统一战线在推动人民代表大会制度建设中的重要作用

全国人大常委会委员、全国人大华侨委员会委员陈喜庆。

统一战线作为党的总路线、总政策的重要组成部分，是我们党夺取革命、建设、改革事业胜利和实现中华民族伟大复兴的重要法宝，其思想、原则及方式、方法贯穿和体现在党的各项工作之中，与我国的政治制度和政治生活紧密结合在一起，在推进人民代表大会制度建设中同样发挥了独特优势和重要作用。

一、人民代表大会制度的探索建立：统一战线直接推动

在中国建立什么样的政治制度，是近代以来中国人民面临的一个历史性课题。我们党自从成立之日起，就把实现民主作为奋斗目标，进行了长期而艰苦的斗争。新民主主义革命时期，我们党对革命胜利后以什么样的政权组织形式实现民主政治建设的新任务，进行了艰辛探索，使人民代表大会制度在新中国成立后应运而生。在这一过程中，也蕴含着统一战线思想和实践的成功运用。

一是人民代表大会制度思想的酝酿与统一战线性质政权的实践。人民代表大会制度思想，是毛泽东同志在1940年1 月的《新民主主义论》中提出来的，而我们党对政权建设的探索则是从土地革命时期建立革命根据地时就开始了。1931 年11 月建立于江西瑞金的中华苏维埃共和国，其政权形式虽然借鉴了苏联苏维埃政权，但体现了党领导的工农民主统一战线性质，实行民众参与、议行合一。1939 年1 月，我们党在陕甘宁边区建立了“三三制”政权，参议会作为边区的代议机关是最高权力机关，选举政府和法院，它们对参议会负责，受参议会监

督。这个抗日统一战线性质的政权模式，已经具有人民代表大会制度的一些要素。1945 年9 月抗战胜利后，陕甘宁边区率先把乡参议会改为人民代表会议，次年在《边区宪法原则》中规定，区、县、乡选举人民代表，组成人民代表会议；人民代表会议为人民政权机关，由它选举政府。1947 年11 月推广到所有解放区。

正是在具有统一战线性质政权形式的实践基础上，逐步形成了毛泽东同志人民代表大会制度思想，明晰了我们党在中国革命胜利后所要建立的政权形式。毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1945 年4 月24 日, 毛泽东同志在《论联合政府》的报告中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”

二是人民代表大会制度的探索与《共同纲领》的规定。建立人民代表大会制度的法理基础，是1949 年9 月中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）奠定的。被誉为“人民的大宪章”的这个纲领明确规定，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，各级政权机关一律实行民主集中制，人民普选产生各级人民代表大会。

《共同纲领》关于实行人民代表大会制度的规定，是党的统一战线凝聚的最基本的政治共识。1948 年4 月30 日，中国共产党发布了纪念“五一”国际劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，得到各民主党派、无党派民主人士等统一战线各方面成员的热烈响应。民主人士章伯钧等人提出，政治协商会议即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，这个意见为中共中央所接受。1949 年9 月21 日至30 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》关于采取民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度的规定，得到统一战线各界人士的一致赞同。这是统一战线的政治共识，也是全国人民的意志，为建立人民代表大会制度奠定了坚实基础。

三是人民代表大会制度的确立与统一战线的支持推动。在筹备建立人民代表大会制度过程中，作为统一战线组织形式的中国人民政治协商会议代行人大职权，国家一切大政方针都要先经过政协全国委员会充分协商，然后建议政府具体实施，为实行人民代表大会制度积累了实践经验。1952 年12 月24 日，全国政协常委会举行第43 次会议，讨论关于筹备召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的提议，各民主党派、人民团体负责人在会上一致表示赞同。从1953 年起，各民主党派、无党派民主人士等统一战线成员和全国人民一道参加普选，其中部分负责人直接参加各级选举委员会工作。统一战线各界人士在制定《中华人民共和国宪法》，酝酿产生国家、政府和司法机关领导人选中积极建言，贡献智慧和力量。这些，都对人民代表大会制度的建立起到了直接的促进作用。

