可以说，这几年是我国民主法制建设和人大工作正常开展的时期，国家政治、经济和社会各项事业顺利发展，这与宪法的有效实施是分不开的。

1954年宪法的制定过程是新中国成立以来尊重立法的科学性和发挥立法的民主性方面最为经典的范例之一。现行1982年宪法正是在1954年宪法的基础上修改完成的，也反映了对1954年宪法的高度肯定。

(二)改革开放以来科学立法、民主立法、依法立法的实践探索

改革开放以来，全国人大及其常委会坚持问题导向，不断完善立法体制，在工作机制上不断进行实践创新、总结归纳，形成了许多行之有效的经验做法，科学立法、民主立法、依法立法逐步走向规范化、制度化。

1.坚持党对立法工作的领导

党领导立法是社会主义法治的一条基本经验。彭真同志曾经指出，我们的法律是党和国家的方针、政策的定型化。1979年，彭真同志起草关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告，确立了立法工作中的请示报告制度。1991年党中央在总结实践经验的基础上，出台了党领导立法的专门文件，明确党中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导，对党中央讨论重要法律及程序作出规定，提出要支持和保证全国人大及其常委会充分地行使立法权。

党的十八大以来，党中央高度重视立法工作，不断完善党领导立法的体制机制。2014年党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国重大问题，提出“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”等一系列要求。2016年党中央出台关于加强党领导立法工作的文件，明确党对立法工作的领导，包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作，提出完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。2018年、2019年党中央两次召开中央全面依法治国委员会会议，对法治工作、立法工作作出新部署提出新要求。[在长期的立法实践中，党领导立法的形式、内容日益丰富，概括起来主要有:习近平总书记和党中央直接交办立法任务；党的会议决议、文件等部署立法工作；党中央直接提出修宪建议和立法建议；审定批准全国人大常委会立法规划、批准重要立法项目；党中央听取有关方面关于重要立法事项的请示报告；制定党内规范性文件对党领导立法作出规范；党中央加强对立法工作的组织领导和督查落实；加强党中央对立法工作的组织领导和队伍建设。参见全国人大常委会法制工作委员会研究室编:《我国改革开放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第18～21页。]

全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央决策部署和要求，严格执行重要立法事项和重大问题向党中央请示报告制度，加强重点领域立法，立法工作在党的领导下取得新发展。比如，在党中央领导下，十三届全国人大一次会议完成了宪法修改的崇高任务，[自新中国第一部宪法颁布以来，我国就形成了由党中央根据社会实际情况的发展变化，向全国人大常委会提出宪法修改建议，然后由全国人大常委会形成宪法修正案草案，再提交全国人民代表大会审议的宪法惯例。现行的1982年宪法自公布施行后，根据改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，党中央已先后五次向全国人大常委会提出宪法修改建议，对1982年宪法的个别条款和部分内容作出必要修正，共通过了52条宪法修正案，历次修改均反映了我国经济社会发展的客观规律，体现了宪法的与时俱进、完善发展。]确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。又如，在制定监察法、电子商务法、土壤污染防治法、民法典各分编，修改刑事诉讼法、农村土地承包法、公务员法、人民法院组织法、人民检察院组织法过程中，通过全国人大常委会党组向党中央请示汇报，把党中央作出的决策部署不折不扣贯彻到立法中去。

2.完善立法体制

我国立法体制的发展变迁，是我国政治体制改革、经济发展和社会变革的缩影。在1979年地方组织法修订之前，我国实行中央集中统一的立法体制，即立法权集中于全国人民代表大会。这是我国实行高度集中的计划经济体制的政治需要。但实践证明，中央集权的立法模式，只有中央一个积极性，不利于地方积极性的发挥。党的十一届三中全会以来，为了适应工作重心转移到经济建设上来的需要，调动中央和地方两个积极性，宪法、立法法、地方组织法等法律逐步完善立法体制，在坚持中央集中统一领导的前提下，建立起权力机关与行政机关之间、中央与地方之间分享立法权的模式。这种统一而又分层次的立法模式有利于调动中央和地方两个积极性，让广大人民群众有更多机会通过立法参与管理国家和社会事务，提升立法的科学化、民主化水平。

