经济监督：助力中国经济行稳致远

2016 年6 月30 日上午，十二届全国人大常委会第二十一次会议举行分组会，审议国务院关于2015 年中央决算的报告，国务院关于2015 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，全国人大财政经济委员会关于2015 年中央决算审查结果的报告。图为分组会会场。摄影/ 冯涛

加强监督工作是人大工作中的重中之重。过去的一年，全国人大常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职权，紧紧围绕中央决策部署，贯彻落实新发展理念，依法对2015 年中央决算、2016 年1—7 月预算执行情况、国民经济和社会发展计划2016 年上半年执行情况、2016 年中央预算调整、2015 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作及审计查出突出问题整改情况等展开正确、有效的监督，有力地推动了我国经济稳中向好、稳中有进，并实现“十三五”良好开局。

预算监督：直面问题，力求财政资金使用实效

2016 年6 月30 日上午，十二届全国人大常委会第二十一次会议对2015 年中央决算报告进行了分组审议。

由于这份报告是我国实施新修改的预算法（以下简称新预算法）后的首年报告，因而在审议中受到常委会组成人员及列席人员的高度关注。大家在肯定成绩的同时，更是直接指出存在的问题，并一一开出“药方”。

地方债务高位运行，偿还压力徒增，这令大家忧心。如何防范地方债务风险，成为大家在审议中讨论最多的话题。尹中卿委员认为，必须充分重视变相举债、违规担保和隐性债务的潜在风险，积极采取措施继续强化地方政府债务监督，密切关注、防范和化解“明股暗债”、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的风险隐患。地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保，除此之外不得以任何方式举债，不得在批准的限额之外通过企业举借政府债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保承诺。对于地方政府违法违规举债或担保，他认为要严格按照预算法的相关规定追究责任，从而推动地方政府债务置换，不断消化债务存量，严格控制债务增量。车光铁委员说，在财政收入增长放缓的情况下，地方政府性债务无法靠增收来化解，而是主要依靠土地收益、借新还旧、变相融资等形式予以缓解。受当前经济增速放缓、化解产能过剩和房地产市场去库存等因素的影响，地方政府性债务风险和偿还压力将进一步显现。对此，他建议进一步建立和完善科学的债务评估机制，强化政府债务融资计划编制和举债审批核准管理，严格控制债务增量。同时，结合各地实际情况，因地制宜制定有针对性的解决办法，进一步优化债务结构，努力减少债务规模，稳步推动债务化解工作。

审议中，财政转移支付制度亦备受关注。大家认为应进一步完善和改革转移支付制度，提高转移支付比例的均衡性，促进简政放权落到实处。吕薇委员说，从总量上看，2015 年中央财政一般转移支付占全部转移支付的57%，这不仅比去年下降2 个百分点，其中还存在一般转移支付专项化的倾向。在她看来，中央财政专项转移支付比例高的问题，年年大家都反映，最根本的问题还是政府转变职能和简政放权不到位，各部门之间相互不协调。因此，要下决心解决专项转移支付问题，一方面要加强部门之间的协调和资金的整合，另一方面要把简政放权放到实处。

在财政收支矛盾突出的情形下，针对一些财政资金趴在账上“睡大觉”等问题，许多委员认为要把提高财政资金使用效益放在更为突出的位置。罗亮权委员建议，财政部应采取强有力措施，积极调整预算，实行精准调控，把好“钢”用在关键的“刀刃”上，适当调整支出结构，把更多的资金用在解决公共服务和社会保障服务上。他还表示，要围绕2020年全面实现小康目标抓好精准扶贫、精准脱贫，用好扶贫资金。“要把钱用到项目扶贫、产业扶贫、教育扶贫、医疗扶贫、移民搬迁扶贫等上面，对闲置和损失浪费、虚报冒领挪用扶贫资金的，要采取切实强有力的措施解决，堵塞漏洞。”

除了审查和批准2015 年中央决算报告之外，全国人大常委会还对2016 年1—7 月预算执行情况进行了监督。

2016 年9 月1 日，十二届全国人大常委会第二十二次会议分组审议了国务院关于2016 年1—7 月预算执行情况的报告。审议中，常委会组成人员和列席会议的同志普遍表示，2016 年以来，国务院及各级地方政府坚持稳中求进的总基调，认真贯彻实施中央决策部署和新修订的预算法的相关规定，稳步推进财税体制改革，确保了财政预算平稳运行，促进了经济社会全面发展。同时大家还表示，当前经济下行压力较大，存在一些必须高度重视的风险隐患。因此，要认真贯彻党中央决策部署，继续实施积极的财政政策，努力完成全年财政预算。

