关注农村和农业安全生产

    长期以来，我们在重视工业领域和城镇安全生产的同时，对农村和农业安全生产关注不够。随着城乡协调发展和新农村建设的加快以及农业机械化、产业化程度的提高，农村和农业安全生产问题日益突出。在农房建造、农业机械、农村道路、农村消防设施、农药销售使用、农产品生产等方面，安全生产工作还存在不少短板。因此，重视农村和农业的安全生产，既是现阶段新农村建设和农业生产经营健康发展的要求，也是国家实施城乡统筹协调发展，2020年全面实现小康社会奋斗目标的需要。

    农村安全是社会主义新农村建设的重要内容

    改革开放以来，我国的城镇化水平快速提高，但农村人口的绝对数量仍然很大，2014年年末还有约6.2亿人生活在乡村（按照国家统计局的口径，乡村人口指除了城镇范围内常住人口以外的全部人口），即使2020年城镇化率达到60%，届时乡村人口仍然超过5亿。2005年党的十六届五中全会提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。2013年党的十八届三中全会“关于全面深化改革若干重大问题的决定”要求，健全城乡发展一体化的体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。2016年通过的“十三五”规划要求加快建设美丽宜居乡村，包括“全面改善农村生产生活条件”，“加快农村电网、宽带、公路、危房、饮水、照明、环卫、消防等设施改造”。

    在新农村建设中，农村安全生产问题比较突出的是房屋、道路、消防领域。一是农村建房缺乏监管。改革开放后，农民收入大幅提高，改善生活首先想到的就是住房。据有关调查统计，近三十年来，90%以上的农民住房得到更新，经济发达的珠三角、长三角一带的农民住房已经更新到第三代、第四代。然而，大部分地方的农房建造基本上处于无人监管的状态，对于农村房屋，大多没有编制村庄规划；农民建房，大多没有办理乡镇建设规划许可证。按照现行职责分工，农村低层住宅的建造和安全监管不属于住房和城乡建设部门负责，所谓农村低层住宅是指不超过3层、300平方米、总价30万元的农房。住建部门不负责，也没有其他部门负责，所以对于大多数的农村低层住房规划、建造的管理是空白。实际上，由于住建部门在乡镇以下没有直属的分支机构，即使是超过低层住宅的农村高层建房，办理乡镇建设规划许可证并实施现场监管的也极少。加之农房设施缺乏承重、抗震等安全设计要求，施工队伍多数没有资质，施工过程不规范，所以经常发生安全生产事故，造成人员伤亡和财产损失。前不久，浙江温州等地发生的农民自建房倒塌事故的重要原因之一就是房屋建设不符合安全生产标准和年久失修。二是农村符合安全标准的基础设施建设滞后。很多地方的农村公路由于建设规划和资金投入跟不上，路面等级质量差，硬化率低，断头路多，临水临崖、急弯陡坡等路段大量存在，且缺乏安全标志标识，风险隐患较多。三是农村消防设施严重缺乏。全国只有不到10%的乡镇配备了专业消防力量，村庄配备了的更少。村庄一旦发生火灾，靠异地专业消防队伍抢救来不及，主要靠自救，而救火方式基本上还是传统的“用水泼”，加上许多农民在房前屋后习惯堆放柴草，户与户之间没有任何分割设施，用电管理比较混乱，乱拉乱接、线路老化、过载用电等，局部发生火灾后很容易蔓延并造成人员伤亡。据消防部门统计，2015年农村每164起火灾造成1人死亡（城市是每205起火灾造成1人死亡），辽宁省2015年农村地区的火灾事故占到全省火灾事故的54%。

    重视农业机械化过程中的农机安全

    改革开放以来，随着农村经济发展和农民收入增长，农业机械化程度快速提高，农机应用领域不断拓宽。2014年年底，我国农业机械总动力超过10亿千瓦，有大中型拖拉机568万台，大中型拖拉机配套农具890万部；小型拖拉机1730万台，小型拖拉机配套农具3054万部；农用排灌柴油机936万台。特别是大中型农机的数量增长很快，2014年的大中型拖拉机及配套农具数量是2000年的6倍。目前，我国的农业机械设备总的来说质量标准比较低，而且农机管理服务体系不够完善，安全监管的盲区多、手段落后，农机安全生产事故处在高发期。2015年，全国发生在等级公路以外的农机事故1306起。事故原因主要是非标、超标的农机和机动车生产屡禁不止，农机上路行驶的监管主体不明确；农机驾驶员证照管理缺失，无证驾驶、酒后驾驶、超重超载、违规载人等问题严重；联合收割机、拖拉机等农用机械操作失误、无证无牌上路行驶和不依法年检现象突出；现行由农业部门核发证照、公安交管部门负责上路执法的体制存在监管漏洞，对农机跨区域作业未能有效监管。农村土地使用权流转制度的改革促进了土地集约化经营，为农业机械化的发展提供了条件，农机监管将面临更为严峻的挑战。随着城镇化水平的提高和城乡一体化的要求，建议研究逐步实行城乡农机和机动车统一管理的体制，目前可以采取农业部门与公安部门联合执法的机制和建立全国联网的农业机械信息登记管理系统，实现农机注册、年检审验、交通违法、事故记录等信息共享、共同监管。

    渔业机械方面的问题也不容忽视。2015年年末，渔船总数104.25万艘，总吨位1086.33万吨，全年有3122艘渔船发生沉船事故，直接经济损失200多亿元。除了自然灾害的影响，部分渔船老化严重、装备落后，渔港、航标和渔船安全设施建设滞后，安全航行和生产作业等监督管理措施没有得到很好落实，也是事故发生的重要原因。改善渔业安全，一方面要加强监管，另一方面也要提高渔业生产公共服务保障的能力。