一是赋予全国人大及其常委会国家立法权。1982年宪法对全国人大及其常委会的立法权作出规定。2000年立法法规定了法律保留事项，2015年修改立法法落实“税收法定”原则，增加规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。二是授予并逐步规范国务院行使立法权。1982年宪法首次赋予国务院制定行政法规的职权。2015年修改立法法时确立了特定事项授权制度，细化了授权决定内容和授权期限。三是确立并不断扩大地方人大及其常委会立法权。1979年地方组织法第一次以法律形式赋予地方立法权。1982年宪法确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。1986年再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时，明确地方性法规可以就两类事项作出规定，并赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。2015年修改立法法时，贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，规定所有设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，设区的市制定的地方性法规须报省级人大常委会批准后施行。

此外，宪法和立法法赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力，立法法还对部门规章和地方政府规章的制定作出规范。

3.完善立法工作机制

近年来，全国人大常委会不断总结实践经验，完善相关法律制度，建立健全立法工作制度，取得显著成效，有力提升了立法质量和效率。

一是建立立法项目征集和论证制度。出台立法项目征集和论证工作规范，要求在编制和调整立法规划、拟定年度立法计划具体工作过程中，应当通过多种渠道，广泛征求、收集立法项目建议。

二是建立并完善法律草案向社会公开征求意见的制度。全国人大常委会初审和再审的法律草案都及时在网上向社会公开并征求意见；[2013年7月，在坚持以往对法律草案一审稿公布征求意见的基础上，首次对环境保护法草案二次审议稿公开征求公众意见，共收到网民2434条意见和48封来信，两次公开征求意见累计收到10，394人提出的1.4万余条意见，并由此促进实现法律草案二审稿公开征求意见常态化。]2015年出台法律草案征求全国人大代表意见的文件，在继续坚持通过中国人大网代表专区发送全国人大代表征求意见外，更加注重发挥专门从事法律工作的代表以及近年来提出过相关议案、建议的代表在立法工作中的作用；建立和完善基层立法联系点制度；[全国人大常委会2015年在上海虹桥、江西景德镇、湖北襄阳、甘肃临洮建立4个基层立法联系点，作为听取基层群众意见的“直通车”“解剖麻雀”的典型样本。对联系点提出的意见建议，认真分析研究并予以吸收采纳，使立法工作更加接地气、察民意。]通过采取座谈会、听证会、论证会、调查问卷、走访、实地调研等形式，听取有关专家、人大代表、行政部门、政协委员等方面的意见，建立并不断完善立法顾问制度。[2005年全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法工委举行首次立法听证会，就修改个人所得税法涉及的工薪所得减除费用标准问题，直接听取公众和有关方面意见。从近5000名报名者中确定的20名公众听证陈述人和个人所得税法修正案起草部门的代表、全国总工会的代表以及4个省(自治区、直辖市)财政、税务部门代表，共28名陈述人在听证会上就听证事项阐述了各自的观点、理由和论据。有18名出席听证会的旁听人员提交了书面意见。时任全国人大法律委员会主任委员杨景宇在主持听证会时指出，“个人所得税工薪所得减除费用标准，涉及国家对收入分配的合理调节，直接关系广大工薪收入者的切身利益。在全国人大常委会审议个人所得税修正案草案的过程中，通过举行听证会的方式听取意见，是本届全国人大常委会坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度，推进立法民主的一项重大举措”。]

三是完善审议制度。建立并完善三审制；建立分别审议和统一审议相结合的制度。把有关专门委员会“专”的优势与宪法和法律委员会“统”的功能结合起来；建立暂不表决制度和终止审议制度。

四是完善草案表决程序。2015年修改立法法时确立了重要条款单独表决制度，规定法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会单独表决。

五是建立法律草案通过前评估、立法后评估制度。对新制定、全面修改以及对重大制度作出修改的法律草案在常委会会议审议通过之前，请有关方面对法律草案中主要制度规范的可行性、出台的时机、立法可能产生的社会影响、实施中可能出现的问题进行评估。法律实施一段时间后，为检验实施情况和法律制度的社会效果，运用定性分析和定量分析相结合的方法，对法律实施的情况进行评估，为修改完善法律以及改进立法、执法等工作提供参考依据。

