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第四章 行政许可的实施程序 第一节 申请与受理

中国人大网 www.npc.gov.cn   日期: 2004-10-26   浏览字号:

        第二十九条    公民、法人或者其他组织从事特定活动,依法需要取得行政许可的,应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的,行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。
        申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是,依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。
        行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
        【释义】    本条是对提出行政许可申请的规定。
        一、申请行为的性质
        申请人提出申请,是行政许可的前提条件,是申请人从事某种特定行为之前必须履行的法定义务。行政许可是依申请的行政行为,行政机关遵循“不告不理”的原则,申请程序因相对人行使其申请权而开始。申请权是一种程序上的权利,相对人有权通过合法的申请,要求行政机关作出合法的应答。无论申请人在实体法上是否符合获得许可的条件在程序上都享有该权利。
        二、提出申请的方式
        1.行政许可机关颁发许可证必须以相对人的申请有效为前提,为此申请人提出申请应当符合一定的要求。首先,申请人提出申请,必须有真实、明确的意思表示,不得含糊其辞,使行政机关难以判断。其次,对于法律、法规规定有申请期限的许可,申请应当在法定期限内提出。一般情况下,法律、法规对于申请人提出许可申请没有期限限制,申请人可以随时提出申请。如申请人开办一个餐厅,进行企业登记,只要申请人具备了法律、法规规定登记机关进行登记的条件和要求,就可以向登记机关提出登记的申请。但在某些特殊情况下,基于事实上或者法律上的原因,要求申请人在一定的期限内提出,申请人不得逾期提出申请。例如,需要对产品、物品和设备等进行检测、检验、检疫的,往往要求申请人在一定的期限内送检;行政许可需要采取招标、拍卖方式的,投标人应当在招标人规定的提交招标文件的截止时间前,将投标文件送达投标地点。
        行政许可申请的内容不仅包括申请人要求行政机关准予其从事某种特定活动的意思表示,还包括行政机关要求申请人提供的申请人是否符合行政许可的条件和标准的有关信息。如果申请书所要包含的事项较多,申请人撰写申请书时,可能会丢项、漏项,既浪费申请人的时间,也不利于提高行政效率。申请书采用格式文本,可以有效地解决这个问题。根据本法的规定,如果申请书需要采用格式文本的,行政机关负有提供的义务,行政机关不能要求申请人自行设计格式文本。行政机关提供的格式文本中所列出的要求申请人填写的项目,应当是行政机关批准行政许可所必须了解的事项,申请书格式文本不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容,否则可能构成对申请人隐私权的侵犯。此外,根据本法第五十八条的规定,行政机关向申请人提供格式文本不得收取费用。
        申请人除以传统方式向行政机关递交申请书以外,还可以利用现代的通讯手段提出申请。申请人可以向具备接收条件的行政机关,通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请。通过上述方式提出申请,主要适用于只需要申请人提交有关书面材料,不用提交实物、样品的行政许可。行政许可法作出这一规定,目的在于鼓励行政机关和申请人利用现代科技,提高行政效能,同时也体现了行政许可的便民原则。以上述方式提交的申请具有与普通申请书相同的效力。鉴于通过电子数据交换、电子邮件方式提出行政许可申请,在一些地方还是新鲜事物,在具体操作程序上还有待完善,因此行政许可法只作了倡导性的规定。
        2.申请人提出申请可以委托代理人提出,但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的,申请人委托代理人提出申请,申请无效,行政机关不予受理。
        申请人委托代理人提出申请,应当出具授权委托书,载明委托事项和代理人的权限。代理人受申请人的委托提出申请,应当向行政机关出示能证明其身份的证件。
        第三十条    行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。
        申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的,行政机关应当说明、解释,提供准确、可靠的信息。
        【释义】    本条是对行政许可的申请和受理程序中行政机关公开义务的规定。
        一、关于行政公开原则