审议中，大家根据2016 年1—7 月预算执行情况面临的实际问题，有针对性地提出了意见建议。比如，有的委员认为，一些基层地方政府为应付财政收入考核和攀比政绩，存在以先征后返、虚收空转、收“过头税”等方式调控财政收支的现象，应进一步调整财政考核目标体系，减轻地方政府和财税部门压力，加大对地方财政调控收支的监管力度，妥善解决财政收入脱离实际税源的问题，让财政收入全面真实反映地方政府收入和经济运行情况。再比如，有的委员认为，我国区域经济发展不平衡，东中西部经济、产业结构差异导致地方税收结构也存在较大差异，全面推开营改增试点的过渡方案统一税收分享比例，对部分地区本级收入影响较大，中央财政转移支付也难以补足差额。因而建议深入调研并认真测算营改增对不同区域地方收入带来的影响，研究实行分类确定税收分享比例。总的来说，全国人大常委会组成人员和列席会议的同志认真剖析问题产生原因，所提意见建议操作性强，不仅有利于预算监督工作取得实实在在的成效，更推动了相关部门改进工作，使得财政预算比较好地支撑经济社会平稳健康发展。

值得一提的是，全国人大常委会于2016 年11 月7 日还批准了2016 年中央预算调整方案。这是全国人大常委会根据新预算法，首次审查批准中央预算调整方案。根据批准的调整方案，中央一般公共预算收入由70570 亿元调整为72350亿元，增加1780 亿元，全部为中央从地方上划税收收入增加；中央一般公共预算支出由85885 亿元调整为87665 亿元，增加1780 亿元，全部为中央对地方税收返还增加。从方案中看出，预算收入增加的部分全部返还地方。社会评价称，全国人大常委会审查和批准2016 年中央预算调整方案，符合新预算法等法律规定，有利于全面推开营改增改革试点工作。

审计监督：步步深入，狠抓整改落实

2016 年6 月底，十二届全国人大常委会第二十一次会议听取并审议了国务院关于2015 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

在人大持续有力的监督下，审计工作报告延续以往做法，对审计查出问题不回避、不遮掩，对一些违规行为和情况直接“点名道姓”，再次刮起“审计风暴”。比如，针对专项转移支付存在“小、乱、散”等管理薄弱问题，抽查发现国家发展改革委向25 个省安排的5806 个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5 万元；抽查中央投资补助的41 个项目中，有13 个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637 万元；抽查对69 个县的农林水事务补助中，有13.83亿元（占5%）被骗取、侵占或损失浪费。针对违规套取和使用资金问题，抽查发现司法部和国土资源部环境监测院、核与辐射安全中心等6 家所属单位通过重复申报项目或多报人数等方式取得财政资金6694.59 万元。针对扶贫资金违规使用问题，抽查发现29 个县的59 个单位和28 名个人通过伪造合同、编造到户补贴发放表、重复申报、假发票入账等，虚报冒领或骗取套取扶贫资金5573.13 万元。

对于财政资金使用存在的问题，常委会组成人员及列席会议人员认为应更加注重研究分析审计查出突出问题背后的深层次原因，有针对性地加以研究解决，切实推进整改工作和改变“屡审屡犯”的情况。对审计反映的体制机制性问题，要通过深化改革，及时清理不合理的制度规定，建立健全适应改革发展要求的制度；对执法不严的问题，要加强问责和公开，把审计结果和整改情况作为考核奖惩的重要依据；有违法违纪问题的，要及时移送有关部门依法查处；等等。

那么，审计查出问题，如何整改？整改情况怎样？这就需要对审计查出问题的整改情况进行持续监督、延伸监督。目前，专门听取和审议审计查出问题整改情况的报告，已经成为全国人大常委会加强跟踪监督、增强监督实效的一项制度性安排。2016 年12 月，十二届全国人大常委会第二十五次会议听取和审议了国务院关于2015 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。该审计整改报告指出，截至2016年10 月底，整改问题金额共计1605 亿元，整改率为84.5%，处理处分3229 人次；通过整改，促进增收节支和挽回损失等共计976 亿元，制定完善制度2116项，有力地促进了国家重大政策措施贯彻落实，推动了依法行政和反腐倡廉建设，推进了深化改革和规范管理。