六是制定了关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范和关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范。这两个规范坚持问题导向，通过建立有效便捷的工作机制，及时妥善解决和处理立法工作中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项，着力提高立法质量和效率，避免立法决策失当、失准和久拖不决。

七是加强改进立法调研工作。坚持以问题为导向，增强调研实效，创新了多种“一竿子插到底”的调研方式，通过调研形成立法解决方案。

八是制定立法技术规范。在不断总结立法实践经验的基础上，全国人大常委会法工委把立法工作中经常遇到的、带有普遍性的、亟须解决和各方面意见比较一致的意见，通过工作规范的办法先规定下来，制定了供内部工作人员参考使用的《立法工作规范手册(试行)》，为起草、审议和修改法律工作规范发挥了重要作用。按照全国人大常委会领导同志关于对具有普遍性的立法技术问题进行研究规范的批示精神，对地方立法技术规范制定和实施过程中的经验和问题进行总结分析，积极开展立法技术规范修订工作，修改形成了立法技术规范征求意见稿及其说明，并广泛征求意见，以推进立法技术更加规范完善。

九是加大督查配套法规制定工作。力求配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。比如，2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议通过了新修改的个人所得税法，为保障新个人所得税法顺利实施，国务院及时对个人所得税法实施条例作了修改，修订后的实施条例自2019年1月1日起与新个人所得税法同步施行。

十是发挥人大及其常委会对立法的主导作用。重要法律案的制定和修改通过人民代表大会审议，自2015年起连续五年安排人民代表大会审议重要法律案；建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度；认真研究人大代表建议，不断拓宽人大代表参与立法工作的渠道，邀请相关代表参与立项调研和论证等。

十一是其他方面，建立并不断完善立法解释制度；建立法工委发言人制度，积极宣介立法成就，回应社会关切。

4.坚持依法治国与以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入立法

习近平总书记指出，法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。2016年12月，中共中央、国务院发布关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见，提出深入分析社会主义核心价值观建设的立法需求，积极推进相关领域立法，使法律法规更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。2018年5月，中共中央发布关于将社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划，要求着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程，力争经过5年到10年时间，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。全国人大及其常委会贯彻落实党中央要求，在立法工作中注重弘扬社会主义核心价值观。比如，民法总则第1条明确规定“弘扬社会主义核心价值观”，新增加了鼓励见义勇为、不得违背公序良俗等条款。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案将社会主义核心价值观写入宪法。2018年4月通过的英雄烈士保护法，贯彻落实习近平总书记要崇尚、捍卫、学习、关爱英雄烈士的指示精神，加强对英雄烈士的保护，严肃惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为，依法推动在全社会传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神，受到社会各界的高度评价和热烈拥护，有力弘扬了社会主义核心价值观。

5.加强法规备案审查工作

对规范性文件开展备案审查，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的制度安排。改革开放以来，随着立法体制改革完善，各层级立法步伐不断加快，行政法规、地方性法规数量迅速增加，备案审查工作重要性日益凸显。2000年，立法法对备案审查制度作了全面系统的规定。九届、十届全国人大常委会期间，先后制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序，司法解释备案审查工作程序等规范性文件，备案审查工作逐步规范化、制度化。2004年，全国人大常委会法工委增设法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的审查研究，为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障。

党的十八大以来，党中央高度重视加强备案审查工作，十八届三中、四中全会都对加强规范性文件备案审查制度和能力建设提出明确要求。全国人大常委会不断加强和改进备案审查工作，主要体现在以下方面:

一是不断加大审查工作力度。积极开展主动审查，对报送备案的法规、司法解释逐件开展主动审查研究，提出处理意见；扎实做好依申请进行的审查，认真研究处理公民、组织提出的审查建议，对地方性法规、司法解释中存在的问题提出处理意见、积极督促纠正；有重点地开展专项审查，比如，2017年，围绕党中央通报甘肃祁连山的突出问题及其教训，对49件专门规定自然保护区的地方性法规进行专项审查。推动开展生态环境规范性文件全面清理工作。