        本条规定体现了行政公开原则。行政公开,是指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开,使相对人和公众知悉。行政公开的目的在于增加行政的透明度,加强公众对行政的监督,防止行政腐败,保护公民的合法权益。行政公开是现代社会行政活动所遵循的一项基本原则,具有重要意义。首先,行政公开可以实现公民的知情权,满足公民对信息的需要。在现代社会,公民有权了解政府的活动,而政府对其制定的政策、规章以及作出的具体决定,有义务向公众公开,接受公众的监督。第二,行政公开,有利于公民对行政事务的参与,增强公民对行政机关的信赖。知情权是公民实现其政治权利及其他相关权利的前提条件。公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上,才能有效参与国家事务和社会事务的管理。在现代社会,行政机关活动的一个重要的变化是,行政行为从命令式向社会管理和社会服务职能的转变,行政机关的任务需要公民的合作才能完成。行政公开通过加强行政机关与公民之间的沟通和了解,促进了公民对行政的参与,有助于维护公民对政府的信赖。第三,加强对行政机关的监督,防止行政腐败。行政公开是监督行政机关的一条非常重要的途径,所谓阳光是最好的消毒剂。如果将政府的规章、政策以及行政活动的过程和结果予以公开,使公众有权知悉和公开评论,可以有效地防止行政专断和腐败。许多国家的行政程序法都规定了情报公开制度。例如,日本行政程序法规定,许可认可的审查标准和审查期间等,除有特别的障碍外,行政机关必须在受理机关的办公地点张贴以及以其他适当方式公布。
        二、行政机关公示的义务
        要求行政许可的受理机关在其办公场所,将其受理的有关的行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要申请人提交的全部材料的目录和申请书示范文本予以公示,主要是保证申请人的知情权,同时也有利于提高办事效率。对行政许可的事项的公示,可以使申请人了解该行政机关的职权范围,使其将许可申请提交给有权的机关。对行政许可数量的公示,可以使申请人了解其申请的许可是否为有数量限制的许可,并促使其及时提出申请。对行政许可依据、条件的公示,可以使申请人对自己是否符合行政许可的实质要件做到心中有数,同时申请人可以据此监督行政机关是否依法作出行政许可决定。对于程序、期限的公示,可以使申请人了解行政机关受理、审查和作出决定的流程,同时也可以了解自己的程序权利。将需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示,是为了让申请人了解行政机关受理申请时对申请材料形式上的要求,方便申请人准备申请材料、撰写或填写申请表格,节省申请人的时间,提高行政机关的工作效率。
        三、行政机关的说明、解释义务
        面对日益复杂的行政管理制度以及越来越多法律的规定,行政相对人在许多情况下需要行政机关及其工作人员予以告知、咨询以及履行其他协助义务。行政机关工作人员如果不履行这种义务,在一些情况下,公民的权利便难以实现。根据本法的规定,申请人如果对行政机关公示的有关内容有疑问的,可以要求行政机关予以说明和解释,行政机关应当对申请人的要求予以配合,提供其所需要的信息及解释,同时行政机关应当提供准确、可靠的信息。法律的这一规定,一方面,要求行政机关提高服务意识,改变过去高高在上的作风;另一方面,也有利于增强行政相对人对行政机关的信任,积极配合和参与行政行为的实施,从而使行政机关与相对人之间形成一种良性的服务与合作的关系。
        第三十一条    申请人申请行政许可.应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他资料。
        【释义】    本条是对申请人应对其申请材料的真实性负责的规定。
        一、申请人应当如实向行政机关提交申请材料
        行政许可法是规范行政许可的设定和实施的法律,是一部对行政行为进行规范的法律。对于行政许可的申请人和利害关系人来说,行政许可法为行政机关设定的义务,恰恰是为了保护申请人和利害关系人的合法权益,从这个角度上,可以说行政许可法是一个申请人和利害关系人的权利保护法。另一方面,行政机关作出行政许可决定的过程,也需要申请人的参与,需要申请人履行一定的义务。法律对申请人设定的基本要求,同时也是最重要的义务,就是向行政机关如实提交有关材料和反映真实情况,保证申请材料的真实性。
        法律作出这种规定,首先,是保证行政许可决定有效性的需要。如果申请人提交的申请材料不真实,申请人应当承担法律责任。根据本法第六十九条的规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当予以撤销。第二,是保证行政机关有效实施行政管理、保障社会秩序和公共利益的需要。行政许可是行政机关事前管理的手段,法律规定需要经过许可才能从事的活动,都是关乎公共利益和社会秩序的事项。申请人以虚假的申请材料骗取了行政许可,其后果与行政机关未经许可无异,申请人的活动可能会对他人利益甚至公共安全造成危害,行政机关也无法实现以行政许可的手段进行有效管理的目的。根据本法第七十八条的规定,申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可的,行政机关不予受理或者不予行政许可,并给予警告;行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在1年内不得再次申请该行政许可。