分组审议中，全国人大常委会组成人员普遍认为国务院高度重视审计查出问题的整改工作，有关地方、部门和单位狠抓整改落实，着力健全整改长效机制，审计工作报告反映的问题大部分得到了纠正，整改成效突出。莫文秀委员说：“这进一步证明了全国人大常委会步步深入、一督到底的方式方法的科学性，极大地增强了监督实效。”

在全面落实整改任务的同时，大家希望国务院及有关方面深入分析问题根源，积极推进财税体制改革，进一步完善预算制度，规范预算管理，切实做到依法行政、依法理财，把财政资金管好用好。

经济监督：正视挑战，为经济稳中向好出谋划策

2016 年8 月31 日，十二届全国人大常委会第二十二次会议听取了国务院关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告，又于9 月1 日对该报告进行分组审议。

常委会组成人员普遍认为，2016 年以来，面对错综复杂的国内外环境，各地各部门认真贯彻党中央、国务院的一系列重大决策部署，坚持稳中求进工作总基调，积极适应经济发展新常态，扎实推进供给侧结构性改革，保障了经济运行总体平稳、符合预期，成绩来之不易。大家同时指出，当前经济下行压力依然很大，面临的困难和挑战依然很多，既要正视困难和挑战，更要坚定信心、保持定力，努力保持经济平稳发展走势，实现“十三五”良好开局。

为妥善应对困难和挑战，主动适应经济发展新常态，常委会组成人员从方方面面提出了中肯和具体的建议。

在宏观调控方面，大家认为应坚持适度扩大总需求，稳定和完善宏观经济政策，防范化解金融风险，为供给侧结构性改革营造良好宏观环境。要充分发挥财政资金效应，重点加强对中小微企业的扶持和服务，注重引导良好发展预期，有效顶住经济下行压力，努力实现全年经济社会发展预期目标。要平衡好稳增长和去杠杆防风险的关系，严格防范金融、房地产、地方政府债务、就业等敏感领域风险积聚和交叉感染，避免对经济产生较大冲击。

在鼓励民间投资方面，应进一步放宽民间投资市场准入，建立行业准入负面清单，逐步清除基础设施、公共事业等领域设置的各类显性隐性壁垒，努力营造公平透明可预期的市场环境。同时，应支持民间资本更多地参与PPP 项目，形成政府投资与民间投资的合力；应打通民营企业直接融资和间接融资双重通道，充分利用多层次资本市场为民间投资分担风险。

在全面落实“三去一降一补”重点任务方面，应坚定不移落实去产能实施方案和配套政策，更多采用质量标准、安全标准、环保标准等手段，切实淘汰落后过剩产能，严控新增产能，确保实现去产能目标。应坚持因城施策，结合新型城镇化建设引导人口向中小城市流动，推动房地产市场理性均衡发展。应从税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本等方面综合施策降成本，助推企业转型升级，提升产业竞争力。

在推动科技创新方面，要完善鼓励和支持企业技术创新的政策措施，实施科技成果转化行动，着力培育新动能壮大新经济，加快实现新旧发展动能转换。要进一步优化大众创业、万众创新制度环境, 加快首批双创示范基地建设，加大对创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期科技型企业的支持力度，建立政府引导基金与民间资金共同承担风险机制，吸引更多民间资本参与双创。

在增强服务和改善民生方面，要积极推进重点领域、关键环节改革，着力加强政府服务能力建设，增强服务意识，创新服务方式，提高服务效率，为企业提供优质公共服务和公共产品。要加大产业扶贫实施力度，鼓励和引导民营企业、社会组织、公民个人参与产业扶贫。要在进一步完善社保相关政策的基础上加快推进基础养老金全国统筹。要在保障资金安全的前提下，研究扩大地方进行社保基金保值增值运作的权限。要在政策、场地、资金等各方面给予优惠，积极引导社会资本进入养老业，提高养老服务水平。

媒体评价称，在经济下行压力大的形势下，全国人大常委会适时对国民经济和社会发展计划执行情况进行监督，并且有的放矢地提出意见建议，有效促进了各级政府部门改进工作和推动经济决策民主化、科学化，进而保障经济社会平稳向前发展。