完善人大监督机制 加强人大监督工作

党的十八大报告和习近平总书记在纪念现行宪法施行三十周年大会上的重要讲话中，对健全权力运行制约和监督机制作了深刻论述，其要点有四个方面：一是强调保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权；二是强调确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；三是强调坚持科学决策、民主决策、依法决策；四是强调要推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行。

从人大职权看，处理好决策权、执行权和监督权的关系，履行好立法权和监督职权十分重要。立法权是具有政治性质的一种重要的国家权力，也是体现人民当家作主的权力。我们是共产党领导的社会主义国家，立法活动是将党的方针政策通过法定程序转化为国家意志，使之制度化、规范化和程序化，成为全社会一体遵循的活动规范和行为准则。我理解，立法中既有转化，也有创新。党的方针政策中没有涉及但需要法律规范，或者仅有原则要求但需要细化，都需要人大通过民主程序作出决策。当然，重大问题需要向中央请示。从这个意义说，人大的立法权也是决策权，也有一个科学决策、民主决策、依法决策的问题，也有进一步健全决策机制和程序问题。关于监督问题，我谈一点学习体会。

人大监督与立法具有同等重要的地位

刘振伟副主任委员

人大监督是权力机关代表国家和人民对其他国家机关进行的具有法律效力的监督，是国家监督体系的重要组成部分。同其他监督形式相比，人大监督在监督对象、监督内容、监督程序、处理问题的方式等方面都有不同。首先，人大及其常委会的监督，本质上是代表全体人民行使当家作主的权力，具有广泛的人民性；其次，人大监督体现国家意志，具有强制性；第三，人大依法监督，实行民主集中制原则，具有严格的规范性。人大及其常委会运用好这项权力，有利于人民当家作主，有利于规范权力运行，减少权力滥用、权力腐败或行政不作为问题，有利于从制度上解决人亡政息问题。因此，要把监督与立法放在同等重要的位置，敢于监督，善于监督。作为监督对象，也要自觉接受监督，主动服从监督。

监督不是与“一府两院”唱“对台戏”，但也不是“橡皮图章”

习近平总书记纪念现行宪法实施三十周年重要讲话指出，“加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”吴邦国委员长在十届全国人大常委会第一次会议上提出，“国家权力机关处理与同级国家行政机关的关系，绝非是‘三权分立’那一套，不是‘唱对台戏’，当然也不是不问是非的‘橡皮图章’。”加强和改进人大监督工作，应从中国国情出发，核心是两条：一是必须坚持正确的政治方向。这个方向就是坚持中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度。监督的目的，是为了实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标。监督者和被监督者，不是执政党与在野党的关系，不代表任何利益集团，遵循的政治路线和所要达到的目的都是一致的。从这个意义上说，监督不是唱“对台戏”。二是监督要切实推动解决问题。正如吴邦国委员长讲的,监督不能成为“橡皮图章”，要切实推动解决问题，回应人民群众的关切。十届全国人大以来，监督工作在许多方面取得明显成效，如解决拖欠出口退税、拖欠农民工工资、超期羁押等问题，都是在人大监督下加快解决进程的。今后，要把通过监督推动解决实际问题的做法发扬光大。

进一步完善监督机制和监督程序，丰富监督形式

（一）围绕党和国家工作大局监督，抓带有长远性、根本性、全局性和人民群众普遍关心的问题

吴邦国委员长在十届全国人大三次会议上提出，“人大工作要紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题”，这是对人大监督工作提出的明确要求。人大监督工作必须围绕党和国家的工作大局来谋划、来推动、来实施。十年来，全国人大及其常委会认真贯彻实施宪法和监督法，抓住带有长远性、根本性、全局性和人民群众普遍关心的问题，综合运用执法检查、听取和审议工作报告、专题询问、专题调研、规范性文件备案审查等多种形式，增强对“一府两院”工作监督的针对性和实效性，取得了好的效果。就“三农”工作方面，常委会开展了9次涉农法律实施情况的检查，10次听取国务院和有关部门专题汇报，开展了大量相关的专题调研，进一步推动完善了“三农”政策体系和法律的实施。对此，政府的同志也是认可的。

