2016：法治中国新足印

开栏语：2016 年，立法工作带给我们许多温暖的记忆：民法总则立法全面启航，中国民法典编纂迈出关键一步；慈善法的出台，为规范和促进慈善事业提供了法律框架和制度保障；电影产业促进法，弥补了中国电影产业的法律空白，推动中国从电影大国向电影强国迈进；环保税立法以税治污, 倒逼企业减少污染，为全面落实税收法定探路……

在中华民族伟大复兴的历史坐标上，2016 年, 注定是不平凡的一年。

这一年，我国“十三五”实现了开门红，各项工作蒸蒸日上，全面建设小康社会稳步推进，供给侧结构性改革迈出重要步伐，我国经济社会发展气象万新，呈现出勃勃生机。

法治是繁荣稳定的基石，是执政兴国的支撑。

这一年，作为最高国家权力机关的全国人大常委会，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实新发展理念，依法履职，恪尽职守，奋发有为，用一次次生动的立法实践、用一部部彰显着政治智慧和民生情怀的法律，在全面推进依法治国的伟大征程中留下了一个个坚定而有力的足印。

围绕中心、服务大局，确保中央重大决策部署贯彻落实

坚持党对立法工作的领导, 是我国立法工作必须坚持的基本原则, 也是必须遵循的客观规律。

2016 年年初, 以习近平同志为核心的党中央总结多年来党领导立法的经验,出台了关于加强党领导立法工作的意见。这一年，从对香港特别行政区基本法第一百零四条作出解释，审议通过网络安全法、国防交通法、电影产业促进法、环境保护税法，到积极推进制定民法总则、核安全法；从通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，到授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作等，全国人大常委会不断增强坚持党对立法工作领导的思想自觉和行动自觉, 积极主动、不折不扣地在立法工作中贯彻落实中央决策部署。

2016 年，在香港第六届立法会选举和议员宣誓过程中，一些参选人以及候任议员公然煽动“港独”以及具有“港独”性质的主张，充分暴露了他们企图分裂国家、破坏香港繁荣稳定的政治本质。根据党中央决策部署，全国人大常委会果断出手，于11 月7 日全票通过关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条的解释。常委会组成人员一致表示，这充分表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场，充分展现了包括香港同胞在内的13 亿中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。

深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大决策，也是党的十八届六中全会提出通过监督加强和规范党内政治生活的重要举措。12 月25 日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，正式拉开了健全反腐败体系，实现对行使公权力的公职人员监督全覆盖的国家监察体制改革的序幕。

民法典与百姓的日常生活密切关联，堪称“社会的百科全书”。编纂民法典是党的十八届四中全会提出的重大立法任务，是完善中国特色社会主义法律体系的重大举措。2016 年，民法典编纂工作迈出关键性的一步，民法总则草案历经了三次审议，将于2017 年3 月提请十二届全国人大五次会议“四审”，并有望通过。

党的十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”，为我国税收立法改革指明了方向。在2016 年两会期间，全国人大新闻发言人对公众关心的税收法定工作作出回应，“立法法中已经明确提出，所有税种的设立、税率的确定、税收征收管理等基本的内容都由法律规定”，“环境保护税法、资源税法、增值税法、关税法等，都已经列入了立法规划。”

2016 年，税收立法工作取得阶段性成果。《中华人民共和国环境保护税法》于12 月25 日经十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过，成为立法法对“税收法定”作出进一步明确规定之后，全国人大常委会审议通过的第一部税收法律。“十八届三中全会以来，落实税收法定原则进程明显加快。”外界评价称，公众有理由相信，以环保税立法为开端，今后所有的税种开征与税率确定等基本要素，都能由立法机关立法决定，税收法定原则将得到全面的落实，纳税人的权益将依法得到更为切实的保护。

实现立法与改革决策的“无缝衔接”

