彭真在主持起草1982 宪法的那些日子里

从这一天到二十七日，彭真一直在北京医院治疗。

一九八一年八月二十日上午，彭真在北京医院约胡绳、顾昂然谈宪法起草的组织工作。还是前些天在北戴河期间，彭真就考虑，在已成立的宪法修改委员会秘书处的基础上，再设一个人员精干的工作班子，研究修改宪法中实际存在的各种重大问题。这样，修改宪法工作就可以搞得顺利一些。这一次，彭真对胡绳说，现在秘书处要有一个工作班子，做“苦力”，研究中国的实际问题，人多了是搞不成的。在彭真提议下，组成了工作班子，由胡绳负责，成员有王汉斌、顾明、项淳一、逄先知、顾昂然等。

住院以后，彭真的病情好转很慢。八月二十八日，他又被转到三O 五医院治疗、恢复。恢复期间，他仍然连续听取修改宪法工作的汇报。据工作人员记载，从八月二十四日至九月二十八日，彭真先后八次同修宪工作组的有关人员研究修改宪法问题，并于九月三日至十日，出席了五届全国人大常委会第二十次会议。

按照既定的修改宪法进程，时间愈来愈紧迫。彭真经过反复考虑，认为修宪工作必须集中力量进行，才能提高效率。在九月二十八日、三十日两次与修宪工作组谈话时，他提出国庆节后，起草班子集中到玉泉山，把“门市”摆脱，集中精力修改宪法。他的设想是，“十月份至少搞出两部分，每部分把争论什么问题，哪些解决了，哪些决定不了，报中央，中央同志可审查细些。中央负责同志同意了，再扩大范围征求意见。十月、十一月，总要把稿子提到宪法修改委员会，对内容会有不同意见，再修改，然后提请人大常委会公布全民讨论。”

十月三日，是国庆节假日最后一天，彭真在人民大会堂召开秘书处工作组会议。除原有人员外，彭真征得胡耀邦同意，把参加建国以来若干历史问题决议起草工作的龚育之、郑惠、有林、卢之超找来，参加修改宪法。由于宪法要体现历史问题决议的精神，调这些人员参加有利于工作。

会上，彭真发表了长篇讲话。这是他接手修改宪法的工作以来，了解各方面情况，看到、听到各种不同意见后，第一次系统地发表了自己对修宪工作的意见。

1982 年11 月，彭真代表宪法修改委员会在五届全国人大五次

会议上作关于宪法修改草案的报告（本刊资料）

彭真开头说，我前一段主要是先了解情况，看文件、看材料、谈话、听汇报。看了秘书处搞的草稿和几个修改方案，了解全国各方面的意见，脑子开始有点眉目。本来还想对北京、上海、辽宁和其他一些地方分区调查了解一下，都没来得及做。北京有基本建设、市政建设的经验；上海有工业管理的经验；东北有日本管理工业的系统经验，建国后又比较系统地学习了苏联的经验。我还想找几个省，了解农村问题，后来病了，委托一些同志调查研究一些新问题。现在，把整个搞宪法的工作班子组织起来，后天集中到玉泉山。

接着，彭真对修宪工作谈了几个大的原则问题：

一是，要从中国实际出发。修改宪法的根据，不是美国、日本，也不是新加坡。实际包括两个方面，一是现实的实际，一是历史的实际。讲历史，从本世纪以来，我国至少有四件大事是划时代的：孙中山领导的辛亥革命推翻帝制；共产党和毛泽东领导推翻三大敌人、建立新中国；废除了几千年的剥削制度；建立了独立的比较完整的工业体系。他在讲完这四个重大历史事件后说，这四件大事值得提出，要在宪法中表现和反映。

二是，宪法只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。宪法不能太简单，太简单了，远不能适应当前和今后的实际需要，要尽可能比较完备一些。能定下来的有两类，一类是实践已经检验过了的，一类是有可能和必须实现的方面。彭真说，用宪法的形式，把全党和全国人民基本一致的东西定型化，正确地表达出来，向宪法修改委员会提出一个大体可以用的初稿，不是一件容易的事。要准备反复讨论，多次修改。

