民诉法大修二审六大亮点

2010年12月30日,我国首例环保基金资助环境公益诉讼案在贵阳宣判 摄影/齐健

4月24日召开的十一届全国人大常委会第二十六次会议，二次审议了民事诉讼法修正案草案，草案二审稿对民事检察监督、公益诉讼、抑制恶意诉讼等学术界、实务界关注的问题作了回应和创新性的规定，特别是对整个民事诉讼程序作了进一步细化，进一步实现了让老百姓享受更公正更便捷的诉讼环境的修法目的。

明确诚实信用原则

虚构借款关系，想通过法院的生效法律文书达到车辆过户的目的，去年9月，北京海淀法院法官汤民华就识破了这一恶意诉讼手段。自从北京车辆限购以来，这样的虚假诉讼已经发生多起，汤民华认为这是钻了法律空子，他说：“本来司法资源是稀缺资源，虚假诉讼造成了资源的浪费，严重影响了司法的公正。”

实际上，虚假诉讼、恶意诉讼的花样在审判实践中还有很多表现。一些部门、专家和常委会委员呼吁，当事人在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利的时候，应当恪守诚信。对此，民诉法修正案草案二审稿增加规定，当事人行使权利应当遵循诚实信用原则。

有专家指出，目前，很多大陆法系国家的民诉法都引入了诚实信用原则，这已成为一个潮流，意味着道德规范上升为法律规范，约束公民的民事行为。虽然只是一个宣示性条款，但是其导向性作用不可低估。一些常委会委员在审议中进一步强调，为确保这一条款的实际效用，应进一步完善虚假诉讼的防范、审查和制裁的制度，形成立体全面的规制体系。

进一步明确公益诉讼主体资格

民诉法修正案草案初审稿规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

初审时，一些常委会委员指出，“有关机关、社会团体”措辞比较含糊、指代不明，不利于确定诉讼主体，建议进一步明确提起公益诉讼的主体资格。

为进一步明确多元化主体的指向，草案二审稿将该条款中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。

全国人大法律委员会副主任委员李适时在介绍修改情况的汇报中解释，这样规定，既可使公益诉讼在中国适度开展，有利于社会进步，同时也能保障公益诉讼有序进行。目前，有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。比如海洋环境保护法规定，海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。

李适时还透露，消费者权益保护法的修改已经列入了常委会立法工作计划，对哪些消费者保护团体能够作为公益诉讼的主体可以在该法修改中统筹考虑。

李连宁委员指出，草案对哪些行为可以提起公益诉讼的表述比较模糊。“环境污染侵犯的是不特定对象的合法权益，这是明确的，而侵害众多消费者合法权益则有两种情况，有一种是特定的消费者，也有一些是不特定的消费者。如果这样讲，就容易把公益诉讼和集体诉讼混淆。”他建议应采用“侵害众多不特定公民的合法权益”的表述。

一审时有些委员提出，应在草案中明确公民也可以提起公益诉讼，草案二审稿对这一建议并未采纳。对此，有关专业人士分析，“是出于预防民诉法实施后有可能出现的滥诉的考虑。”

公民作为公益诉讼主体是否会带来立法机关所担心的滥诉、增加司法成本、加大司法机关负担等一系列问题，也有一些不同观点。有律师指出，这些后果并未被司法实践所证实，“原因很简单，公益诉讼也是有门槛的，普通公民耗费精力、财力提起诉讼，即便官司打赢了，也并不一定获得丰厚的补偿，这让很多人在打公益官司时都会理性考虑一下成本的。”

“这次说明说有些公民、个人可以按照消费者权益保护法去做，我不同意这种说法。”丛斌委员说，“给我们解释的好像诉讼主体是受害人，公民个人走消法就行了，但公益诉讼和消费者权益保护法调整的法律关系是不一样的，公益诉讼的主体不见得是这个事件的受害人，是公民对国家利益、公共利益受损害以后，作为公民的一种政治责任以诉讼主体出现的，所以我还是建议把公民作为诉讼主体明确写到这里。”“有的人说，让公民当诉讼主体可能就‘乱诉了’，我们可以用其他的法律制度来调整，制约这种‘乱诉’，但是不能因噎废食，把公民个人对国家利益的关注和保护权给取消了。”