中国人民政治协商会议召开5 年后，1954 年9 月15 日，第一届全国人民代表大会召开，会议通过了五四宪法；选举国家主席，全国人大常委会、中央人民政府、法院和检察院组成人员，我国人民代表大会制度正式确立。

图/视觉中国

二、人民代表大会的人员构成：统一战线成员广泛参与

人民当家作主是社会主义民主政治的本质。作为国家最高权力机关，人民代表大会成员源自人民，权力为人民所赋予。人民代表大会制度是人民通过人民代表大会行使国家权力，参与经济、社会和文化事务管理，实现人民当家作主的根本制度保障。统一战线广大成员作为人民的一部分，依法享有选举权和被选举权，享有参与国家事务管理的权利。特别是从坚持我国多党合作基本政治制度的高度，中央明确要求，支持党外人士参加国家政权，参与国家事务的管理。因此，在人民代表大会制度的实践中，从正式代表到领导机构，从常务委员会到专门工作机构，党外人士均占一定比例，既为他们发挥作用提供了组织保证，也充分展示了人民代表大会制度参与主体的广泛性和社会主义民主的真实性。

从人大代表的构成看，党外人士始终占一定比例。1954 年第一届全国人大代表共1226 人，其中党外人士558人，占代表总数的45.5%。1959 年到1965 年，党外人士在第二届、第三届全国人大代表中的比例，分别为42.8%、45.2%。文革期间，全国人大代表中党外人士的比例降到最低点，1975 年第四届为23.2%。改革开放后逐步恢复和规范，从1978 年第五届到2013 年第十二届，党外人士在人大代表中的比例始终保持在30% 左右。

从人大常委会委员的构成看，党外人士在历届常委会委员中都占一定比例。第一届至第三届所占比例较大，分别为47.7%、53.2% 和38.5% ；文革期间及结束后初期比例较低，第四届至第五届分别为22.9%、22.3%；改革开放新时期，第六届至第十二届分别约为和24.8%、35%、31%、29%、29%、28%、30%。

从人大常委会领导班子的构成看，历届都有一定数量的党外人士担任全国人大常委会副委员长。第一届至第三届，担任全国人大常委会副委员长的党外人士分别为8、9、8 名，占领导成员的61.5%、50% 和44% ；文革期间及结束后初期比例较低，第四届、第五届均为5 名，占领导成员的比例分别为22.7%、25% ；改革开放新时期，从第六届到第十二届，担任全国人大常委会副委员长的党外人士在领导成员的比例，基本保持在38.5% 到50%。

从人大设立的专门委员会和工作机构的构成看，均有民主党派、无党派人士等党外人士参与。有的担任各专门委员会委员，有的还担任主任委员或副主任委员。以第十二届全国人大为例，在所设立的9 个专门委员会中，共有组成人员233 人，党外人士48 人，占全体人员的20.6%。其中，17 位党外人士担任了各专门委员会副主任委员。在人大的工作机构中，还有党外人士担任专职副秘书长。

包括各民主党派、无党派人士在内的统一战线各界代表人士，成为人大代表和领导机构、常务机构、工作机构的重要成员，生动深刻地说明统一战线与人民代表大会制度的内在联系，反映了全国人民大团结大联合时代要求，扩大了人民代表大会制度的覆盖面和代表性，更加充分地彰显我国社会主义政治制度的特点和优势。

三、人民代表大会制度的坚持、完善和发展：统一战线发挥优势作用

人民代表大会作为我国的根本政治制度，既是发展社会主义民主政治的制度保障，也是社会主义民主政治建设的重要内容。我国社会主义民主是选举民主与协商民主的结合，人民当家作主的实现，既要以人民代表大会制度为根本保证，又要以多党合作和政治协商制度协力推进。因此，人民代表大会制度的实践过程，也是统一战线履职尽责、促进我国政治制度不断完善和社会主义民主不断发展的过程。通过发挥统一战线优势作用，推动人大立法、选举和监督等各项工作依法、科学开展，促进人民代表大会制度高效有序运行，充分体现社会主义民主的本质特征。