三是，宪法本身，先考虑内容，搞清实际，研究提出意见。内容定了，再仔细斟酌文字。意要称实，文要逮意，提出几个问题，请大家考虑。

第一，以一九五四年宪法为基础，包括一院制、国家主席等问题。这个问题定下来，再具体进行工作。

第二，“四个坚持”，是宪法的指导思想，要理直气壮地坚持四项基本原则。这是个关键问题，在宪法中怎样表达？

第三，高度民主、高度文明，这是若干历史问题决议中写了的，请大家考虑怎样表达，怎样条文化。

第四，基层政权。基层很要紧。基层政权怎么搞？包括政社分离。政社恐怕要分离。一个是经济组织，用经济办法管理；一个是政权，用行政的办法，行政命令是要执行的。这两者根本不一样。基层政权是议行合一，还是怎么搞，一套还是两套，下边设什么委员会，要考虑。

第五，全国人大常委会多数脱产即专职问题。六中全会后，我让乔木同志把对宪法修改的意见留下。乔木说，我们主要意见是人大常委会多数要专职，不然“橡皮图章”问题解决不了。

第六，全国人大设多少专门委员会，设什么，不设什么。

第七，民族地方区域自治和全国团结统一问题。“文革”期间，少数民族很多地方受了灾难。有人把“文革”中的问题与大汉族主义混为一谈，把林彪、“四人帮”与党混为一谈。不能把“文革”中的问题，记在汉族身上。各民族必须团结一致，少数民族地方实行区域自治。

讲话最后，彭真强调了在修宪中发扬民主的问题。他说：“我们约定，不管谁说的话，又算数又不算数，对的算数，不对的不算数；大家同意的算数，不同意的不算数，最后要经过宪法修改委员会修改，全国人大会议通过才算数。当然个人有不同意见可以保留。”“在讨论中，要畅所欲言，知无不言。自己的、别人的、听到的、从报刊材料上看到的，党内外的、国内外的，都可以在会上讲，然后把大家认为对的意见集中起来，定型化，写进宪法修改草案。这样，才能有一个真正广泛的民主的基础和在民主基础上较为正确的集中。”

十月五日，彭真进驻玉泉山八号楼。修改宪法的工作班子也一齐进驻。当天，彭真即主持开会，安排了分工和工作日程：“序言”由胡绳、龚育之、卢之超负责，计划十月十六日拿出稿子。“总纲”由胡绳、顾明、肖蔚云、王叔文、许崇德负责。“公民的基本权利和义务”由王汉斌、张友渔、王叔文、杨景宇负责。“国家机构”由王汉斌、邢亦民、顾明、顾昂然、许崇德负责。

十月六日下午，彭真从相对容易的问题入手，主持讨论了“公民的基本权利和义务”部分。十一月十四日、十六日，彭真花两天时间，主持讨论了“总纲”部分。

十月十六日，胡绳按工作日程的要求，把宪法“序言”初稿报送彭真。从这一天开始，直到十一月十六日，彭真用了整整一个月时间，全神贯注地推敲、修改“序言”文稿。

修宪工作一启动，“序言”就是一个有争论的问题。一是要不要写“序言”，从宪法修改委员会内部到各方面都有不同意见。从各地方向宪法修改委员会反映的意见看，有七个省提出不要“序言”，理由是“序言”不解决法律的实质问题；“序言”中所要表述的内容可以在“总纲”中体现出来。其余二十多个省、区、市则主张保留“序言”，但对“序言”应当写什么，主张又不一致。有六个省主张在“序言”中写明党的十一届三中全会以来的政治路线、思想路线和组织路线的主要内容；有九个省、市主张“序言”要总结革命和建设的经验和成果，特别是总结建国三十年来的经验和教训；有十一个省、市认为，“序言”中要写上党的领导和国家的指导思想，但群众、阶级、政党、领袖四者怎样提，要摆正位置，要突出写人民群众的作用。

这些材料彭真都看了。彭真是坚持写“序言”的，并就这个问题同工作班子多次讨论。看到不要写“序言”的意见后，彭真说，这个观点要不得，现在要尽快明确一条：宪法还是要写“序言”。为什么要写“序言”，他在不同场合多次讲过自己的意见。他说，就中国的历史和现实而言，有一些重要内容需要在宪法中表述出来，但又不适宜在宪法的条文中表述。比如，中国的历史，四项基本原则，国家的任务，统一战线，民族政策，对台湾的政策，国家的外交方针等，就需要通过“序言”表述。

