党领导立法工作的理论发展与实践创新

习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”他强调：“全面推进依法治国，方向要正确，政治保证要坚强。古人说：‘有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣。’”[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第33、34页。]中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国建设社会主义法治国家之大“道”。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。坚持党领导立法，就是坚持一切立法工作由党统领，通过法定程序将党的政策主张转化成为国家意志，成为全国人民共同的目标和一体遵循的行为规范，以实现党的宗旨和使命。坚持党领导立法，是中国特色社会主义制度的一大政治优势，是党依法执政、依法治国的根本政治要求。新中国成立70年特别是改革开放40多年来，我国立法工作取得了历史性成就，形成并不断完善了中国特色社会主义法律体系，归根结底在于坚持了党的领导。正是由于我们党团结带领中国人民坚持和发展中国特色社会主义，坚定进行了社会主义现代化建设事业的伟大实践，开辟了中国特色社会主义法治道路，形成了中国特色社会主义法治理论体系，发展了中国特色社会主义法治文化，才形成和完善了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为确立、巩固、完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有效的制度保障。

一、坚持党领导立法是完善和发展中国特色社会主义制度的政治使命

(一)坚持党领导立法，是建立、巩固、完善和发展中国特色社会主义制度的政治要求

革命的根本问题是政权问题。新中国成立后建立什么样的政权，是摆在我们党面前的严峻政治命题，也反映和体现着我们党的政治本色。我们党成立之初，在确定了共产主义的最高理想和最终目标的同时，也确立了建立社会主义的现实理想和奋斗目标。我们党在大革命、土地革命直到解放战争时期，始终领导革命政权，建立属于自己的革命法制，对建立人民民主政权的法制建设进行了有益的探索实践。在中华人民共和国成立前夕，党中央根据革命根据地法制建设的经验，发布了《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，先后宣布废除国民党的伪宪法和伪法统，制定保护人民的法律、法令。《共同纲领》规定新中国是“新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。这些规定为新中国国家政权建设提供了法制保障。1954年宪法颁布实施，以国家根本法确认了中国共产党的执政地位、在国家政治和社会生活中的领导地位、在宪法秩序中的合法地位，同时把人民民主原则和社会主义原则固定下来，把人民代表大会制度的根本政治制度固定下来。历史证明，社会主义是中国实现国家富强、民族振兴的唯一正确道路，以人民代表大会制度为核心的社会主义制度是保证实现人民当家作主的最为有效的制度。党的八大进一步强调，“我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义的建设秩序”，“国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”，[《中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议》。]要做到“有法可依、有法必依”。[《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》，董必武在中国共产党第八次全国代表大会上的发言。]新中国成立初期的制宪立法，对建立和巩固我国社会主义制度和人民民主专政的国家政权发挥了至关重要的作用。正如习近平总书记所指出：“新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础。后来，党在指导思想上发生‘左’的错误，逐渐对法制不那么重视了，特别是‘文化大革命’十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛!”[中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第82～83页。]

改革开放新时期，在党的领导下，立法立足社会主义法治建设目标，推动社会主义制度更加成熟更加定型，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了制度基础和依托。以党的十一届三中全会为标志，我们党深刻总结“文化大革命”的历史教训，毅然决然实现从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的历史转折，实现从“人治”向“法治”的历史转折。改革开放40多年来，立法工作坚持“四项基本原则”不动摇，围绕党中央在我国不同历史发展阶段提出的法制建设目标任务，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，有计划、有步骤地推进形成中国特色社会主义法律体系并不断完善，进一步巩固了改革开放新时期的国家政权，保障了中国特色社会主义的前进方向，保证了中国特色社会主义制度不断完善发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央励精图治，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，推动改革开放向更宽的领域、更深的层次拓展。党的十八届三中、四中全会先后明确了全面深化改革、全面依法治国的总目标。对于实现全面深化改革总目标，习近平总书记指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2014年2月18日，第1版。]这一整套制度体系，集中体现为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的目标，完善和发展中国特色社会主义制度，最终实现党的十九大提出的到本世纪中叶“实现国家治理体系和治理能力现代化”的宏伟目标。

(二)坚持党领导立法，是确保立法为人民谋幸福、为中华民族谋复兴的使命要求

习近平总书记指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”[《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。]中国近代以来，各种政治力量角逐的历史证明，没有共产党就没有新中国。中国共产党是实心实意担负实现人民幸福、国家富强、民族复兴历史重任的政治力量。中国共产党植根于人民、来源于人民，是人民的组成部分，代表最广大人民的根本利益。只有坚持党领导立法，才能保证立法始终为人民服务、为中华民族伟大复兴服务，始终以实现人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，始终以实现好维护好发展好最广大人民的根本利益为最高标准，通过完备的法律制度让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。这是中国共产党的立党宗旨和政治追求，也是党的政治使命。