第七十九条规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在3年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第三,是诚信原则的要求。诚信原则,即诚实信用原则,其基本含义在于行使权利、履行义务,应依诚实及信用之方法。这一原则原为民法上的一项基本原则,进而扩充到行政法的领域。一个尊崇诚信的社会,对市场经济的建立和健康有序地发展十分重要。在行政法中,诚信原则主要是对行政机关提出的要求,但行政行为离不开公众的参与,个人和组织也应当遵守诚信原则。
        与申请人应对申请材料实质内容的真实性负责相关的问题是,申请人因采用欺骗、贿赂手段取得行政许可,在从事许可活动中给第三人造成损害,受害人除向申请人要求赔偿外,行政许可机关是否应当承担负责。行政机关在对行政许可申请进行审查时,根据法律法规的规定,依法进行形式审查或者实质审查。行政机关进行形式审查时,不负责对申请材料的真实性进行核查。例如,在进行公司登记或者企业法人登记时,登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全,以及申请材料和证明文件及其所记载的事项,是否符合有关登记管理的法律法规进行审查。因申请材料和证明文件不真实所引起的后果,登记主管机关不承担相应的责任。但行政机关进行实质审查的,应当对申请材料的真实性进行核查。行政机关未尽到实质审查的责任,违法颁发行政许可的,申请人和行政机关均应承担责任。
        二、行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料
        根据行政公开的原则,行政许可的实施和结果应当公开。行政公开势必会涉及申请材料的公开,这就要求行政机关在履行公开义务的过程中,还负有保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。行政机关在申请的环节,即应注意不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料,以保护申请人的商业秘密或个人隐私。
        第三十二条    行政机关对申请人提出的行政许可申请,应当根据下列情况分别作出处理:
        (一)申请事项依法不需要取得行政许可的,应当即时告知申请人不受理;
        (二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请;
        (三)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;
        (四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;
        (五)申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的,应当受理行政许可申请。
        行政机关受理或者不予受理行政许可申请,应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
        【释义】    本条是对行政机关对行政许可申请处理方式的规定。
        一、受理条件和期限
        1.受理的条件。行政许可申请符合以下条件,行政机关应当予以受理:(1)申请事项属于该行政机关职权范围;(2)申请材料齐全、符合法定形式。行政机关应当将申请材料的有关要求,尽可能具体和详尽地告知申请人,有利于申请人正确地提交申请材料,避免出现需要补正、延误受理的情况。
        申请人向有权机关提交符合法定形式的申请,且申请材料齐全,该机关应当予以受理。对于当场可以受理的,行政机关应当当场予以受理。
        申请材料是否齐全或者是否符合法定形式,需要行政机关的工作人员依法审查并予以确认。对于申请人提交的申请材料,虽然不完全符合要求,但申请材料存在的错误属于文字性错误(如书写人发生笔误)、计算错误、装订错误等,对此,申请人当场即可更正的,行政机关应当允许申请人当场更正。行政机关不得以申请材料存在当场可以更正的错误为由拒绝受理。本法的这一规定,体现了对行政机关的服务意识和以人为本的要求。目前我国有的法规中对此已有规定,如货物进出口管理条例规定:“进口配额管理部门和进口许可证管理部门要求申请人提交的文件,应当限于为保证实施管理所必需的文件和资料,不得仅因细微的、非实质性的错讹拒绝接受申请。”
        2.受理的期限。受理的期限是指行政机关自收到申请材料到作出是否受理的决定的时限。我国的一些法律、法规和规章,对受理期限规定了一定的时段。如无公害农产品认证程序规定:农业部农产品质量安全中心自收到申请材料之日起,应当在15个工作日内完成申请材料的审查。