根据现存修宪档案，彭真对宪法“序言”的谈话，有十余次之多。研究、归纳他对“序言”内容的设想，是两个要点：一是，中国悠久的历史，尤其是近代以来为维护民族独立和国家统一英勇奋斗的历史，应当在宪法中展示出来；二是，四项基本原则必须写入宪法，但其中一些内容又不宜写入具体条文，只能在“序言”中表述。他对这两个问题的思考也在对不同意见的研究比较中，逐步成形。他认为，中国近代历史和坚持四项基本原则是统一的。“从叙述历史事实中把‘四个坚持’自然地表达出来，就表明‘四个坚持’不是一种主张，而是历史结论。”他认为这是一种最好的表述方法。

为了实现这样一个目标，彭真主持“序言”的起草，经历了一个反复推敲、修改的过程。

如何叙述中国的历史，开始时意见不完全一致。有人主张详细些，有人主张简略些。工作班子起草的叙述历史的那一部分，先后有几种写法，不断地调整修改。彭真在仔细研究了不同的写法后，提出了一个原则：宪法要写历史上的大事，不能事无巨细，要把重点放在近代以来。即使近代以来，大事也是层出不穷的。经过反复思考，彭真提出，二十世纪是中国社会翻天覆地时期，有四件大事：一九一一年辛亥革命；一九四九年中国共产党领导人民推翻三座大山；废除封建制度；基本形成独立的比较完整的社会主义工业体系。他说，写历史，关键是要写这四件大事。

与叙述历史密切相关的，是如何在“序言”中写四项基本原则。从宪法修改委员会收到的意见中，对这个问题有三种主张：一是四项基本原则是中国共产党的主张，不应写入宪法。二是四项基本原则不但应写入宪法，而且应当写入宪法条文。三是社会主义制度和人民民主专政应该写入条文，党的领导和马列主义、毛泽东思想则不宜写入条文，写入“序言”比较合适。

当时，确有相当多的人不赞成把党的领导写入宪法条文。一九八O 年十月十三日，孙冶方给宪法修改委员会的一封来信，比较集中地讲了这方面的理由。孙冶方在信中说：我们国家的一切权力应该属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。一九七八年宪法第二条的规定却模糊了这个最基本的原则，使人民搞不清楚国家的主人是人民还是党员，国家最高权力机关是全国人大还是党中央。同时，还会促进和加剧从上到下党政不分、以党代政的错误倾向。只有中国共产党才能领导中国人民实现社会主义现代化，这是肯定无疑的。但是，领导权的最终实现不能靠法律来规定，而是要靠党的正确政策和党员的模范带头作用。

孙冶方认为，不把党的领导写入条文，作为强制性规定，有利于恢复宪法在人民心目中的威信，有利于党对政权的领导和转变党的工作作风。

彭真是坚决主张把中国共产党的领导写入宪法的。十一月十二日，他在玉泉山与胡绳、王汉斌、顾明等研究起草“序言”时，集中地讲了他的意见：一九五四年党的威信很高，党、团员在群众中真正起模范作用，那时党的领导要怎么写就怎么写。现在不同，北京选举时，有的学校学生以非党员做竞选纲领，这在一九五四年、一九六四年不可能发生。理论务虚会时，小平讲“四个坚持”，有些文艺界负责同志一直到鲁迅纪念会前，不讲“四个坚持”。你讲社会主义优越，他讲三个小老虎（台湾、新加坡、南朝鲜）比你收入多，比你发展快。这个问题要解决。

1982 年11 月，彭真在五届全国人大五次会议北京市代表团小组会上，同代表一起审议宪法修改草案（本刊资料）

但是，如何在宪法中表述党的领导和马克思列宁主义毛泽东思想，彭真提出用叙述历史的办法，得出坚持党的领导和马列主义、毛泽东思想的结论，不但是可行的，也是有说服力的。他说，要堂堂正正、理直气壮地写“四个坚持”。党的领导、指导思想在条文中不好写。如果写在条文里，有人信仰宗教、唯心主义，不就违反宪法了吗？在“序言”中不是写主张，而是写历史事实。历史证明，没有共产党的领导，没有马列主义、毛泽东思想做指导，就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。用事实说话，寓理于实。