坚持党对立法工作的领导，必须坚持我们党的根本宗旨，牢固树立以人民为中心的思想。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策的根基在于人民，来自人民，服务人民，目的是为人民谋幸福。只有坚持党领导立法，才能保证立法实现党的主张和人民意志的有机统一，才能保证立法反映最广大人民的根本利益，真正为人民谋利益、谋幸福，得到最广大人民的拥护、遵守和执行，才能使法治成为人人捍卫的不可侵犯的力量。新中国成立70年特别是改革开放40多年来的实践证明，正是由于坚定不移地坚持党对立法工作的领导，我国法治建设才始终没有背离社会主义方向，才始终没有背离全心全意为人民服务的宗旨，才始终没有背离党的初心和使命。虽然一度在法治建设道路上出现曲折，但是党依靠人民的力量纠正了实践中的错误，最终使我国法治走上了坦途，实现了从“无法可依”到“有法可依”，从“有法可依、有法必依”到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，从“法制”到“法治”，从“科学执政、民主执政”到“科学执政、民主执政、依法执政”，从形成“中国特色社会主义法律体系”到建设“中国特色社会主义法治体系”等历史性转变，为党领导中国人民在中国特色社会主义道路上不断前进，实现从站起来、富起来到强起来的三次伟大飞跃提供了坚强法治保障。

坚持党对立法工作的领导，必须牢记党在现阶段的奋斗目标，服务中华民族伟大复兴的中国梦。全面建成小康社会、建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，是全国人民现实的共同理想，需要凝聚中国力量，紧紧依靠人民来实现。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是团结带领人民实现中国梦的主心骨。党团结带领人民靠的是“不忘初心”、矢志不渝为理想而奋斗的精神，靠的是“牢记使命”制定出符合人民根本利益的正确路线方针政策并全力推动执行的实干精神，靠的是实事求是、一切从实际出发脚踏实地为人民谋实惠、谋利益、谋幸福的务实精神。坚持党对立法工作的领导，必须从我国国情和实际出发，深刻认识我国社会主要矛盾发展变化的现实需求，充分认识我国改革发展稳定所面临的风险挑战，解决制约持续健康发展的各种问题，克服部门保护主义和地方保护主义，关注和解决人民最关心的教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房、安全、生态等方面的突出问题，促进社会公平正义。总之，立法就是要将党的奋斗目标和路线方针政策结合起来，同人民的需求结合起来，让党的主张、人民的意愿通过法定程序有机统一起来，成为国家的法律制度，成为人人共同遵守、团结奋进、弘扬正能量、共圆中国梦的法治信仰和制度保障。

(三)坚持党领导立法，是建设社会主义法治国家的本质要求

习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第27页。]全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。坚持立法先行，必须坚持党领导立法。这是社会主义法治建设的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，事关全国各族人民的根本利益，是全面依法治国的题中应有之义。

坚持党领导立法，必须明确全面依法治国总目标的核心要义：这就是，在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会关于全面依法治国的重要论述，深刻阐明了我国社会主义法治建设的本质特征：一是，党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，体现了党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的要求，体现了从严治党的要求。二是，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。立法必须努力做好法律规范体系与完善的党内法规体系相衔接。三是，党的领导是社会主义法治最根本的保证，中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。立法必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度这个根本。四是，中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面依法治国的行动指南。立法必须以中国特色社会主义法治理论为指导，特别是以习近平总书记全面依法治国新思想新理念新战略为指导。五是，全面依法治国的最终结果体现在建成法治中国，实现国家治理体系和治理能力现代化。立法必须体现党提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”要求，全面推进以宪法为核心、与国家治理体系和治理能力现代化要求相适应的中国特色社会主义法律体系完善发展。

坚持党领导立法，必须明确全面依法治国的核心要义，坚持社会主义法治建设的本质要求，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，抓住其所体现的中国特色社会主义制度属性和前进方向，贯彻落实好党中央关于改革开放的重大战略决策部署，坚持立法决策与改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵行的行为规范，把“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求通过法律制度落到实处。

二、坚持党领导立法是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保证

新中国成立后，以什么样的方式进行治国理政，我们党的认识有一个历史的发展过程，在“人治”和“法治”的问题上一开始并不是很清楚。正是由于历史的局限，我们在社会主义现代化建设实践中走了弯路，付出了巨大代价。历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。