（二）运用多种方式，增强监督实效

一是连续监督，跟踪监督。如2009年上半年常委会在听取审议国务院关于农村社会保障体系建设专项工作报告后，下半年又对农村社会保障体系建设情况进行了跟踪检查，连续听取了国务院关于农村社保体系建设的报告，促使原计划十年试点完成的新型农村社会养老保险制度在三年内实现全覆盖。这一问题的解决，也带动了城镇居民养老保险制度的建立。吴邦国委员长对此给予了充分肯定，并在十一届全国人大常委会第十二次上指出，“就同一个问题持续进行监督，督促国务院及其有关部门加强和改进工作，这是加大人大监督工作力度、提高人大监督工作水平的又一次有益尝试，不仅增强了人大监督工作的实效，也丰富了人大监督工作的方式。”

二是探索就重大问题作出决议。为增强监督的权威性和严肃性，全国人大常委会可以就监督中发现的某些重大问题作出决议，或采取质询、特定问题调查等方式，增强人大监督的约束力。作出决议、特定问题调查等方式是监督法明确规定的监督手段，也符合党的十八大报告提出的关于“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”的精神。

三是加大重点建议督办力度以推动解决问题。十届全国人大以来开展的重点建议督办，是处理代表建议工作的制度创新。在建议办理中选取代表关注的重点问题，采用专门委员会介入建议的办理并督促落实的方法，推动国务院有关部门加大工作力度，快速有效地解决了一些问题，代表和社会各方面反映非常好。如十届全国人大农委负责督办了关于“巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造”的重点建议，通过协调财政部、国家发展改革委、水利部等部门，推动中央财政投资27亿元对河套灌区509万亩中低产田进行分阶段改造，有效节约了黄河水资源，提高了土地利用水平。十一届全国人大农委督办了“关于加大草原保护建设，完善惠牧政策，增加牧民收入”的重点建议，直接促成了国务院草原生态保护补助奖励机制的建立。中央财政自2011年起每年安排134亿元，对全国8个草原牧区省开展补助奖励，直接惠及牧民。全国人大农委2012年还督办了关于“推动西藏拉洛水利枢纽和配套灌区建设”的重点建议，推动国家发改委加快对项目的立项审批进度，投资约50亿元建设项目已经立项批复。

四是将监督与立法相结合。监督工作与立法工作有机结合，既可以提高工作效率，及时、准确发现问题，又可以增强监督工作实效，有益于问题的解决。近年来，全国人大常委会和各专门委员会注意将执法检查、专题调研中发现的问题和解决的办法转化为立法成果，努力形成人大监督和立法工作“一盘棋”的格局。如农业技术推广法修改，就是监督工作与立法工作相结合的有益尝试。2009年，全国人大农委对农业技术推广法进行了立法后评估；2010年，全国人大常委会对农业技术推广法进行了执法检查，提出了修改农业技术推广法的建议，并列入了2011年的立法工作计划。在修改过程中，全国人大农委注意将立法后评估和执法检查中发现的问题和相关建议吸收到法律草案之中，该法修正案于2012年8月经常委会审议全票通过。

五是人大监督与舆论监督相结合。“一府两院”对常委会审议意见的处理情况和决议执行情况向社会公布，这是监督法提出的明确要求。近年来，新闻媒体对于人大的关注度越来越高，对于人大监督的报道不断深入。媒体对于整改情况的深度报道，向全社会及时准确传递信息，能够增强人民群众对于国家发展的信心，特别是对社会主义民主政治制度的信心，对人民代表大会制度的信心。

六是发挥各专门委员会在监督工作中的作用。专门委员会组成人员或是某个领域的专家或是有着丰富的实际工作经验，这是开展人大监督工作的宝贵财富。监督工作应注意发挥其作用。此外，专门委员会进行监督有着灵活性强和比较深入的特点，如全国人大农委自十届以来，持续关注气象法实施的有关问题，连续十年开展气象法执法专题调研，推动解决了气象工作中的一些实际问题，成为常委会监督工作的有益补充。

（三）出台监督工作细则，推进监督工作制度化

随着中国特色社会主义法律体系形成，人大监督工作实践对监督制度的规则细化提出了更高要求。需要把宪法、监督法及相关法律关于人大监督职权、方式、方法等方面的规定，细化为更具程序性和操作性的制度规定。

此外，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是十八大报告对人大监督工作提出的明确要求。加强和改进人大预算监督，应着力使预算从程序性监督向实质性监督转变，加强对预算决算的调整、执行的全过程、全口径监督，监督财政资金和重大投资项目使用和管理。加强预算决算监督的关键，是在以政府编制预算决算为主的体制中如何实现人大提前介入，实现人大监督的位置前移，建议对此加强研究。

(本文为刘振伟同志在专题研讨会上的发言摘编)