彭真主张把党的领导写入“序言”，而不在条文中作强制性规定，来源于他对“党的领导”原则的理解。他对工作人员说，党对国家的领导，不是组织上的，而是思想政治领导，方针政策领导。党的领导不能靠法律来强制，而是要靠自己的路线、方针、政策正确，靠自己的意见正确，自己的主张代表最大多数人的最大利益。

为了写好“序言”，彭真投入了极大精力，边推敲，边组织讨论，字斟句酌地反复进行修改。“序言”草稿达十余稿。全国人大常委会办公厅保管的宪法修改档案，用整整两卷记载了彭真修改宪法“序言”的过程。现在人们看到的一九八二年宪法“序言”的绝大部分内容，就是彭真在八十岁高龄时，从内容到结构，从字句到标点，反复修改确定下来的。王汉斌回忆，彭真花心血最多的，就是“序言”。这一期间，彭真还组织工作班子，研究起草了宪法中的“国家机构”一章，并对发挥人民代表大会作用，扩大人大常委会职权，建立专门委员会等问题，提出了自己的意见和设想。这当中，他讲得最多的是处理好民族区域自治问题，其中心思想是：要坚持民族区域自治制度，不能搞联邦制，也不能搞变相的联邦制。这个思想要统一，迁就不得了。在这个问题上，如果宪法松动了，迁就了少数一部分人，搞不好，将来是要流血的。

起草“ 国家机构”一章，如何规定“ 国家主席”问题，是一个难题。要不要设国家主席，怎样设定国家主席的职权，各方面意见不一致。在发生林彪事件和“文化大革命”刚结束不久的大背景下，设不设国家主席是一个敏感问题。因为当时认为设国家主席是林彪的反党纲领，对设国家主席很有争议。秘书处在征求意见中，多数人认为，可以参照一九五四年宪法的规定，设国家主席；另一种意见，不赞成设国家主席，由全国人大常委会委员长行使国家主席的职权。对此，中央一时也还没有确定的意见。彭真是主张设国家主席的，但如何规定国家主席职权，心中也没有底。他决定先把一九五四年宪法关于国家主席的条文暂时抄在宪法修改草案中，待中央讨论决定后再按中央意见写出具体条文。

经过两个月夜以继日的工作，到一九八一年十一月下旬，彭真领导工作班子起草出了宪法修改草案（初稿）。这个草案还有待中央讨论，之后还要提交宪法修改委员会讨论修改，从时间和进程上看，已明显不能按去年五届全国人大第三次会议的决议，提交当年年底的五届全国人大第四次会议审议。彭真考虑，要推迟完成期限，就必须依法办事，向全国人大做一个交代并得到批准。在十一月二十日至二十六日召开的五届全国人大常委会第二十一次会议上，彭真作了关于建议推迟宪法修改完成期限的说明；十二月一日，又在五届全国人大第四次会议上再次作了说明，建议把宪法修改的完成期限推迟到次年五届全国人大第五次会议。大会通过了他的说明和建议。

宪法修改草案（初稿）完成，报中央书记处审议后，又作了一些修改和补充。十二月初，形成了宪法修改草案送审稿。十二月四日，彭真将送审稿报中央，并给胡耀邦和中央政治局常委写了一封信。信中说：

关于宪法修改草案，根据书记处审议意见，又作了一些修改，也作了点补充，请阅正并酌处。

关于国家主席问题，需中央作最后决定才能提宪委讨论。关于这个问题，草案大体照抄的一九五四年宪法的条文，供中央考虑作最后的决定。如果中央决定设主席时再仔细斟酌条文。

第二天，胡耀邦批示：将此修改稿和彭真同志的信印十来份，送政治局常委和书记处同志，加发彭真同志处数份，做继续考虑和酝酿这个问题之需。送审稿报出后，彭真仍在继续考虑方方面面的意见，对送审稿做加工完善。

十二月十六日，彭真又同工作班子的同志谈宪法修改草案，大小谈了十一个问题。

十二月十九日，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。二十三日，又对这个报告作了一些修改和补充后，正式报送中央。