(一)坚持党领导立法，是党坚持依法执政、以法治方式治国理政的政治觉醒

习近平总书记指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第12页。]党的十九大强调，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治”，把全面依法治国提升到“四个全面”的战略高度，提出法治是治国理政的基本方式，是我们党面临的又“一场深刻革命”，这是新中国成立70年特别是改革开放40多年来，我们党从长期依法治国、依法执政实践中得出的基本结论和基本经验。

坚持党领导立法，是我们党加强执政能力建设的高度政治自觉，并随着实践的发展不断深化。从新中国成立到改革开放前的30年，我国法治建设经过曲折反复，使我们党逐步认识到法治建设在治国理政中的重大作用。党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的任务。经过近20年的法制建设探索实践，到党的十五大，我们党对法治建设的认识上升到了一个新高度，我国的立法工作也从主要注重经济领域立法等某个方面，转向了全面加强社会主义法治建设。党的十五大明确提出，依法治国，建设社会主义法治国家；强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略；加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，重申了党的十五大提出的立法工作目标任务，并强调保证立法和决策更好地体现人民的意志。党的十七大强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；强调要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面实施依法治国基本方略接续奋斗中，强调更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，明确提出法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。可见，“依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国”。[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第27页。]对此，习近平总书记指出，“党的十一届三中全会以来，我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，始终把法治放在党和国家工作大局来考虑、来谋划、来推进”。“全面推进依法治国，是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，不是在别人压力下做的”，“全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导”。[中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第8、26、27页。]

随着党对依法执政认识的深化，党对立法工作的领导更加得到突出和加强。党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。这是我们党第一次在党的全会文件中确立了立法在治国理政中的先导作用、基础作用和保障作用，进而确立了全面依法治国对全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的战略支撑地位，对于党实现对国家和社会事务的全面领导具有重要意义。为落实全面依法治国基本方略，党的十九大强调要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，并决定成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。加强党对立法工作的领导，必须增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

立法工作要切实强化党领导立法的意识和观念，将党的领导贯穿到立法工作的全过程和各个环节，通过制定完备的法律保证宪法实施和党中央的决策部署的落实，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化；要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的法律法规，又不断谋划制定新的法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导人民治国理政的有效载体和实现形式，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。立法要毫不动摇坚持党的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，形成法律，把党的十九大提出的“保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”，依法开展和推进国家各项事业和各项工作，保证党的路线方针政策和决策部署的全面贯彻和有效执行，推动中国特色社会主义制度不断完善和发展。

(二)坚持党领导立法，开创了中国特色社会主义立法体制并不断完善

新中国成立之初，我们党立足我国的国家性质和实际，确立了我国的立法体制。但是，随着经济社会的深入发展变革，日益暴露出了这种立法体制的不足之处。我们党对此进行了探索思考。党的十一届三中全会以来，我们党从国情和实际出发，从发挥中央和地方两个积极性的需要出发，确立了新的立法体制，并在实践中逐步改革推进，发展完善。

1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，有权修改宪法、制定法律；全国人民代表大会常务委员会有权解释法律、制定法令；国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令。在地方，只有民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例、单行条例，其他地方各级人民代表大会只能依照法定权限通过和发布决议，并无立法权。

1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了地方组织法，规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。这是第一次以法律形式全面赋予地方制定地方性法规的权力，也是我国人民代表大会制度的重大发展。1982年宪法确认了地方组织法关于省级人大及其常委会制定地方性法规的规定，同时保留了1954年宪法关于自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例的规定，并相应改变批准机关为全国人大常委会和省、自治区人大常委会。

随着改革开放的深入推进，我国立法体制也适应形势发展需要，不断发展完善。1982年，全国人大常委会对地方组织法作出修改，规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以拟订地方性法规草案，报省、自治区人大常委会制定。1986年，全国人大常委会再次修改地方组织法时，改为省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。从此，地方立法权开始向设区的市一级延伸。从1988年到1996年，全国人民代表大会先后作出关于设立海南省、重庆直辖市的决定，相应赋予两地省级地方立法权；分别授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要制定法规，在经济特区实施。到2000年通过立法法，我国的地方立法主体增加为31个省、自治区、直辖市和49个较大的市。

与此同时，宪法和立法法等法律还规定国务院根据宪法和法律，制定行政法规；省级人民政府、较大的市人民政府享有规章制定权；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。这些规定，基本确立了我国现行统一而又分层次的立法体制。

