给食品小作坊小摊贩立法：宁夏样本

素有“塞上江南”美誉的宁夏，是我国西北地区少有的鱼米之乡。食品产业也很兴旺。据了解，到目前为止，宁夏全区共有食品生产加工小作坊3504家，占食品生产加工企业总数的76.8%。

针对数量众多且极易产生脏、乱、差等食品安全问题的小作坊小摊贩，究竟该如何管理以确保公众饮食安全，这成为摆在宁夏面前的一道难题。到底是一关了之还是另辟蹊径？对此，宁夏做出了这样的选择：通过地方立法严格监管食品小作坊小摊贩。

2010年1月16日，宁夏回族自治区十届人大常委会第十五次会议审议通过了《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》（以下简称《管理办法》）。该《管理办法》已于当年3月1日起正式实施。曾参与《管理办法》起草及组织协调工作的宁夏回族自治区人大常委会教科文卫工作委员会副主任刘万韧对此表示，这部紧贴宁夏实际的地方法规，既明确了食品生产加工小作坊和食品摊贩在生产经营过程中应当遵守的规定，综合考虑对食品生产加工小作坊和食品摊贩的科学监管，保障这一领域的食品安全；又明确了政府及其相关部门的具体监管职责，力争实现监管的全覆盖，同时努力体现立法为民、服务为先的理念，明确规定政府及相关部门要采取措施，鼓励和扶持小作坊及摊贩改善生产经营条件，保障其健康稳定发展，方便群众生产生活。

这部《管理办法》的颁布实施，成为食品安全法通过后，全国首部由省级人大常委会审议通过的规范食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的地方性法规。这意味着，宁夏在食品安全地方立法方面，走在了全国的前头。

两位回族姑娘正在制作回族食品 图/CFP

明确部门分工负责、相互配合的监管体制

多头管理、政出多门一直以来都是食品监管领域普遍存在的问题，宁夏也不例外。“由于各个监管部门职能交叉等原因，老百姓发现食品安全问题，有时不知道该找哪个部门反映。食品安全监管是否存在真空地带？该如何消除这些盲点？”前些年，在宁夏回族自治区人大常委会组织的“安全发展宁夏行”活动中，一些参加座谈会的民众纷纷向视察组提出这样的问题。“食品安全监管存在责任不清或者多头管理等问题。”刘万韧副主任坦言，2009年5月，自治区人大常委会视察组在视察食品安全工作时就发现了这个问题。

正是基于这样的现实需要，宁夏回族自治区人大常委会的组成人员按照食品安全法的要求，根据自治区的实际，在《管理办法》这部地方性法规中，对食品监管体制作出了明确的规定。

“《管理办法》明确了各有关部门分工负责、相互配合的监管体制。”刘万韧副主任表示，该办法最大限度地避免出现监管空白、职能交叉、多头管理等现象，从而提高行政效能，努力实现监管的全覆盖。

根据《管理办法》的规定，卫生行政部门负责食品小作坊和食品摊贩食品安全综合协调工作，承担食品安全风险评估、食品安全地方标准的制定、食品安全信息公布以及重大食品安全事故的查处；质量监督部门负责食品小作坊准许生产证的核发以及商场、超市和集贸市场以外的食品小作坊的日常监督管理工作；工商行政管理部门负责食品小作坊工商营业执照的核发以及商场、超市、集贸市场内的食品小作坊和餐饮类以外的食品摊贩的日常监督管理工作；食品药品监督管理部门负责餐饮类食品摊贩的日常监督管理工作；其他有关部门应当在各自的职责范围内配合做好食品小作坊和食品摊贩的监督管理工作；乡镇人民政府、街道办事处应当协助有关部门做好食品小作坊和食品摊贩的日常监督管理和宣传指导工作。

该办法还同时规定：卫生行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门应当公布本部门的电子邮箱地址、单位地址或者举报电话，接受公民、组织和法人的咨询、投诉、举报。食品安全监督管理部门及其工作人员应当为举报人保密；对举报属实、为查处食品安全违法案件提供线索和证据的举报人给予奖励；食品安全监督管理部门应当支持新闻媒体开展食品安全报道，发挥舆论监督作用。