报告对十六个问题作了说明。这十六个问题是：（一）“四个坚持”是宪法总的指导思想，是最根本的问题；（二）人民民主专政是国体，民主集中制是政体；（三）关于国家主席问题，很多人主张设，也有主张不设的，现在的草案大体是照抄五四年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文；（四）关于民族区域自治问题；（五）关于城乡基层政权问题；（六）关于加强和发挥人大和人大常委会的作用；（七）关于任期和会期；（八）关于所有制；（九）关于土地所有权；（十）关于责任制；（十一）关于财政收支平衡、信贷平衡和稳定物价问题；（十二）关于罢工自由问题；（十三）关于迁徙自由问题；（十四）关于健全社会主义法制；（十五）关于精神文明；（十六）关于台湾问题。报告最后说，这个草案是由工作班子根据中央同志的意见，以一九五四年宪法为基础，有些问题是按照中央已确定的原则，近两个多月突击出来的，在党内外都还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见，待中央政治局审查修改、原则批准后，即召开宪法修改委员会讨论。

王汉斌回忆：十二月中、下旬，小平同志两次审阅这个报告，还找了胡乔木同志，让他帮助修改宪法修改草案初稿。乔木同志把胡绳和我找去，在勤政殿他的办公室，逐条提出修改意见。乔木同志是很认真的，胡绳同志也真有办法，乔木同志不论提出什么意见，他都有办法修改。

一九八二年的元旦和春节，彭真都是在忙碌和紧张的工作中度过的。宪法修改草案报中央审查后，彭真在考虑宪法的整体结构和条文排列顺序，以及有关方面提出来的审计机关、监察机关、厂长产生方式等问题的处理。按照他的思路，工作班子对修改草案再作修改，到二月十日又形成新的一稿。彭真将这个修改稿再次分送邓小平、赵紫阳和胡乔木等人。

二月十四日、十六日两天上午，中央书记处开会研究修改宪法问题，胡耀邦、赵紫阳、彭真、胡乔木等与会。十六日上午的会上，在宪法结构安排上，是沿袭一九五四年宪法的办法，在“总纲”之后，先写“国家机构”，再写“公民的权利和义务”，还是把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，有不同的意见。

二月十七日上午，邓小平约彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法问题。这时，邓小平已经看过了二月十日的修改稿。根据胡乔木的秘书事后整理的会议情况材料，邓小平针对修改稿，讲了七点意见：（一）从一九五四年到现在，原有宪法已经过了好多年，新的宪法要给人“面貌一新”的感觉。（二）同意胡乔木的意见，把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”的前面。（三）政社分开的问题要说，现在的宪法草案没有说，要说清楚。（四）要写上设立监察部和审计机关的规定。（五）人大专门委员会委员不一定在人大代表中产生。（六）保护国家名誉、保守国家机密要单独设一条。（七）要抓紧修改，几天内就开政治局会议讨论通过，然后开人大常委会会议。三月公布，讨论半年，再修改。

二月二十日，中央政治局召开扩大会议讨论宪法修改草案。会上，讨论到国家主席问题时，发生意见分歧。邓小平主张设国家主席。有几位同志不主张设，理由是，如果设国家主席，只有小平同志担任，这样又增加了他的很多事务，对他的健康不利。邓小平说，除了我，别人也可以当嘛。这个问题当天的会议没有结果，准备二十三日继续讨论。

二月二十二日上午，胡乔木给胡耀邦、万里、习仲勋、杨尚昆写信，并把信加送彭真，请他们在二十三日中央政治局会议上发言，大力支持邓小平的意见，并说这件事是关乎党和国家政治生活正常化的久远的大事。当天下午，胡乔木去人民大会堂出席全国人大常委会第二十二次会议。会后，主持常委会会议的彭真找到胡乔木，表示同意胡乔木意见，要支持小平同志的设想。彭真还表示，在明天的中央政治局会议上，自己要发言，希望别的同志也发言。这样问题就容易解决了。

一九八二年二月二十三日，中央政治局会议经过讨论，达成一致意见，大家都同意设国家主席。这样，关于国家主席的规定就在宪法修改草案的条文中保留了下来，但条文内容仍是移植一九五四年宪法的规定。

至此，在彭真的主持下，经过一年零四个月的工作，形成了宪法修改草案的讨论稿。（待续）