立良法，离不开与时俱进。党的十八届四中全会提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。目前，我国正处于全面深化改革的关键时期，迫切需要从体制机制上寻找解决问题的办法，从法律制度层面进行顶层设计，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，如何充分发挥立法对改革的引领和推动作用，让立法与改革决策“无缝衔接”，对于全面推进深化改革至关重要。

回顾2016 年，全国人大常委会通过依法对有关法律问题作出决定、修改法律等方式，坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，通过立法工作使各项改革能够按法律程序进行，确保一切改革举措都在法治的轨道上推进。

在有关法律问题的决定方面，根据中央有关部署，全国人大常委会通过了关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定，关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用公务员法有关规定的决定，关于授权国务院在河北省邯郸市等12 个试点城市行政区域暂时调整适用社会保险法有关规定的决定，关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定。以上决定为深化刑事诉讼制度改革、在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，为推进生育保险和基本医疗保险合并实施改革、军官制度改革等铺路助行。

全国人大常委会还通过修改有关法律，将改革实践中行之有效的做法在法律上固定下来，为进一步深化行政审批制度改革和政府职能转变提供法律支持。在过去的一年中，全国人大常委会对节约能源法等6 部法律以及对外贸易法等12 部法律中的部分条款进行修改，进一步简政放权，优化审批流程，提高审批效率，不断提高政府管理科学化、规范化水平。

设立自贸试验区是我国全面深化改革开放、积极主动融入全球经济一体化的一项重大举措。2013 年和2014 年，全国人大常委会分别通过决定，授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸试验区和上海自贸试验区扩展区域暂停实施外资企业法等法律规定的部分行政审批事项，改为备案管理。两年多来，相关试点取得了显著成效，具备了在全国范围内复制推广的条件。根据决定规定，第一个授权决定于2016 年9 月30 日到期。据此，全国人大常委会对外资企业法等4部法律的部分条款进行修改。此次修改，对构建我国开放型经济新体制、有序推进外商投资审批体制改革、探索实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，以及推动制度创新都有着积极的意义。

用法律为国家编织一张安全的网

维护国家安全是一国的头等大事，国家安全立法是国家安全的基本法律保障。在过去一年间，国家安全领域立法提速是立法工作的一大鲜明特征。全国人大常委会通过制定包括境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法、国防交通法、核安全法在内的一系列法律，为国家编织了一张安全的法治之网。

改革开放30 多年来，在华开展活动的境外非政府组织从无到有、从少到多，对我国公益事业等的发展发挥了积极作用。全国人大常委会先后三次对境外非政府组织境内活动管理法草案进行了审议，并由十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过该法。该法进一步规范了境外非政府组织在中国境内的活动，并对上述组织的合法权益给予更加充分、有力的保障，以促进中外交往与合作。

网络主权是国家主权在网络空间的体现和延伸，网络主权原则是我国维护国家安全和利益、参与网络国际治理与合作所坚持的重要原则。经过三次审议，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了网络安全法。其中，网络安全法将“维护网络空间主权和国家安全”作为立法宗旨，并设专章对国家网络安全战略等作了规定。

国防交通的实质是交通领域的战争准备，是保障军队能打仗、打胜仗的“生命线”。十二届全国人大常委会第二十二次会议通过的国防交通法，是党的十八大以来第一部国防军事立法，也是党和国家将军民融合发展上升为国家战略后第一部深入贯彻军民融合发展战略的重要法律，对提高战略投送能力和国防交通平时服务、急时应急、战时应战能力，维护国家安全和发展利益，具有十分重要的战略意义。

此外，全国人大常委会还于2016 年表决通过了深海海底区域资源勘探开发法，对核安全法草案、测绘法修订草案和国家情报法草案进行了初审。对此，媒体评价称，结合2014 年、2015 年相继出台的反间谍法、国家安全法、反恐怖主义法，从全景观察这一系列快速递进的立法行动可以看出，国家安全领域的立法正在由“短板”渐成体系，以往更多依赖行政手段的国家安全管治，也正在向法治轨道全面转型。