党的十八大以来，适应中国特色社会主义新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，适应我国社会主要矛盾变化后人民对美好生活的新期待，为更好发挥中央和地方两个积极性，以习近平同志为核心的党中央对进一步完善我国立法体制作了深入思考和推进。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量，党的十八届四中全会进一步要求明确地方立法权限和范围，依法赋予所有设区的市地方立法权。为贯彻落实党中央的重大决策部署，2015年，十二届全国人大三次会议修改了立法法，赋予所有设区的市地方立法权，明确设区的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。2018年，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，增加规定了设区的市的立法权，为设区的市立法工作提供了宪法依据。截至目前，我国地方立法主体增加到353个，包括31个省、自治区、直辖市，288个设区的市，30个自治州，4个不设区的地级市。这是我国立法体制的重大发展。

实践证明，我国现行的立法体制是符合国情和实际需要的，充分发挥了中央和地方两个积极性。在中央和地方以及其他各方面的共同努力下，我国社会主义法治建设书写了宏伟篇章，取得了巨大成就，为有效提升国家治理体系和治理能力建设发挥了重要作用，有效促进了国家经济社会健康有序发展。

(三)坚持党领导立法，保证中国特色社会主义法律体系构建取得了历史性成就

新中国成立70年特别是改革开放40多年来的立法，最鲜明的时代特点，就是在党的领导下，紧紧围绕改革开放、坚持和发展中国特色社会主义，发挥立法的服务保障和引领推动作用，一边破除阻碍改革开放的体制机制，一边调适和完善发展中国特色社会主义制度的新体制，有计划、有步骤、有重点地推进立法，以宪法为核心、与国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系逐步形成并不断完善，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供了有效制度保障。

党关于社会主义法治的理论与时俱进，有力地指导了立法工作。没有科学的法治理论，就不会有正确的法治实践。新中国成立后的前30年，由于我们党对法治的认识还没有形成完整成熟的理论，因而在法治实践中走了弯路。党的十一届三中全会之后，我们党立足中国实际，开辟了中国特色社会主义伟大事业，这是改革开放以来党的全部理论和实践的主题。在这场亘古未有的伟大实践中，我们党依靠集体智慧，先后创立了邓小平理论，形成了“三个代表”重要思想，形成了科学发展观，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，在继往开来中形成和发展了中国特色社会主义理论体系，与时俱进地形成和发展了中国特色社会主义法治理论。

我们党是勇于创新实践的党，中国特色社会主义事业每前进一步，法治建设目标就提升一步。从新中国成立到改革开放前，由于我们党对法治建设的重要性认识不足，国家在法治建设方面没有明确的目标，加上“文化大革命”对法治的破坏，新时期法治建设几乎是“零起步”。党的十一届三中全会提出，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。当时，法制建设的目标并不高，首要解决的是“有没有”的问题，根本谈不上“好不好”的问题。因此，邓小平同志提出的立法目标是要实现“有法可依”；在实现方法上提出，“法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”，[《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，邓小平在1978年12月13日中共中央工作会议闭幕会上的讲话。]“法制要在执行中间逐步完备起来，不能等”。[邓小平：《目前的形势和任务》，载《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第255页。]

党的十二大提出：“今后，我们党要领导人民继续制订和完备各种法律。”同时，五届全国人大五次会议提出“逐步建立有中国特色的独立的法律体系”。党的十三大提出，必须加快建立和培育社会主义市场体系，抓紧建立完备的经济法规体系。党的十四大强调：“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建设社会主义市场经济体制的迫切要求。”之后，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“本世纪末初步建立社会主义市场经济的法律体系”的目标任务。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家，“到二〇一〇年形成有中国特色的社会主义法律体系”，并要求“在党的领导下有步骤、有秩序地推进”，“关键在于坚持、加强和改善党的领导”。党的十六大、十七大重申了十五大提出的法治建设目标，并强调要“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家”。按照党中央在不同历史时期的决策部署，全国人大及其常委会适时调整立法目标任务，通过各方面的共同努力，到2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系如期形成，为新中国法治建设树立了新的里程碑。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从形成更加成熟、更加定型的制度体系出发，在已经形成中国特色社会主义法律体系的基础上，开创了中国特色社会主义法治道路，明确了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标任务和举措要求，确定了实现国家治理体系和治理能力现代化的更高战略目标，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，为新时代法治中国建设指明了正确方向。党的十九大以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，系统部署全面依法治国基本方略，强调“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。2018年，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记系统阐述了全面依法治国新理念新思想新战略，即“十个坚持”：坚持加强党对依法治国的领导；坚持人民主体地位；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持依宪治国、依宪执政；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持处理好全面依法治国的辩证关系；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。