二是大力开展备案审查制度和能力建设。研究制定对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法，法规、司法解释备案审查工作规程(试行)，备案审查工作进一步制度化、规范化；扎实推进全国统一的备案审查信息平台建设，全国人大备案审查信息平台于2016年年底开通运行，各省级人大备案审查信息平台也实现与全国人大备案审查信息平台互联互通；与中共中央办公厅等建立健全备案审查衔接联动机制，初步形成互联互通工作格局；积极探索建立人大常委会听取备案审查工作情况报告制度，2017年12月全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况报告，2018年延续这一做法；研究起草统一的备案审查工作规定；开展备案审查工作培训、研讨和经验交流，加强对地方人大备案审查工作的指导；等等。

三、科学立法、民主立法、依法立法的发展完善

中国特色社会主义进入新时代。当前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。立法工作的重心已从解决无法可依的数量问题转向实现良法善治。新时代做好立法工作，要进一步深化科学立法、民主立法、依法立法实践，立足社会主要矛盾发生转变的客观实际，把握人民对美好生活的向往，坚持立法决策与改革决策相结合，更加遵循立法活动规律，强化违背立法规律的刚性约束，努力提高立法质量。

(一)坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。立法要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，坚持党对立法工作的领导特别是党中央的集中统一领导，确保党中央重大决策部署在立法工作中得到有效贯彻落实。

坚持运用法治思维、法治方式，实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，确保立法工作始终沿着正确方向前进。要把握好坚持党领导立法与发挥人大在立法中的主导作用的关系，既要通过加强党领导立法工作的制度安排，确保立法反映党和国家事业要求、人民群众关切期待，又要确保党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，依法依规开展工作，尊重立法工作自身规律。

(二)坚持以宪法为根本遵循，维护社会主义法制统一

党的十八大以来，党和国家治理方式发生深刻变革。习近平总书记多次强调，依法治国首先是依宪治国。立法作为推动宪法实施的重要方式，在全过程中要自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神，有效推动宪法实施。

一是牢固树立宪法意识，审议修改法律案，研究重大问题、重大制度设计等，都必须坚持以宪法为总依据，使每一项立法决策都符合宪法精神。二是落实好2018年宪法修正案的主要内容，做好相关领域立法工作。比如，修正案把建设“美丽”中国写入宪法，今后应进一步加强生态和环保领域立法。三是完善宪法解释机制。宪法是所有法律制定的总依据。在立法过程中不可避免会遇到对宪法条文的理解问题，应探索建立权威高效、规范有序的宪法解释机制，以回应各方面的释宪需求。四是积极稳妥推进合宪性审查工作。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。要在备案审查工作的基础上，完善合宪性审查工作的制度安排，建立合宪性审查工作机制，创新合宪性审查工作方法，坚决纠正违宪违法问题，维护宪法权威和尊严。

(三)改进调查研究方式，实事求是反映社会需求

科学立法要求法律规定符合客观实际，实事求是反映和解决现实社会的客观需求。要坚持问题导向，加强调研，有针对性地设计出切实管用的条款。当前立法工作的一个重要问题，就是所立的法不大管用。一个重要原因就是调查研究工作做得还不够深入，作出的立法决策、制度设计没能实事求是地反映和回应真实的社会需求。

实践出真知。立法是一门实践性很强的活动，如果不能以实践为基础，没有深入调查研究，就不能准确把握党中央的决策意图，在这样的情况下，即使立法技巧再娴熟，立法逻辑再严密，都不能解决实际问题，立出来的都不能成为良法。与法院、检察院偏重“办事”相比，人大工作偏重“办文、办会”，但办好文的前提恰恰是做好调查研究。调查是弄清事物的特殊性，研究是把握同类事物的普遍性。起草好、审议好法律条文，调查研究是基本功。调查研究工作要务求“深、实、细、准、效”，即:“深”就是要深入群众，深入基层，善于与工人、农民、知识分子和社会各界人士交朋友，到田间、厂矿、群众和社会各层面中去解决问题。“实”，就是作风要实，做到轻车简从，简化公务接待，真正做到听实话、摸实情、办实事。“细”，就是要认真听取各方面的意见，深入分析问题，掌握全面情况。“准”，就是不仅要全面深入细致地了解实际情况，更要善于分析矛盾、发现问题，透过现象看本质，把握规律性的东西。“效”，就是提出解决问题的办法要切实可行，制定的政策措施要有较强操作性，做到出实招，见实效。[习近平:《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第1页。]这就要做到坚持真理，不唯书，不唯上，不回避矛盾，不掩盖问题，提出的立法对策和制度设计要经得起实践的检验。