    探索农业产业化过程中安全生产统筹监管的新模式

    我国是农业大国，2014年的农业、牧业、渔业、林业的总产值分别达到54772亿元、4256亿元、28956亿元、10334亿元。随着农业经济的发展，农业产业化经营的现象日益普遍，代表了农业现代化的发展方向。在不少地方，农业生产与农产品加工、流通、销售以及餐饮、旅游等有机整合，产业范围日益扩大，由主要从事农业生产经营向一二三产业的融合发展转变，大批农业产业化龙头企业在农业生产中发挥了重要的引领带动作用，新型职业农民和现代农业生产经营者队伍发展壮大。农产品的加工、流通、运输中涉及的安全生产问题，已经远远超出农业生产的范围，涵盖了食品生产安全、交通运输安全、危化品使用存储安全等多个领域；一些对农产品深加工的产业，如玉米、木薯制燃料乙醇等更是成为化工产业的重要组成，涉及工业生产安全的方方面面；新型职业农民和农业生产经营者不再是传统分散种植养殖意义上的农民，而是和城镇工商企业职工一样面临着生产安全、职业健康等方面的问题。因此，传统的农村和农业安全生产与城市和工业安全生产相分离的管理模式已经不能适应农业产业化和城镇化发展的需要。从发展方向看，未来应该建立城乡统一的安全生产管理制度体系，现有的安全生产管理体系要逐步延伸覆盖到农村。

    要加大对农村和农业安全生产的投入

    实现农村和农业的安全生产，除了农民自身在生产资料的投入外，还需要国家和农村集体经济组织加大投入保障。

    一是要加大对农村安全生产基础设施的投入。重点抓好农村安全生产基础设施的薄弱环节。国家应该逐步提高农村道路的建设标准。可以先从解决现有农村公路标志、标识等安全设施严重不足的问题入手，进而有计划地提高农村公路等级；将农村建房纳入住建部门的监管范围，加强乡镇村庄的房屋规划、建设和安全监管，定期对农房安全进行排查，对危房要有计划地翻建或加固；加大农村消防设施的配备，每个行政村都应该有基本的消防设施，要向农民普及消防知识，并且设定消防负责人等。

    二是要加大对天气、环境预警的投入。农业生产受自然环境的影响大，恶劣天气会严重威胁农林牧渔的安全生产。因此，对天气、海洋等环境信息的监测预报至关重要。监测预报不仅是被动防范恶劣天气，有时还包括对自然环境进行积极地干预影响，比如采取人工增雨、人工防雹等措施。在渔业生产方面，还面临油气开采、商船海运航线与传统作业渔场重叠交叉带来的碰撞风险等，同样需要更加准确的作业环境监测预报信息。

    三是要加强对农业生产安全技术指导上的投入。现代农业对生产技术要求提高，无论是滴灌大棚等生产设备，还是化肥农药的选择使用，都有很高的技术含量。加强技术指导的投入，不仅是对农业安全生产的推动，也有助于提升农产品的质量。我国2014年的农作物总播种面积165446千公顷，农业化肥施用量5996万吨，但这方面的问题并不少。正如全国人大常委会在2016年食品安全法执法检查报告中所提出的，农药、兽药、化肥的不合理使用，以及水土污染等因素给农产品质量安全造成的安全风险隐患不容忽视，农药、兽药残留超标和非法添加等问题时有发生，畜禽产品和水产品的违法用药问题在一些地方仍然存在。要做到安全地播种生产、安全地施肥管理，科技支持必不可少。我国虽然农业生产历史悠久，但总体的科技实力并不强，传统小农经济的生产方式，与国外农业发达国家的大规模农业化生产方式有很大不同，对于如何建立适应社会主义市场经济条件下农业生产需要的技术支持服务体系，还需要积极探索。计划经济时期建立起来的种子公司、供销社等普遍遇到了经营困难、人才流失等多方面的挑战，甚至有生存危机。未来的出路一方面是政府主办的相关农业生产服务机构要转变发展方式，提高服务质量，适应市场挑战；另一方面还要更多地发挥市场的力量，政府可以通过向专业的农业生产技术服务和农业安全生产服务机构购买服务的方式，为农民提供相应的安全生产指导。

    落实农民和农村集体经济组织的安全生产主体责任

    农业生产有自身的特点，传统农业生产以分散化为主。无论是种植业、养殖业，还是水产、渔业，都是以农民自身的分散经营为主要形式。与工业生产中依照固定的操作标准集中生产不同，传统的农业生产中更多是依靠经验和习惯，因而工业企业实行的标准统一的安全管理体系在传统农业生产中并不完全适用。安全生产法要求落实生产经营单位的安全生产主体责任，体现在农业生产领域，就是要落实农民和农村集体经济组织安全生产的主体责任。

    农业安全生产离不开农村集体经济组织发挥的作用。据农业部统计，目前全国有24.6万个村、77.4万个组设置了农村集体经济组织。没有单独设置集体经济组织的或组织不健全的村，有60%是由村民委员会代行农村集体经济组织职能。抓好农业安全生产工作，贯彻各项安全生产制度要求，要发挥农村集体经济组织在农业生产过程中的动员、组织、管理优势。在一些农业经济比较发达的地区，农村集体经济组织的实现形式已从传统的“政社合一”的生产队、生产大队向“政社分设”的各种经济合作社转变，有的地方还给予了农村集体经济组织独立的民事主体地位。明确农村集体经济组织在农村和农业安全生产方面的主体责任，对于带动农民提高安全生产意识、强化农业安全生产都有重要作用。基层政府要加强对农民的安全生产宣传教育，提高农民安全生产意识，充分发挥他们在安全村庄、安全农业建设中的主人翁精神和积极性。

    （作者系全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员）