习近平总书记在深刻阐述全面依法治国新理念新思想新战略的同时，还对立法工作提出了一系列新要求。一是关于修改完善宪法。修改宪法，是事关全局的重大政治活动和重大立法活动，必须在中共中央集中统一领导下进行；宪法是人民的宪法，宪法修改要广察民情、广纳民意、广聚民智，充分体现人民的意志；宪法修改，既要顺应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律。二是关于发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要健全立法起草、论证、协调、审议机制；要完善立法规划，突出立法重点；要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待。三是关于立法的重要论述。要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系；要抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，扩大公众有序参与；要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用；要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革发展需要；发展要高质量，立法也要高质量，要以立法的高质量促进和保障经济社会的高质量发展；要尊重和体现规律的要求，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治；等等。

党的十八大以来，全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央的决策部署，坚持立法决策与改革决策相衔接，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，适时修改宪法，积极推进编纂民法典，加强市场经济、社会民生、文化建设和生态文明等重点领域立法，立法工作取得重大进展。十二届全国人大及其常委会制定法律25件，修改法律127件次，通过有关法律问题和重大问题的决定46件次，作出法律解释9件。2018年3月换届以来，截至2019年8月底，十三届全国人大及其常委会通过宪法修正案1件，制定法律12件，修改法律60件次，通过有关法律问题和重大问题的决定14件。我国现行有效的法律共有274件，行政法规600多件，地方性法规12，000多件，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系进一步发展完善，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有效的法律制度保障。

三、坚持党领导立法的内涵不断深化发展

(一)坚持党领导立法的内涵

自新中国成立以来，坚持党的领导就是我国立法工作始终坚持的一项基本原则。从最早的《共同纲领》，到新中国早期制定的婚姻法、工会法、土地改革法、选举法等，再到1954年制定的宪法及其之后根据宪法制定的一系列法律、法令，都是在我们党的领导下制定的，都是党对人民意志集中统一的反映，也都最大限度地体现了最广大人民的根本利益。改革开放以来，在立法工作中坚持和加强党的领导，一直是我们党高度重视并不断实践探索的课题。在中国特色社会主义现代化建设实践中，随着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的不断深化，对社会主义法治建设认识的不断深化，坚持党对立法工作领导的内涵也在不断深化发展，即实现了领导人民从进行社会主义革命的政治自觉与历史自觉，到建设社会主义、再到进行改革推动完善和发展社会主义的政治自觉与历史自觉的深化发展。

改革开放以来，我们党认真总结社会主义建设的经验教训，深化党对领导社会主义现代化建设的认识，对加强和改善党对立法工作领导内涵的认识也随之深化发展。党的十二大提出，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，“集中精力研究制定重要的政策，检查政策的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作”。党的十三大提出：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”党的十六大提出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律”是加强党的执政能力建设的重要内容。从这些变化我们可以看出，加强党对立法工作领导的内涵在不断发展和丰富完善。

党的十八大以来，我们党更加强调法治在国家和社会治理中的重要作用。党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在我党的历史上第一次以中央全会决定的形式对党领导依法治国作出全面阐述，明确提出必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，并提出要健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。健全完善党对全面依法治国领导这一重大命题的提出，使党领导立法工作的体制机制也发生了新的变化，使党对立法工作的领导内涵进一步向方法程序深化，向工作机制延伸。

党的十九大明确提出了新时代党的建设总要求，强调“党是最高政治领导力量”，要“坚持和加强党的全面领导”，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。党的十九大阐明“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”，“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”，决定成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。这一系列决定和举措确保了党对立法工作的领导，进一步深化和发展了党对立法工作领导的内涵，强化了党领导立法工作的制度机制。

(二)坚持党对立法工作的全面领导

坚持党对立法的全面领导，就是要求立法工作必须全面贯彻党的各项路线方针政策，认真贯彻落实党中央的各项重大决策部署，确保立法工作的正确政治方向。

一是必须坚持党的基本路线。即坚持党领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。党的十九大重申：“要牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情，牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际，牢牢坚持党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线。”立法坚持党的基本路线，就是要坚持党和国家的生命线、人民的幸福线，坚持发展这个第一要务，不断制定完善推动经济社会发展的法律制度，促进经济社会健康良性发展；坚持社会主义道路自信，坚持社会主义制度自信，不断建立健全社会主义民主政治的法律制度，通过完备的法律制度规范体系，推动完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；坚持以党的基本理论为指导，坚持中国特色社会主义理论自信，特别是坚持以马克思主义中国化的最新成果习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；坚持人民民主专政，坚持人民代表大会制度，保证人民当家作主。立法工作要围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，推动完善中国特色社会主义法律体系，推进中国特色社会主义法治体系建设和法治中国建设。

