人大议事程序的规范化建设

1988年1月11日至21日，六届全国人大常委会第二十四次会议在人民大会堂举行 摄影/崔宝林

（续上期）

二、关于全国人大常委会审议法律草案的程序和形式

（一）审议法律草案实行“两审制”

问：立法是全国人大及其常委会的最重要职责。根据1982年宪法的规定，全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权；全国人大常委会可以制定除基本法律外的其他法律，并可对全国人大制定的法律作部分修改。现行宪法实施以来，百分之八十以上的法律都是由全国人大常委会审议通过的。请您谈谈常委会审议法律程序方面有些什么规定？

王汉斌：过去全国人大常委会审议法律草案，没有规范一定的审议程序，有些法律草案有关部门在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过。常委会没有时间进行认真研究与审议，这种情况一再发生。彭真同志认为，需要考虑规定审议法律草案的程序。

1983年3月，彭真同志经过考虑在委员长会议上提出，今后全国人大常委会审议法律草案，一般要采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或者以后的常委会会议，再对法律草案进行审议。彭真同志让我记下来整理好给他看后，交由委员长会议讨论，大家表示赞成。彭真同志提出，把委员长会议通过的这一决定，作为委员长会议纪要，印发常委会会议，作为审议法律草案的程序。1987年制定常委会议事规则，写进了这一条规定。这是完善常委会审议法律草案程序的重大举措。

到了九届全国人大，常委会对法律草案的审议一般实行“三审制”，审议程序更加完善了。

（二）规定法律委员会统一审议法律草案

问：全国人大组织法和议事规则规定：法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出的法律草案。这是怎样考虑决定的？

王汉斌：1982年12月6日，习仲勋同志在五届全国人大五次会议上所作的关于全国人大组织法（草案）的说明中指出：为了更好地维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，草案规定：法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见和建议。我认为，法律草案需要统一审议，除了要避免与宪法和其他法律相抵触外，还要对法律涉及的民事责任、行政处罚、刑事责任、法律与法律之间的相互衔接、法律的统一规范，并联系建立比较健全的社会主义法制的整体进行通盘考虑。这些问题如果没有对法律草案的统一审议而由各专门委员会为主分别审议是很难处理的。

六届全国人大以来，依照全国人大组织法的规定，法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案提出意见，并派副主任委员或委员参加法律委员会审议法律的会议，提出意见，如果法律委员会和其他专门委员会不能取得一致意见，则提请常务副委员长主持协调解决。实践证明，这样办是可行的，有成效的，对维护法制的统一、保证建立比较健全的法律体系是必要的。

问：据说，对法律委员会统一审议法律有不同意见。您对此有何看法？

王汉斌：七届全国人大常委会一开始，一些专门委员会的同志对由法律委员会统一审议法律草案提出不同意见。理由是两条：第一，各专门委员会都要参与立法，有关专门委员会对它工作范围内的法律草案更熟悉，应由该专门委员会为主审议。第二，如果让法律委员会统一审议，就意味着法律委员会高于其他专门委员会，把专门委员会分为三六九等，这是不合适的。我认为，由法律委员会统一审议法律草案是为了维护法制统一，如果由各专门委员会为主来审议法律草案，六七个口子出去的语言，能够一致吗？法律委员会在立法工作方面同其他专门委员会有不同的职能。正如民族委员会审议自治区报请全国人大常委会批准的自治条例和单行条例、向全国人大常委会提出报告，财政经济委员会在审议国家计划、预决算方面，教科文卫委员会在文教工作方面同法律委员会和其他专门委员会有不同的职能一样。法律委员会统一审议法律草案，是同其他专门委员会不同的职能分工，而不是谁高谁低的问题。反对统一审议还有一条理由，说专门委员会对它工作范围内情况最熟悉。这一条有一定道理，但具体到某个法律，法律委员会和法工委也可以进行充分的调查研究。

到1993年八届全国人大，这个问题又提出来了。常委会办公厅在《全国人大机关机构改革的有关问题汇报》中提出，这次机构改革主要是理顺法律委员会和其他专门委员会在审议法律案中的关系和“专门委员会办事机构同法工委之间的关系”。我当时正要出国访问，向乔石、纪云同志写了一封信。我认为这个问题实质上不是理顺关系问题，而是对“法制必须统一，因而法律草案需要统一审议”这一法律规定的基本原则有不同意见。我在信中讲了两点意见：第一，法律案由法律委员会统一审议，提出审议结果报告是由法律规定的，如要改变，必须先修改法律；第二，法制工作委员会是依照法律规定并经党中央批准设立的，如要改为立法工作部应报党中央批准。此后，以专门委员会为主审议法律草案这件事就不了了之。

到九届全国人大，李鹏委员长问我人大是怎样工作的？都有什么问题？我说，人大工作最大争论的一个问题是法律委员会统一审议法律“很不得人心”，其他专门委员会都不赞成。规定由法律委员会统一审议法律，是为了确保法制的统一，避免制定的法律相互抵触，七八个口子出去就难免出现抵触。这是一个大问题，请您考虑怎么办才好。李鹏同志找九个专门委员会座谈征求意见，他在一次谈专门委员会工作的讲话中说：“改进和加强专门委员会的工作，还有一个很重要的问题，就是要处理好各专门委员会之间的关系，特别是法律委员会与其他专门委员会的关系。法律规定，法律委员会统一审议向全国人大及其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关法律草案向法律委员会提出意见，并将意见印发会议。从程序上作出这样的规定是必要的。因为需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议，使制定的法律与宪法保持一致，与有关法律相衔接，以保持法制的统一。”2000年制定的立法法对由法律委员会统一审议法律草案作出明确规定，同时为了更充分地发挥有关专门委员会的作用，也作了一些具体规定。