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。地区之间、城乡之间、社会各个阶层之间对法治建设和立法工作的需求和期待，存在很大的差异。立法者应深入实际、深入基层、深入群众，不厌其烦、不走形式，准确把握不同地域、不同层次、不同方面的社会需求，作出科学的制度设计，使法律真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的平衡器。

(四)坚持法治与德治并举，加强弘扬社会主义核心价值观立法

当前，公德失范、诚信缺失，突破道德底线、践踏社会良知的现象屡有发生，成为人民群众迫切希望解决的道德领域突出问题，必须加大对失德失范行为的法律规范和约束。比如，将反映社会公德、家庭道德、个人美德，优秀传统文化、红色文化、本土文化的核心价值观融入立法工作，通过立法传承和发扬中国优秀传统文化，引导网络文化积极健康、向善向上发展；抵制历史虚无主义，形成崇尚、捍卫、学习、关爱英雄烈士的良好社会风尚；预防校园欺凌和暴力；健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制；完善社会救助体系，推动全社会形成尊重妇女、关爱未成年人、尊敬老人、爱护残疾人、尊重优待退役军人和烈军属的良好氛围；等等。同时，我们也应当避免机械地贯彻党中央文件，忽略法律与道德的区别。法律与道德各有分工，法律规范人的外在行为和维护公共秩序，强调权利义务一体对待，道德规范人的内心世界，从观念上端正人心，导民向善；法律和道德调整的社会关系也不完全相同，并不是所有的社会关系都适宜法律调整，比如亲情、友谊、公共交通工具上让座等，更适宜通过道德教化来引导，通过教育、舆论来提升，而难以用法律规定义务、责任。因此，立法权应保持适度的“谦抑性”，不能无限扩张，应选择合适的领域对失德失范行为进行规制。

“观今宜鉴古，无古不成今。”中华文明绵延数千年，有其独特的价值体系。中华优秀传统文化已经成为中华民族的基因，植根在中国人内心，潜移默化影响着中国人的思维方式和行为方式。尽管时移世易，“德礼为本、政刑为用”“礼以导其志，乐以和其声，政以壹其行，刑以防其奸。礼乐政刑，其极一也，所以同民心而出治道也”“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”等德法并行的治理观，所倡导的重视法治与德治的互补性、兼容性和一致性，所传递的治国理政观念，仍有跨越时空的现实意义。在中华民族走向伟大复兴的今天，作为新时代立法者，要注重从两千年来中国传统文化之深厚蕴积中寻找法治元素，从客观的历史事实和丰富的民间实践中总结道德共识，结合现代法治理念，对其进行转换和提升，从而使制定出的法律更契合大众心理和民族精神，更易于为人民群众所接受，能更好弘扬社会主义核心价值观。

(五)坚持深化民主立法实践，发挥人大代表主体作用

在肯定我国民主立法取得巨大进步的同时，应注意到，当前立法公开和公众参与还存在很多不足，比如在立法公开领域，公开范围的随意性较大，哪些内容公开，哪些内容不公开，由立法机关自己决定；有些法律草案在起草阶段“关门作业”，对存在重大立法争议的制度设计缺乏充分讨论和论证，待草案成型后，纠错难度加大、纠错成本更高；公众参与立法的实效性不足，听证会形式大于实质，对公众意见注重前期收集而忽略后期反馈沟通等。