二是必须坚持党的群众路线。党的群众路线就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。人民立场是党的根本政治立场。立法贯彻党的群众路线，必须坚持全心全意为人民服务，坚持以民为本，立法为民。要坚持民主立法，不断扩大公民参与立法的有效途径，广泛听取民意，集中民智，使党的主张通过法定程序成为国家意志，实现党的主张和人民意志有机统一，成为全体人民一体遵循的行为规范。通过制定完备的法律制度，保证人民在党的领导下，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，真正成为国家的主人。

三是必须坚持党的思想路线。党的思想路线就是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。立法坚持党的思想路线，就是坚持中国特色社会主义法治理论为指导，坚持从国情和实际出发，大兴调查研究之风，认真研究和客观准确把握我国社会现实发展中的矛盾问题，有针对性地提出解决问题的办法措施，通过立法程序作出制度性安排；让法律可操作、务实有效管用。同时，认真学习和借鉴世界上一切有益的法治成果，学习借鉴中国传统的法制文明成果，努力实现我国法治话语体系与世界法治文明理念的对接，不断提升我国在世界上的法治话语权，为国际社会治理贡献中国智慧，提供中国方案。

四是必须坚持党的组织路线。党的组织路线即党在一定历史时期根据政治路线的需要而制定的关于组织工作总的原则和方针。在新时代，立法坚持党的组织路线，就是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，加强各种组织体系法律制度建设，科学规范干部队伍的建设与管理，依法建设忠诚干净担当的高素质干部队伍，提升干部运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平，为发展党的事业提供坚强可靠的组织保证。

(三)坚持党中央对立法工作的集中统一领导

坚持党的全面领导，落实到立法工作上，就是要坚持党中央对立法工作的集中统一领导，坚决维护党中央权威，保证党中央决策令行禁止。这是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。

坚持党中央的集中统一领导，是我们党一以贯之的政治纪律。我们党自成立时就规定了自己严明的组织纪律。这是我们党战胜各种困难、取得各种成就的根本保证。改革开放以后，为克服“文化大革命”时期极端民主带来的负面影响，恢复党的优良传统和作风，1980年党的十一届五中全会制定《关于党内政治生活的若干准则》，强调“维护党的集中统一”，“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则。2016年党的十八届六中全会制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》再次予以重申。在新时代条件下，遵守党的纪律最重要的是遵守党的政治纪律，坚持党的政治领导。2018年习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时强调，坚持党的政治领导，最重要的是坚持党中央权威和集中统一领导。立法工作必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，全面准确贯彻执行党的路线方针政策，坚决贯彻党中央作出的决策部署，确保党的主张成为国家意志，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。地方立法工作坚持党的领导，首先要坚持党中央的集中统一领导，贯彻地方党委的决策也是要落脚在保证中央决策的落实上，而不是落脚在当地的局部利益上，不可把地方利益当“地方特色”，必须坚决维护党中央权威。

四、坚持党领导立法的制度机制不断完善

改革开放以前，党领导立法一直没有形成制度文件。党以政策治国的方式实施着党对立法工作的领导。全国人大常委会及其党组则以对党的无限忠诚，认真践行着党的领导，确保党在各个时期的路线方针政策能够通过法律的形式贯彻执行。改革开放初期，党中央总结我们党领导社会主义革命和建设的经验教训，开始重视各个方面的制度化建设。1979年，彭真同志起草了关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告，确立了立法工作中的请示报告制度。1991年，党中央在总结经验的基础上专门就党领导立法出台文件，主要提出以下几种领导方式：确定立法工作的方针和重要法律的指导思想和原则；审定全国人大常委会立法规划和计划；向立法机关提出将党的实践证明正确、长期适用的方针政策转化为法律的建议(修改宪法、制定法律的建议)；决定立法工作中需要由中央确定的重大方针政策问题。这两个文件使党对立法工作的领导坚定走向具体化制度化。

党的十八届四中全会首次以中央全会决定的形式，明确一系列健全党领导依法治国的制度和工作机制，包括“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”等。2016年党中央出台的关于加强党领导立法工作的文件，明确了党领导立法工作的指导思想、原则、机制、内容和方式。

(一)加强党领导立法工作必须遵循的基本原则

党对立法工作的领导，包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权的地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。关于加强党领导立法工作的文件明确了党领导立法工作必须遵循的基本原则，即坚持主要实行政治领导、坚持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。坚持主要实行政治领导，就是党对立法工作的领导主要实行政治即方针政策的领导，党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张，反映人民意志，得到人民拥护，始终把握正确政治方向。坚持民主决策集体领导，就是党领导立法工作要坚持民主集中制，恪守以民为本、立法为民理念，抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题。坚持充分发挥立法机关作用，就是党领导立法工作必须符合依法执政的要求，正确处理加强党的领导和支持、保证立法机关充分行使立法权的关系，除政治方面立法和重大经济社会方面立法外，其他立法由立法机关根据法定权限组织开展起草审议活动。坚持依法依规开展工作，就是党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动。