（三）制定法律要广泛听取意见，实行立法工作部门、实际工作部门和专家学者三结合

问：彭真同志还认为，常委会要做好法律的审议修改工作，规定要经过常委会两次会议审议还是不够的，只由常委会组成人员进行审议也是不够的，还要在常委会两次会议审议法律草案期间，很好地进行调查研究，广泛听取意见。请谈谈在这方面形成了一些什么好的做法和经验？

王汉斌：立法主要靠两条：一是党中央的方针、政策，二是要靠实际。所以要注重立法调研。在研究法律问题时我总是提出有什么问题，请大家帮助研究。这是我们立法工作的一个很重要的方法。所以，我们研究起草或者修改法律，都要征求各方面、各有关部门的意见。征求意见，赞成的意见固然要听，但更重要的是要听不同的意见。相同的意见没有什么需要研究的，重要的是把不同意见研究清楚，尽量吸收好的、有益的内容。不能采纳的意见，也要研究清楚，我们制定的法律就可以比较完善、周到，少出纰漏。

彭真同志特别强调，立法工作要采取立法工作部门、实际工作部门和法律专家学者三结合的办法，做到集思广益，集中集体智慧。如制定民法通则时，全国人大常委会法工委到七个省、直辖市调查研究，两次把草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门、法律院系、研究单位负责人和专家学者征求意见。还请民法专家江平、佟柔帮助对草案逐条研究。当时有些经济法专家提出，民法通则破坏经济法体系，不能调整经济关系。江平同志找出恩格斯在《路德维希.费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中说过的话，罗马私法之所以作为民法的历史源头，在于其客观地反映了当时的经济关系，“是商品生产者社会的第一个世界性法律”，说明民法就是调整商品经济的法律。彭真同志认为，制定重要法律，请法律专家和实际工作者参加，大家一起讨论，共同审议修改，不是简单的技术问题，而是解决立法中理论和实际紧密结合的问题，对做好立法工作具有重大的意义。

（四）联组会是个好形式

问：全国人大常委会会议讨论法律案时，采取了一种联组会的形式。请您谈谈联组会的情况。

王汉斌：联组会是六届全国人大常委会创造的一种审议法律草案和其他议案的好形式。彭真同志在主持人大常委会工作期间主张充分讨论议案。他在六届全国人大常委会第二十四次会议联组会上的讲话中说：“过去人大常委会开会，就是全体会和小组会，不便充分交换意见。后来，在实践中我们创造了现在这种联组会的形式，便于交流、集中意见，更好地发扬民主，是一种好办法。联组会上，常委会委员和各地方、各方面列席的同志都可以就有关问题生动活泼、畅所欲言地交换意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，都可以简单明了地各抒己见，平心静气地讨论、辩论，把主要问题集中讨论、辩论清楚，不管是委员长、副委员长、委员，还是列席的同志，谁的意见对，就采纳谁的意见，最后形成结论。”彭真同志这段话讲明联组会的特点和作用。和全体会比较，联组会没那么严格：不要求出席人数过半数，也不要求委员长、副委员长、委员都来，形式比较灵活；再就是可以充分讨论、辩论，有点像外国议会的辩论。

1986年8月，六届全国人大常委会第十七次会议讨论企业破产法草案，就召开过三次联组会。会上不同意见的争论很激烈。中央电视台还专门转播了会上激烈争论的实况，引起很大反响。开始央视想搞专题采访报道，找到我，我说，你们可以公开报道，人大的立法活动对人民是公开的！章瑞英、顾大椿委员，都是总工会负责人，他们非常反对出台破产法，理由是按照企业破产法草案规定的条款，因企业破产而待业的职工在生活上将没有保障，可能会引发社会的不安定。还提出，我国企业法、公司法等法律还没有制定，如果企业破产法先出台了，是本末倒置，是“孩子比母亲先出生”。会议争论的实况人民群众都看了，反响很大。听说事后顾大椿委员到武汉出差，工厂工人放鞭炮欢迎他，感谢他维护了工人的权益。同年12月六届全国人大常委会第十八次会议通过这个法的时候，把法的名称改为企业破产法（试行），还在附则中增加一条“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定”。

1987年制定全国人大常委会议事规则时，把联组会的形式肯定下来。我在六届全国人大常委会第二十三次会议上对议事规则草案所作的说明中指出：“根据这几年的经验，分组会议对各项议题进行审议和讨论，委员们可以比较充分地发表意见，是常委会审议议案的主要方式。同时，这几年常委会在分组会议审议的基础上召开联组会议，进一步对议案的主要问题进行讨论，集思广益，求得比较一致的意见。实践证明，这是一种行之有效的好做法。”(《中国人大》特约记者)