深化民主立法实践，提高立法过程中发扬民主的质量，要推进民主立法制度化建设。一要加大立法公开力度。关于法律草案文本及其说明，尤其是关键性、争议大的条款，对其具体内涵、背景、立法理由的说明、审议过程等，在不涉密的情况下都应当公开，尽可能扩大社会公众的立法知情权、参与权。二要拓展公众参与立法的广度和深度。公众参与的程序设计，既要反映多数群体的意见，也要让少数群体的意见得到充分尊重。比如，对于听证程序存在的听证人员代表性不够、程序设置不尽合理、过程过于形式、采纳反馈机制不够完善、适用率过低等问题，要创新组织方式和工作机制，简化工作程序，多邀请人大代表、基层群众参加，反映真实声音，增强工作实效。同时，要善于运用新兴技术提高公众参与立法的积极性，将立法公开、座谈、听证、论证等民主立法措施与互联网、大数据、人工智能等现代科技手段深度融合，降低公众参与成本、提升参与效率。三要发挥人大代表在立法中的主体地位。党的十九大报告提出，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。当前，除了基层立法联系点、邀请人大代表列席会议等制度外，代表在立法工作中联系群众的制度化建设整体上比较低，人民群众向人大代表提出立法意见的渠道还不够通畅。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求越来越高，这方方面面的制度设计都要从立法上来突破。如果不及时回应这种需求，尽快建立规范有序的民主立法渠道，不仅立不出高质量的法，无法满足人民群众对美好生活的向往，人民群众的政治参与感、对国家的政治认同也会降低，从而影响党在人民群众中的执政形象。因此，应加强制度建设，细化代表在立法工作中联系群众的程序设计，让人大代表在其位、谋其职、尽其用，发挥好“代表人民”的作用。[在坚持深化民主立法实践、提高民主立法实效的同时，也应注意，民主的发展需要一定的量的积累，离不开必要的经济、社会和文化条件，而经济、社会和文化的发展有它历史的连续性和渐进性，不是一朝一夕可以改变的。因此，民主立法的发展也必然是渐进的，应因地制宜，因时制宜，与本地方经济社会文化发展进程相适应。]

(六)遵循立法自身规律，推进立法工作制度创新发展

一是制定通用的立法技术规范。2015年立法法修改后，享有立法权的主体大量增加，“新手上路”，需要规范指引。制定通用的立法技术规范，既为人大立法工作机构提供规范指引，也便于常委会委员掌握必要的立法知识。二是适时启动法典编纂。中国特色社会主义法律体系形成后，有法可依基本实现，但同时也出现各单行法的规定交叉重复、不衔接、不协调的问题。因此，有必要对单项法律按照类别进行统一整合，废除过时的规定，修改相互抵触的规定，弥补缺陷或空白，在有关部门法领域形成体例科学、内容协调、有机联系的综合性法典。目前，民法典编纂工作正稳步推进。今后还可以总结民法典编纂工作中的成功经验，对一些单行法中共同规则多、规范关联度高，适宜采用综合性立法的领域(如环保法领域、劳动法领域)，适时启动相关法典编纂工作，在相关领域形成体例更科学、结构更严谨、内部更和谐的法律制度规范。三是加强不同法域交流互鉴，以我为主，为我所用。“他山之石，可以攻玉。”全球化时代，制定法律既要立足本国国情，又要注重学习借鉴域外先进立法经验，要有海纳百川的心态、放眼全球的视野，对域外先进立法经验有选择地汲取、消化、吸收。借鉴域外经验应坚持以我为主，为我所用，不能失掉“主心骨”；坚持有鉴别地学习、吸收，取其精华、弃其糟粕；坚持结合具体国情，对域外制度进行改造、转化，注重与本土资源相衔接，[比如，在大数据和人工智能时代，各国均面临个人信息及隐私权保护、自动驾驶等问题，2012年新加坡制定《个人数据保护法》，2016年4月，欧盟开始实施《通用数据保护条例》，2018年5月欧洲议会通过《一般数据保护条例》，成为欧盟个人信息保护的核心法律。2017年德国修改道路交通法，在世界上首次将自动驾驶纳入道路交通法，2017年美国发布《自动驾驶系统2.0:安全展望》，表明了美国联邦政府对自动驾驶汽车技术的支持。这些域外经验均可为我国今后完善相关领域立法提供有益借鉴。此外，我国很多省份、城市和国外法治发达地方缔结了友好省份和友好城市关系，应充分利用这一平台，学习对方先进的法治经验和立法理念，提高地方治理的法治化水平。]不断提高立法质量，加快推进完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

新中国成立70年来，在党中央集中统一领导下，全国人大及其常委会紧紧围绕党和国家工作大局，持续推进科学立法、民主立法、依法立法，不断坚持真理、修正错误，走出了一条中国特色立法道路，为开辟、坚持和发展中国特色社会主义提供了坚实法治保障。中国特色社会主义进入新时代，科学立法、民主立法、依法立法的理论创新和实践发展，将为推动中国特色社会主义制度完善发展、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献新的制度力量。