(二)不断健全党领导立法的制度机制

一是提出宪法修改、解释建议。自新中国成立以来，每次宪法修改，都是由中共中央组织起草后，向全国人大提出立法建议。这是党领导立法的重要方式。包括1982年宪法以及其后历次修正案，都是由中共中央组织起草，向全国人大提出修改建议；反分裂国家法等重大立法项目也是由中共中央决策提出立法建议，并组织起草的。2018年，以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度出发，作出修改宪法的重大决策。党的十九届二中全会审议通过了中共中央关于修改宪法部分内容的建议。十二届全国人大常委会严格依照法定程序推进宪法修改工作，召开全国人大常委会会议认真讨论中共中央修宪建议，形成宪法修正案草案，提请十三届全国人大一次会议审议通过。

二是确立立法方针战略。历次党代会，都与时俱进地对国家发展不同阶段的战略目标作出部署，并据此确定立法工作的阶段性目标和主要任务。例如，1997年党的十五大提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，并提出了到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系的立法目标。党的十八届四中全会在党的历史上首次以“依法治国”为主题并作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确立了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。党的十九大强调，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，并提出了全面建成小康社会后国家治理方面“两个十五年”的奋斗目标：从2020年到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；从2035年到本世纪中叶，全面建成社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。党中央在这些法治建设关键节点上的战略部署，都为此后一段时期内立法工作确立了方针战略，提供了重要遵循。

三是审定批准立法规划，提出重大立法项目建议。全国人大常委会在每届任期之初都编制立法规划，根据党的中心任务，按照党中央确定的不同阶段的经济社会发展目标任务和大政方针，研究确定立法工作的重点、目标和任务等重要事项，对未来五年任期内的立法工作作出统筹安排。从1988年七届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会都编制立法规划，报党中央批准后印发执行。这是党领导立法工作的重要形式。围绕党和国家中心工作，编制和实施立法规划，是全国人大常委会发挥立法主导作用的重要抓手，有利于增强立法工作的统筹性、协调性、科学性，是建设中国特色社会主义法律体系的一条重要经验。

四是研究讨论重要法律草案，对法律草案中涉及的重大问题作出决策。重要法律草案、草案涉及的重大问题，一般都涉及国家政治决策的核心内容，必须由党中央来决定。不是所有提请全国人大及其常委会审议的法律草案，都要报请党中央研究讨论，只有主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要法律草案才走这一程序。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强对立法工作的领导，创新领导方式，对中央关注的重要立法事项，包括重要立法项目和重要立法事项以列入中央政治局常委会年度工作要点的形式予以明确。一方面，党中央认为重要的，会列入其年度工作要点，要求有关方面把握时间节点报请党中央讨论；另一方面，全国人大常委会、国务院等组织法律起草审议的国家机关，认为某一项法律草案重要，需要提请党中央研究，虽然该项目没有列入年度工作要点，可以临时提出报请研究的建议。

五是党中央听取有关方面关于重要立法事项的请示报告。它包括党中央听取全国人大常委会党组工作报告、重要法律案请示报告、重要立法工作请示报告等。坚持党中央对立法工作的集中统一领导，就要严格执行请示报告制度。这既是党章党规的要求，也是组织纪律。严格执行请示报告制度，及时、全面地向党中央反映立法工作中的情况和问题，请求中央决策支持，有利于推动解决重大争议和立法工作顺利进行，有利于反映人大代表和人民群众对于立法的意愿和呼声，拓展党中央倾听群众意见的渠道；有利于保证党的领导贯穿立法全过程、各方面，促进实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。改革开放以来，立法工作始终坚持向党中央请示报告制度。党的十八大以来，全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组向党中央报告工作，习近平总书记连续多年主持中央政治局常委会会议听取全国人大常委会党组工作汇报；习近平总书记多次主持中央政治局常委会会议研究立法工作中的重大问题和重要事项，审议全国人大常委会党组关于重要法律草案和立法工作的请示汇报，就立法工作一系列重要问题作出决策部署，并已形成制度。全国人大及其常委会坚持健全重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度，重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项，都及时向党中央请示报告，并将中央的指示要求认真贯彻落实到立法工作中。党的十八大以来，凡涉及重大立法事项全国人大常委会都以党组名义向中央报告请示，形成了立法工作重大立法项目和重大问题向党中央请示报告的常态化、制度化机制。