        为了促使行政机关尽快对申请材料作出审查,避免拖延,行政许可法对行政机关的受理期限作出了较为严格的规定,要求行政机关对申请作出迅速应答,即:自收到之日起即为受理。作出这一规定,并不是说行政机关对申请材料不作审查,而是只对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行形式审查,不涉及申请材料的实质内容,因此行政许可法对行政机关设定了收到申请材料应当即时进行审查并作出是否受理的决定的义务。行政机关经审查,申请材料符合要求的,应即时予以受理;申请材料不符合要求,需要补正的,行政机关应当当场或者自收到申请材料之日起5日内予以告知。在这里,补正告知的期限实际上与受理期限是有联系的,除当场告知的外,5日的补正告知期限,实际上是赋予了行政机关5天的受理期限。但是与上述无公害农产品认证程序明确规定15日的受理期限不同的是,对于申请材料不需要补正的,根据行政许可法的规定,这5天即被计入作出行政许可决定的期限。如果行政机关不即时对申请材料进行是否受理的审查,而是在收到的第5天才审查,那么行政机关作出行政许可决定的期限则被相应缩减,以本法第四十二条的规定一般为20天为例,变为15天。行政许可法对受理期限的这一规定,可以有效地督促行政机关提高受理审查的效率,防止行政机关对申请迟迟不予作答的现象。
        日本的行政程序法在受理期限上的规定与我国行政许可法的规定是类似的。日本行政程序法第七条规定:“申请到达事务所时,行政机关应立即开始审查该申请。对申请书中记载事项不完备、没有附加申请书必需的附件、未在申请期限内提出申请以及不具备其他法令规定的申请形式要件的申请,应设定相当的期限要求申请人补充更正该申请,或者拒绝给予该申请所请求的许可认可。”根据这一规定,行政机关对申请的受理,采取“到达主义”,即当“申请到达事务所时”行政机关即开始负有审查义务。这样的立法方法有意地将“受理”阶段排除出了法定程序。
        本法对于行政机关发出补正告知的期限作出了规定,但未对申请人完成补正的期限作出规定。这并不是说,申请人补正可以无限期地进行。无公害农产品认证程序规定:申请材料不规范的,申请人应当自收到通知之日起15个工作日内按要求完成补充材料并报中心。有的国家的行政程序中也对补正期限作出了规定。西班牙行政程序法规定补正的期限为10天。规定申请人补正期限,可以促使申请人尽快提交补正材料,以尽快确定许可申请是否被受理,因此是必要的。虽然行政许可法对此未作规定,但有关的法律、法规制定机关可以针对某一具体的行政许可的情形,规定补正期限。
        二、不予受理的情形及其处理方式
        1.申请事项依法不需要取得行政许可的。有的申请人对所要从事的活动不清楚是否需要行政许可,例如,由于法律、法规、规章作出修改,以前需要取得行政许可才能从事的活动,现在不再需要许可,但申请人对这种变化并不了解。对于这种情况,行政机关应当即时明确告知申请人其所申请的事项不需要行政许可。
        2.申请的事项不属于被申请的机关的职责范围。申请人只能向法定的行政许可机关提出申请,也只有该法定的行政机关才能接受其管辖范围内的申请并予审查。申请人向无许可权的行政机关提出申请的,申请行为无效,被申请机关应当作出不予受理的书面决定。作出不受理决定的行政机关应当告知申请人受理其申请的行政机关。行政机关告知申请人负责受理的机关,是行政许可法给行政机关赋予的一项新的职责。对于承担这一职责,可能有的行政机关及其工作人员会产生顾虑,认为既增加了行政机关的工作量,如果工作人员对负责受理的机关本身并不清楚或者告知有误,还会承担责任。事实上,如果某一受理事项连行政机关的工作人员都不知道应负责受理的机关,那么对于许多行政相对人来说将会是一件更困难的事情。实际生活中,在某一行政机关发生申请人“走错门”的情形常常是雷同的,多数情况下是由于申请人不清楚某两个或某几个行政机关的职责分工而对被申请机关产生误解。对于具体经办的、有一定经验的工作人员来说,这种现象是较常见的,因此,行政机关的工作人员告知申请人有关的负责机关,虽然会增加一定的工作量,但并不会增加太大的难度,给申请人带来的则是极大的方便。如果工作人员无法凭经验知道负责受理的机关,应当通过机关的内部系统设法询问清楚。告知负责受理的机关,工作人员可以采取口头告知的方式。针对申请人经常发生错误的情形,行政机关也可以事先印制一些“申请人须知”或“申请注意事项”之类的书面材料,提醒申请人根据各自的情况向正确的行政机关提出申请。
        3.申请材料不齐全或者不符合法定形式。一般来说,申请人向行政机关申请从事某一活动的许可,应当提交书面形式的申请和法律、法规和规章规定的有关材料。申请书一般必须载明申请人的姓名或名称、工作单位和地址,申请许可的要求、理由,从事该项许可活动的能力证明,从事该许可活动的场地、人员、设备等事项的说明或证明等。
        如果申请材料不齐全、不完备或者不符合法定的格式、要求,行政机关不能径行驳回,而应当向申请人发出补正告知。补正告知,可以当场作出的,应当当场告知;不能当场作出的,行政许可法规定了5日的补正告知期限。行政许可法还对告知作出一个较为严格的要求,即申请人的申请材料存在多处不符合法定形式的情况的,行政机关应当将需要补正的全部内容一次告知申请人,不能反复要求申请人补正,以避免浪费申请人的精力和时间。补正告知如果未能一次完成,行政机关即构成程序上的瑕疵。根据本法第七十二条的规定,对未一次告知补正内容的行政机关及其工作人员,上级行政机关或者监察机关应予责令改正,情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