列席会议的全国人大代表王明雯建议，关于公益诉讼应作这样的规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关行政机关、人民检察院及有关社会团体、公民可以向人民法院提起诉讼。公民可以要求有关行政机关或人民检察院提起诉讼；有关行政机关或人民检察院30天内不提起公益诉讼的，公民可以自行起诉。她说，草案二审稿的规定，可能导致公益诉讼的开展受限。“我个人觉得公益诉讼主体应当扩大，特别是附条件地允许公民提起公益诉讼。应当说，中国十余年的公益诉讼实践主要是公民推动的，应开放和鼓励公民参与公益诉讼。对于一部分人士担心公民可能滥用误用公益诉讼的问题，可以设置前置程序，即先向检察院或相关行政机关控告，请求其采取措施或提起公益诉讼，以减少不必要的诉讼。”

马福海委员建议增加对公益诉讼程序的规定，如公益诉讼可否撤销和解?公益诉讼的诉讼费用、举证、赔偿对象等等。

任茂东委员建议将文化遗产保护纳入公益诉讼范围。他说，文化遗产的保护与环境保护关系密切，有着相似和相同的问题。“最近的文物保护法执法检查发现，目前大量的文物资源和文化遗产不仅遭受着自然性的破坏，还严重遭受着人为的破坏，许多文物不断走向非正常的消亡。”白克明、汪纪戎、王万宾、周玉清几位委员对任委员的建议非常赞同,“文物保护法执法检查过程中，许多地方政府和广大文物工作者提出了这条建议。这个问题必须引起重视。”

专家有望出庭参与诉讼

同草案一审稿相比，二审稿增加了“专家参与诉讼”的规定：当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。

全国人大常委会法工委有关负责人介绍说，请专家参与到诉讼当中来有助于把问题讲清楚。虽然专家意见法院可能采纳或不采纳，但明确专家参与诉讼后，法院在判决书和庭审记录中就要将当事人和专家发表的意见记录完整，作出判决时要写清楚，各方有什么理由和证据，法院是怎么认定的，怎么判决的，有助于公正审理。

金硕仁委员认为“专家参与诉讼”加大了对鉴定意见的质证力度。“鉴定意见具有极强的专业性，一般的当事人是提不出专业性意见的，只有借助有专门知识的人，才能更好地对鉴定意见进行质证。此次修改恰好添补了这一空白。”

有专家指出，由于“专家参与诉讼”是新生事物，亟待明确相关规定，比如专家资格的认定以及费用问题。

法院调解应尊重当事人意愿

草案二审稿强化了调解环节当事人自愿的意思表示，增加规定“当事人拒绝调解的除外”。

关于调解的制度设计，贺一诚委员的思考站在了更高的层次上。“从整个民诉法关于调解制度的设计来看，调解已被设计为一项优先于法院判决而使用的制度性的纠纷解决机制，但从整体制度设计上，有必要借助这次修改民诉法的契机，从整体上和体系上加以整合完善，使制度的设计和执行能高效公正地解决民事纠纷，防止过往在调解制度上可能存在和出现的缺陷和弊端。”

“民诉法一方面规定调解应当在当事人自愿、事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。但对于如何能够在查清事实的基础上，根据当事人的自愿进行调解，却没有进一步的具体规定。对于调解应当在诉讼的哪一个阶段进行，是否需开庭等均未具体规定。而立法又要求在查清事实的基础上才能进行调解，但对于如何能够在查清事实的基础上进行调解，没有给予足够的重视和考虑。从制度上如何保障法官在事实清楚的基础上公正调解，存在制度上的缺失与不足。有必要在民诉法中规定进行调解所必须经过的诉讼前提和程序，明确调解只有在法官查明事实后才可进行。”