六是加强人大党组建设和领导。党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导核心作用。1956年，党的八大通过的《中国共产党章程》开始明确规定在国家机关和人民团体的领导机关中成立党组。党的十八大以来，党中央加强了党组建设，2015年5月29日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过《中国共产党党组工作条例(试行)》。2017年，党的十九大对党章作出修改，进一步完善了对党组作用的内容。根据有关规定，经中共中央组织部批复同意，全国人大常委会党组决定在全国人大各专门委员会设立分党组。2016年10月17日，全国人大常委会党组召开全国人大专门委员会党建工作会议，正式宣布在9个专门委员会分别设立分党组，部署加强专门委员会党的建设工作。设立专门委员会分党组，在全国人大的历史上是第一次。党组、分党组担负着在立法工作中“把方向、管大局、保落实”的重要职责，是党的领导和人民当家作主在组织上的重要纽带、关键节点，体现了我们党独特的政治优势、组织优势和制度优势。

五、坚持党领导立法的经验启示

加强和完善党领导立法工作，是坚持依宪执政、依法执政，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、全面加强和改进立法工作的重要举措。新中国成立70年特别是改革开放40多年来，坚持党领导立法取得了宝贵经验，这些经验弥足珍贵，必须倍加珍惜、继承弘扬。

(一)坚持把党的领导贯彻到立法工作全过程

习近平总书记明确指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂。”[《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话》(2015年2月2日)。]立法是依法治国的前提和基础。坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须遵循的重大政治原则，也是我国立法工作不断取得新成绩、实现新发展的基本经验。中国特色社会主义制度优势，最重要的体现就是党总揽全局、协调各方的领导核心作用。充分发挥党的领导核心作用，首先要坚持依法执政这一党治国理政的基本方式。宪法法律是治国理政最大、最重要的规矩。坚持依法执政的关键是党加强对立法的领导，善于依据宪法法律治国理政。因此，要坚持党领导立法，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一，不断加强和改进党的领导，提高党的依法执政能力和水平，实现党对国家和社会各项事务领导的法治化。

(二)坚持以人民为中心的思想理念

为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命，也是实行人民代表大会制度的初心和使命。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。党的十八大以来，全国人大及其常委会坚持以人民为中心，始终把最广大人民根本利益作为人大工作的出发点和落脚点。坚持立法为民，及时通过立法回应社会各界关切和人民群众期盼。2018年吉林长春长生公司问题疫苗案件发生后，习近平总书记心系人民群众安危冷暖，多次作出重要指示，要求始终把人民群众的身体健康放在首位。全国人大常委会坚决贯彻落实，积极协调推动制定专门的疫苗管理法，及时安排审议通过该法律，依法建立对疫苗进行全过程全链条监督的长效机制，创造了立法的“特快”速度。做好新时代人大立法工作，我们必须始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量工作得失的根本标准，以保障和改善民生为重点，把人民当家作主具体地、现实地落实到国家政治和社会生活之中，努力使每一项立法都体现和维护人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉。

(三)坚持充分发挥人民代表大会制度的优势

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，集中体现了社会主义民主政治的特点和优势。60多年来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，在中国特色社会主义的伟大实践中与时俱进、创新完善，在推进国家治理中发挥了重要作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断赋予人民代表大会制度新的实践特色、理论特色、时代特色。习近平总书记指出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度；强调要坚持人民代表大会统一行使国家权力，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，坚持在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业；要求必须长期坚持、不断完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。习近平总书记的重要论述赋予人民代表大会制度时代新定位，深刻阐释了民主集中制这一国家组织形式和活动方式的基本原则，为我们推动新时代人大制度和人大工作完善发展指明了前进方向。实践发展永无止境，制度完善永无止境。人民代表大会制度必须在中国特色社会主义伟大实践中，紧跟时代步伐，不断探索新课题，不断回应新挑战，不断实现新发展。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态，勇担使命、开拓创新，不断推动人民代表大会制度理论和实践创新，使国家根本政治制度更加成熟、更加完善，更好地发挥中国特色社会主义的政治优势和制度优势。

(四)坚持全面推进依法治国

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是确保党和国家长治久安的重要基石，也是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。随着党领导立法的体制机制日趋完备，统一而又分层次的立法体制不断完善，立法程序和授权制度逐步健全，全国人大及其常委会把厉行法治、全面推进依法治国作为履职的基本原则和重要任务，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，加快推进重点领域立法，立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快、效果好的特点。全国人大及其常委会在社会主义法治国家建设中责任重大，要在党中央的坚强领导下，全面担负起宪法和法律赋予的职责，通过制定修改法律，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，保证宪法和法律有效实施，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出新的更大贡献。