        三、书面凭证
        行政机关受理或者不受理行政许可申请,均应向申请人出具书面凭证。由于行政许可法规定了“收到申请材料之日起即为受理”的原则,这就要求行政机关收到申请材料时,即应出具收到材料的凭证。除非另有规定,如果申请人5日内未收到补正告知,行政机关收到申请材料的凭证可以具有受理凭证的效力。受理凭证上应当加盖本行政机关的专用印章,并注明日期。作出这一规定,目的是为了防止有行政许可机关以没有收到申请书为由而迟迟不作许可决定的违法行为,促进行政机关及时作出许可决定,保障公民请求权的实现。
        第三十三条    行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请;应当与其他行政机关共享有关行政许可信息,提高办事效率。
        【释义】    本条是对推广电子政务,方便申请人提出行政许可申请的规定。
        一、电子政务的内涵及在我国的发展
        电子政务是指国家机关在政务活动中,全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。电子政务实际上就是政务工作信息化,而推行电子政务的政府便被称为电子政府。电子政府与传统政府的最大区别,就在于它所具有的虚拟性,电子政府在传统的实体政府之外,又存在着一个不受时间和空间限制的、对社会和公众不断提供各种在线服务的虚拟政府。因此,电子政务更具透明度,能更好地实现政府与社会、公众的互动,改善政府的公共服务。电子政府可以将原来需要大量的人力来处理的行政事务,在数字化的设备和虚拟空间中轻松甚至自动地完成。
        随着信息技术的不断发展,我国对推进电子政务、加快政府信息化建设高度重视。早在1992年,国务院办公厅就提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案,并在全国政府系统推行办公自动化。2001年,国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的五年规划,对我国政府信息化的指导思想、方针和政策等作出了明确规定。第一,我国在政府信息化的建设方面,大体用3—5年建设以“三网一库”为基本的政府系统的政务信息化枢纽框架,即政府机关内部的办公业务网,国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务网,以因特网为依托的政府公众信息网,政府系统共建共享的电子资源库。第二,我国推动政府信息化的指导原则是:“以需求为导向,以应用促发展,统一规划,协同发展,资源共享,安全保密。”第三,我国政府信息化的任务主要集中在以下七个领域:一是大力推进政府业务的应用建设。具体包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统。二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设。三是筹建办公业务资源网及政府公众信息政府网站。四是建立和完善共享信息资源库。五是做好计算机网络安全保密工作。六是加强对公务员的培训工作。七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
        二、推进电子政务在行政许可中的作用
        推进电子政务,将对行政权力的行使提高透明度、更加规范化等更高的要求。这就要求各级政府及其工作人员更新观念,主动接受电子政务这一新管理手段。我国目前的政府管理运作方式,多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展和政府机构的改革,一些问题得到很大的改善,但一些深层次的问题并没有解决,机构设置不合理,政府各部门职能交叉、重叠,审批过多过滥,办事缺乏严格的程序,行政流程不合理,透明度低、暗箱操作等,这些问题都有可能成为推动政府信息化的重要障碍。推行电子政务,对于政府公共服务将会产生积极影响。政府可以通过网络,向社会及时、准确地传递信息,为企事业单位和个人及时了解政府的各种公共服务信息提供有利条件,从而改变以往政府公共服务技术手段落后的问题,同时大大提升政府管理的有效性,满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望。还可以保证公共服务的公正性和公平性,真正做到一视同仁。
        在行政许可方面,推行电子政务,对于实现行政许可中的公开、公平、公正原则、便民原则,提高行政机关的行政效率,具有重要作用。通过及时建立和不断完善政府机关内部的办公业务网、公众信息网和电子资源库,可以实现在行政机关的网站上公布行政许可事项,使申请人和公众能够便捷地了解有关信息。申请人可以采取数据电文等方式提出行政许可。同时,申请人的申请材料提交给一个行政机关之后,与行政许可事项相关的行政机关可以共享有关行政许可信息、既可以提高行政机关的办事效率,也可以避免申请人重复提交申请材料。
    
  来源: 2004年10月26日
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