直面社会热点，回应百姓关切

全国人大常委会的立法工作不仅折射着刚性、威严的光芒，也处处蕴涵着浓浓的民生情怀。2016 年，哪里有人民群众的关切和期待，哪里就有立法机关的关注与回应。最高国家权力机关努力使每一项立法都成为保护人民群众合法权益的重要力量。

“善行善举，源于大爱。”近年来，民间慈善迅速崛起，成为慈善事业的重要支柱，而法治化则是推动慈善事业有序运行的根本保证。

2016 年3 月16 日上午，慈善法在全国人代会上获得表决通过。作为首部慈善领域的基本法律，慈善法对慈善组织、网络募捐、慈善监管、信息公开等外界关注的热点问题一一作出回应，同时明确了违规慈善行为的法律责任，以良法寻求善治，促进慈善事业健康有序发展，激发社会向善正能量。

不仅如此，慈善法的出台还带动了社会领域新的立法行动。三个多月后，已颁行23 年之久的红十字会法首次启动了修法程序。

公共文化服务肩负着保障公民基本文化权益的使命，尤其是在百姓口袋不断充盈的当下，民生问题亟须注入更多的文化权利内涵。

2016 年，文化领域立法迎来重大突破，两部极具代表性的法律获得通过。11月7 日，酝酿13 年的电影产业促进法出台，弥补了中国电影产业的法律空白，进一步规范了电影行业发展和市场秩序，推动中国从电影大国向电影强国迈进。12 月25日，公共文化服务保障法出台，将有力促进基本公共文化服务标准化均等化、提升服务效能，切实保障人民群众基本文化权益。

“开宝马车，喝污染水，显然不是我们期待的现代化与工业化”，这句话传递了中央在环境保护方面的最新理念：环境保护是发展问题，也是民生问题。2016年国家立法活动中，环境与资源保护方面的立法占据相当的分量。

7 月2 日，新修订的野生动物保护法经十二届全国人大常委会第二十一次会议表决通过公布，这是该法自1988 年颁布实施以来修改幅度最大的一次，从内容上不仅首次提出要保护野生动物栖息地，还对野生动物食用、入药等社会高度关注且争议较大的问题作出明确的限制性规定。

之后，全国人大常委会又于11 月7日表决通过了关于修改海洋环境保护法的决定，在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护。同时，加大了海洋环境污染的处罚力度，彻底扭转了之前“违法成本低”的制度弊端。

水是生命之源、生产之要、生态之基。对于“水”的保护无疑是2016 年资源环境立法的一条主线。继海洋环境保护法之后，年终岁末，全国人大常委会对水污染防治法修正案草案进行了审议，从立法上强化从“源头到龙头”的监管。

教育、医药卫生是百姓关注的重大民生问题。2016 年，立法机关根据新形势、新情况及时修改、制定法律，将困扰教育、医药卫生领域多年的瓶颈问题置于法律框架内加以解决。

新修改的民办教育促进法历经“三审”精心打磨, 进一步明晰了分类管理改革的划分标准以及差别化的扶持措施，使民办学校在自主选择的基础上权责分明、各安其位，开辟了民办教育发展的新天地。

作为第一部全面、系统体现中医药特点的综合性法律，中医药法的出台从法律层面明确了中医药的重要地位、发展方针和扶持措施，以此促进中医药治理体系和治理能力现代化，推动中医药振兴发展，并进而增进人民群众的健康福祉。

开门立法、问计于民，让每一部法律都成为精品佳作

立法的核心在于提高立法质量。2016 年，张德江委员长在不同场合多次强调，要深入推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，以良法促进发展、保证善治。