帮扶小作坊做好做大

在银川市金凤区，统一规划、统一建设标准厂房的食品生产加工小作坊集中区让许多小作坊告别了脏、乱、差的生产环境，每月每平米9元钱的场租费而且3年内每月每平米减免4元的优惠条件，让利润有限的小作坊主感到满意。目前，在银川市，这样的小作坊集中加工区已建成多家。

“建设小作坊集中加工区，目的就是要通过政府引导、政策支持，使小作坊加工企业能够入驻集中加工区，使其更加规范地生产安全放心的食品。”银川市有关领导对此给出了这样的评价。而这也折射出宁夏对小作坊的价值取向。

一直以来，小作坊、小摊贩、小餐饮始终是食品安全问题的重灾区，也是管理的难题。针对有关专家提出的一关了之的看法，自治区人大常委会有着清晰的判断。2009年5月，自治区人大常委会视察组在检查食品安全工作中提出，食品生产加工小作坊和食品摊贩作为食品生产加工业的组成部分，为满足群众消费需求，方便群众生活，解决就业等发挥了积极作用。自治区人大常委会副主任马瑞文更是强调，要把对小作坊的扶持、发展、监管结合起来，因为小作坊和小摊贩不单纯是食品安全问题，首先是支持民营经济、中小企业发展的问题。“有许多人在这个行业里就业，生产经营一个小作坊，可以养活一家人，甚至几家人，这是实实在在在为政府、为群众分忧解愁，政府应该扶持。”

为此，《管理办法》对有关部门帮扶小作坊小摊贩做好做大作出了具体的规定：县级以上人民政府应当对符合食品安全法律、法规规定的食品小作坊和食品摊贩的发展列入本级政府的经济社会发展计划或者民生计划，从财政、税收、信贷等方面给予支持，保障食品小作坊和食品摊贩依法从事生产经营活动；食品安全监督管理等有关部门应当简化审批、办证等程序，提高办事效率，为食品小作坊和食品摊贩提供便利服务；县级以上人民政府应当统筹规划，建设、改造适宜食品小作坊和食品摊贩生产经营的集中场所、街区，建设基础设施及配套设施，鼓励食品小作坊和食品摊贩改进生产经营条件。

“该办法明确规定县级以上人民政府应当采取相关措施对食品生产加工小作坊或摊贩给予鼓励支持和提供服务。既要求生产者守法经营，又要求政府扶持引导，从而努力提高食品生产加工小作坊和摊贩的质量保障能力，促其健康发展。”刘万韧副主任对此这样评价道。

宽严相济的法律责任

在食品安全事件频发的当前，强化食品安全违法责任，提高违法成本，已成为社会各界的共识。为此，《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》也是“严”字当头。

根据《管理办法》的规定，对相关违反食品安全的行为，由有关主管部门按照各自职责分工没收违法所得和违法生产经营的食品，违法生产经营的食品货值金额不足一千元的，处一千元以上三千元以下罚款，货值金额在一千元以上的，处货值金额三倍以上五倍以下罚款，情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证；食品小作坊和摊贩违反规定，生产经营不符合食品安全标准的食品，发生食品安全事故的，由有关主管部门按职责分工，吊销许可证，并处五千元以上两万元以下罚款；被吊销许可证的食品小作坊业主和食品安全信用档案中累计有三次不良信用记录的食品摊贩，二年内不得从事食品生产经营管理活动；商场、超市、集贸市场、集中经营区的开办者或者食品柜台的出租者未履行该《管理办法》相关规定义务，导致发生食品安全事故的，应当承担连带责任。

同时，这部地方性法规也有着温情的一面。“小作坊本身就是小本生意，而且绝大多数人业人员都是再就业者，他们搞这样的经营行为，一方面是生计的需要，同时，也满足了一部分消费者的生活需求。”刘万韧副主任告诉本刊记者，考虑到目前的实际情况，该办法在法律责任的设定方面，本着教育与处罚相结合的原则，规定对大多数违法行为首先给予警告，责令改正；拒不改正的，再给予罚款等处罚。“这种较为灵活、宽严相济的处罚措施及力度，体现了以人为本、促进和谐的科学立法理念。”刘万韧副主任这样说道。(记者 梁国栋)