小额诉讼“门槛”拟提高至1万元

草案一审稿规定，基层人民法院和它派出的法庭审理标的额人民币5000元以下的民事案件，实行一审终审。

涉及消费者权益保护、农民工讨薪、简单的民间借贷、小额金融借款纠纷、交通肇事纠纷以及小额财产损害纠纷等，现实社会中此类案件大量存在，小额诉讼制度就是为了应对这类案件专门设立的一项制度，它也得到了常委会委员和社会各方面的普遍赞成。但对标的额确定的标准异议颇多，最高人民法院建议提高小额诉讼的标的额，有的常委会委员认为不宜规定5000元的绝对数，应根据经济发展水平规定相对数。李适时指出，考虑到目前统计部门对人均收入是以城镇、农村分别统计的，要确定一个适用于城乡居民的相对数较为困难。近年来，各地人民法院试点小额诉讼标的额多数为1万元以下。因此二审稿将小额诉讼标的额规定为1万元以下。

“草案条文过于简单。”列席会议的全国人大代表黄学军在肯定小额诉讼制度存在意义的同时，提醒立法机关应进一步注意该制度的严谨性，他认为至少需考虑三方面的问题。一是数额问题，“这个问题如果不合理解决的话，要么该程序适用的案件数量很少，不解决实际问题而将束之高阁，要么就是程序保障不够，有损程序正义。”无论是5000元还是10000元，不一定是最合适的数额，因为首先5000元或10000元均缺乏实证的数据支持，确定一个统一的标准不合适。首先，我国东中西部经济发展水平存在较大差距，东部地区与西部地区的法院标的5000元和10000元的纠纷数量显然是不一致的。再者，物价指数和公民收入不断变化，规定一具体数字太机械了，难以适应发展和变化。他建议，对小额速裁制度的标的额仅规定上限，采用授权的方式由各省、自治区、直辖市的高级人民法院根据当地的实际情况确定，报最高法院备案或者核准。二是适用范围问题，新增规定不清晰。“仅以标的额为唯一依据的话，难以保障案件的公正。”例如，标的额为10000元或者5000元以下的知识产权案件、劳动争议案件、侵犯人身权案件、家庭邻里纠纷案件等，争议标的额不大，但是案情复杂，审理难度也较大，并不都适宜用“速裁”和“一审终审”。他建议，对适用该程序的案件范围应该严格限制，主要限定为钱债纠纷案件或者其他替代物、有价证券给付等单纯化的案件。三是适用该程序作出判决的救济问题。“一审终审制度已经使当事人没有了一般的上诉救济，如果再不给当事人救济途径是不合理的。”他建议，在具有再审事由的时候，当事人可以申请再审。此外，该程序与普通程序、简易程序相互转化的问题上，应当赋予法官自由裁量权，应当允许小额速裁程序根据案件审理情况，在必要的时候（如案情复杂）转换为普通程序，而不要绝对的“一审终审”。

朱永新委员也建议应对“一刀切”的标准增加限制性条件。他指出，草案对提高效率是有好处的，每年大概可以减少100万件左右的二审案件，但是效率和公平是应该兼顾的，从保护低收入者利益的角度来说，可以考虑作限制性的规定。“比如对一万元标的额以下，且不超过当地上一年人均年收入的案件，实行一审终审。同时，在低收入地区，当事人对法官适用小额诉讼程序有异议时，可以赋予适度的上诉权利。”

民诉法修正案草案二审稿强化了调解环节当事人自愿的意思表示 摄影/王俊荣

申请再审拟从两年缩至半年

现行民诉法规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出；二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污贿赂，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。

李适时表示，初次审议后，最高人民法院、有的地方人大和专家提出，二年的申请再审期限过长，不利于法律关系的稳定；而三个月内提出的再审事由过窄，建议适当修改。

修正案草案二审稿将上述规定修改为，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的，据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的，以及审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等四种情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。

有专家指出，再审申请期限的缩短有利于缓解“执行难”。判决已经生效了，依法应该可以强制执行了，但如果一年后，当事人提起再审，那么已经强制执行的财物，是不是还要发还？一旦执法人员以此为出发点，“消极”执行，是不是有损于法律关系的稳定？一些涉外案件就因为“两年内”时限问题，陷入“执行难”，二审稿将再审申请期限由“两年内”减至“半年内”，有利于法律关系的稳定，有利于恢复社会秩序。（记者 彭东昱）