深入基层，问计于民是提高立法质量、实现良法之治的关键。为此，张德江委员长率先垂范，亲力亲为。以民法总则立法为例，2016 年10 月10 日，张德江委员长在北京主持召开民法总则草案座谈会，就民法总则草案修改和民法典编纂听取中央有关部门、单位负责同志，部分省( 自治区、直辖市) 人大常委会负责同志，部分全国人大代表、全国政协委员的意见。11 月，他又前往四川基层进行立法调研。其间，他深入村居、社区，了解村民委员会和居民委员会的工作情况，并前往企业工厂，就民事主体在经济活动中的权利义务问题、知识产权保护情况等问题同企业负责人交流座谈。他还在成都主持召开座谈会，广泛地听取部分地方人大常委会负责同志、部分全国人大代表、法律工作者及专家学者的意见和建议。2016 年10 月和11 月，李建国副委员长分别到宁夏和上海进行调研。

在常委会领导同志的带头示范下，深入开展调查研究，广泛听取群众和各方面意见，凝聚最大共识，在人大立法工作中蔚然成风。

为了确保出台的法律“更接地气”“更管用”，2015 年7 月，全国人大常委会法工委在湖北襄阳、江西景德镇、上海虹桥街道和甘肃临洮县建立了基层立法联系点试点。一年多来, 这些设立在百姓家门口的立法“直通车”发挥了积极的作用。2016年, 全国人大常委会法工委共有7 部法律草案8 次征求联系点意见, 有效收集了不同地区各行各业民众的建议，对增强立法的针对性和可操作性发挥了重要作用。

作为参与者，全国人大代表朱国萍深有感触地说，“过去，普通百姓感觉立法工作是在北京人民大会堂里进行的国家大事, 高深莫测。现在，通过立法联系点可以直接对法律草案提出意见和建议, 感觉一下子拉近了与立法的距离。”

立法程序的公开、透明不仅有助于消除立法中的神秘主义，维护立法的权威和公信力，而且有助于增强立法的公正性，防止立法出现偏颇。

近年来，全国人大常委会公布法律草案的工作程序已经实现规范化和制度化，即一部法律草案向社会公布两次审议稿，常委会会议初次审议后向社会公布草案初审稿，再次审议后公布草案二审稿。2016 年，这项程序又有了新的突破，民法总则草案历经三次审议，每次审议稿都向社会全文公布，公开征求意见。用一位专家的话说，开门立法、尊崇民意，让百姓拥有更多的话语权，不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与，提高立法质量，而且有利于公众了解立法意图，从而真正让法律入脑入心，并学会用法律解决生活中面临的许多问题。

人大主导立法是党的十八届四中全会为革除“部门主导立法”弊端而提出的立法体制改革思路。

记者注意到，2016 年国家立法活动中，多部法律均由全国人大相关专门委员会或常委会法制工作机构牵头起草，人大在破除“部门利益法制化”痼疾、发挥对立法的主导作用方面的趋势日益明显。比如，已经三次审议的民法总则草案是由全国人大常委会法工委起草；已获通过的慈善法、公共文化服务保障法及新修订的野生动物保护法分别由全国人大内司委、教科文卫委、环资委牵头起草；12 月，初次提请审议的电子商务法草案由全国人大财经委牵头起草。

以慈善法为例，在草案酝酿起草过程中，全国人大内司委多次召开研讨会、征求意见会，广泛邀请多方参与，民间回应空前活跃。对此，有专家评价称，慈善立法的开放，为人民群众参与社会治理提供了一个重要的“操练场”，在这里，慈善组织、志愿者、捐赠人、受益人、监管部门等各个利益相关方都能发出自己的声音，确保出台的慈善法充分反映民意。

汇聚民意民智, 广开立法言路。2016 年，全国人大及其常委会在推动开门立法的道路上奋力探索前行, 使立法质量不断提高，它让更多民众真切地感受到法律就存在于我们生活的点点滴滴，也让制定出台的每一部法律更加务实管用、更具生命力。