党外人大代表认真履职，充分发表意见建议。社会主义民主的本质是人民当家作主，在依法管理国家和社会事务中最大限度体现人民的意愿，维护和实现人民的利益。这一特点和优势，突出体现在人大民主集中制的贯彻落实上，体现在选举民主与协商民主的有机结合上。在人大与“一府两院”之间、人大内部的代表团或小组之间、代表团或小组内部的成员之间，都强调对话、讨论和协商，寻求“最大公约数”，以达成立法或决策方面的共识，之后再依法进行投票表决。在立法工作中，坚持开门立法、民主立法，一些重要法律草案，全国人大常委会还向社会公布，广泛听取社会各界意见建议。在听取和审议“一府两院”工作报告、开展工作监督中，创新监督形式，开展专题询问。无论是在人大内部进行讨论、开展专题询问，还是面向社会征求意见，包括党外人大代表在内，都充分发挥智力、渠道和资源优势，以多种形式积极参与，既依法履职，积极提出各项议案和建议，参与各项议程的审议、讨论、选举和表决；又踊跃发言，直抒胸臆，从不同角度提出意见和建议，使人大的立法、选举和监督等各项工作决策具有广泛的民意基础，推动国家法律、法规和重大决策最大限度地体现人民意志。

党外人大代表具有“双重代表性”，能够畅通社情民意渠道。现代民主政治的发展目标是既要提高公民政治参与水平，又要维护政治体系稳定、实现民主有序发展，是实体民主与程序民主的统一。在人大制度体系中，党外人大代表具有“双重代表性”。一方面，党外人大代表工作生活在被选举地区，同选民保持密切联系，对本地区群众生活和愿望感受最直接，因而能代表和反映选民利益；另一方面，党外人大代表中很多是民主党派成员和无党派人士，在本党派和所联系成员中有较高威信和影响力。这种“纵横联系、双重叠加”的代表性，可以在更加直接、及时代表和反映所联系群众意愿的基础上，集中社会各界人士智慧，提出科学有效的意见和建议。特别是党外人大代表由于广泛参与国家事务，对党和国家的方针政策有更深刻认识，能够把了解和反映社情民意的过程作为做好联系群众工作的过程，上情下达、下情上通，协调关系、化解矛盾，使人民群众的诉求通过政治体制渠道进行表达和解决，人民群众的智慧通过政治体制渠道融入法律和决策。

党外人大代表真诚合作，能够形成工作合力。合作是社会主义民主的重要特征。作为我国人民行使国家权力的机关，支持党外人士在人民代表大会发挥作用，是我们党与党外人士在国家政权中合作共事的重要体现。一方面，在充分尊重选民意愿的基础上，根据选举法的规定做好党外候选人的推荐和宣传介绍工作，保证党外代表人士在人大占有一定比例；根据宪法和有关法律规定，保证和支持党外人大代表按照法定程序行使选举权和被选举权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。另一方面，作为中国共产党的合作者和参政党的民主党派、无党派人士，在作为人大代表履职时，不代表党派或团体，不建立议会党团，更不以反对党自居，而是根据人大民主集中制的组织原则和性质，与中国共产党一起以人民代表身份履行职责。特别是党外人大代表履职中充分体现合作精神，积极提出各种建设性意见和建议，既有利于完善决策，又有利于党和政府的重大决策在人大顺利通过。无论党外人士的意见建议是否被采纳，在人大依法作出决定后，统一战线各方面各领域成员都积极贯彻落实，使人大决定迅速付诸实践。这种在行使国家权力中的合作精神，既表明我们党与党外人士的团结合作是真诚的，也使社会主义民主所蕴含的合作和参与精神更加鲜明、突出，使社会主义的民主权利更真实、民主实效更显著，真正成为能办事、办成事、办大事的民主。正如邓小平同志指出的：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家兴旺发达，避免很多牵扯。”

（本文作者为全国人大常委会委员、全国人大华侨委员会委员，中央统战部原副部长）