论安全生产的近期和长远
文／乌日图
2016年9月24日，全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图（前右二）在西藏自治区山南市雅砻水库工程现场查看安全生产法落实情况。摄影/郝大为
重视经济转型期的安全生产工作
我国各类生产安全事故起数和死亡人数在经历了2002年的峰值后开始下降，到2015年已经实现连续13年的“双下降”。2015年的亿元GDP事故死亡率、工矿商贸10万从业人员事故死亡率、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等反映安全发展水平的四项主要相对指标也是历史新低。这一局面与一直以来中央高度重视安全生产工作，国务院及地方各级人民政府严格落实安全生产法的要求，加强安全生产监督管理，全社会的安全生产意识明显提高，生产经营单位的安全生产主体责任不断增强是分不开的，同时也符合生产安全事故随着经济发展呈现从事故多发到逐步下降的一般规律。
我们在充分肯定成绩的同时也要认识到，安全生产的基础还很不牢固。特别是当前在经济发展转型期和经济下行压力加大的双重作用下，长期积累的矛盾和问题可能会集中暴露。比如，经过多年的高速发展，许多行业企业的设施、设备老化甚至“超期服役”，加之安全生产历史欠账多，潜在风险加大；在企业生产经营面临困难的情况下，重发展轻安全的倾向又有抬头，违规违纪生产，减少安全生产投入，安全隐患增多；新经济业态、新材料、新工艺、新设备的安全生产标准滞后，缺乏相应的经验和办法，安全管理有盲区；安全生产管理体制改革中，政府、企业、行业和市场的关系衔接不好，安全监管有漏洞。因此，必须要保持清醒的头脑，认真分析当前安全生产的形势并有针对性地研究解决对策。
（一）困难企业和中小企业的安全隐患突出
2015年以来，受经济下行压力，部分企业经营困难，安全生产工作也受到影响。在地方调研中了解到，一些确有困难的企业难以按照要求提取安全生产费用，有能力的企业也借机不提或少提。据有关部门在一些地方的调查，2015年工矿企业没按照规定提取安全生产费用的占到60%以上；由于资金紧张，企业不及时更新和维修不符合安全生产要求的设施和设备，不按规定开展安全生产技能培训，不为职工提供劳动保护用品等现象时有发生。在重视普遍性问题的同时，有两类企业需要特别关注：一是处于停产半停产状态的企业。由于受市场和国家产业结构调整的影响，有相当一部分企业停产、停工，特别是一些煤炭、钢铁、化工等受产能限制的企业开工不足或关门，厂房、场区处于半闲置状态，对设施、设备和厂区的安全生产检查工作放松管理，一旦需要开工生产，很容易产生安全事故。2016年上半年，煤炭、钢材价格逆势上涨，部分企业匆忙开工生产，发生多起安全生产事故，其中有些就是由于安全生产工作间断造成的。由于经济困难，一些地方政府部门也放松了对企业的安全生产监管工作，对企业的违法违规行为睁一只眼闭一只眼。二是中小企业。在落实安全生产责任方面，中小企业本来基础就比较差，遭遇经济下行，更是雪上加霜，容易放松安全生产工作。中小企业的安全生产工作在很多地方是薄弱环节。一些地方在追责压力下把重点放在那些容易发生重特大事故的领域，在抓高危行业和规模以上企业的同时对中小企业重视不够。而且中小企业点多面广，地方政府的监管能力不足，抓中小企业安全生产工作往往感到无从下手。这些困难企业和中小企业存在的安全生产问题需要引起高度重视。
（二）多年积累的安全隐患进入风险高发期
改革开放以来，我国已经实现了从工业化初期向中期、中后期的过渡，在这个发展阶段最显著的特征就是“快”和“粗”。“快”是说我们只用了三十多年就完成了这个过渡，比发达国家快得多。“粗”是指长期以来经济发展在注重速度的同时对发展的质量关注不够。在快速粗放的发展模式下，全社会缺乏安全生产的意识，安全生产的法律法规不健全，生产经营单位的本质安全水平低，产品质量差，安全生产隐患多。改革开放后，各行业大干快上，很多地方追求“弯道超车”，为了赶进度或完成“献礼工程”，采取简易程序上马，或者是先建设、后审批，“先上车、后补票”的做法，建设项目的规划缺少安全生产评估，生产过程缺乏安全生产规范要求，埋下了安全隐患。
目前我国城镇的大量建筑设施包括公共设施，都于二十世纪八十年代建成，其中很多进入了设备老化、超期服役的故障高发期，成为重大风险源头。如大部分城市的地下管网布局不符合安全要求且老化严重。地下管网包括城市的供水、排水、排污、供气、电力、通讯网络等几十种管线，涉及规划、建设、城管、电力、燃气、自来水、通讯等众多单位和企业。由于规划不合理、管理上各自为政，管网之间经常发生因水管砸爆、燃气挖漏、光缆折断等引发的安全事故，成为很多城市的地下定时炸弹。早期建设的地下空间、人员密集场所等领域的安全风险隐患也很突出。居民住房建设标准比较低，近年来各地发生的住宅楼倒塌、开裂事故，很多是施工质量差所致。特别是农村住房，存在着缺乏规划、违章施工、无人监管的问题，安全生产事故频发。再比如，部分高危行业企业的产业布局和结构不合理，随着城市扩张，各类加油站、危险化学品生产、储存单位等危险源与人群密集区域的安全距离被不断压缩，发生事故造成了重大人员伤亡和财产损失，如“11·22”青岛特别重大输油管道爆炸事故造成62人死亡和7个多亿的直接经济损失，“8·12”天津港特别重大火灾爆炸事故造成了173人死亡失踪和近70亿的直接经济损失等。
（三）新业态、新技术、新工艺、新设备的安全生产管理滞后
随着科技进步，新业态、新技术、新工艺、新设备快速发展，而我们对新事物的认知和研究不够，缺乏相适应的安全生产标准和规范，难以适应新形势下的安全生产管理要求。安全生产法规定，国务院有关部门应当及时制定有关的国家标准和行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。但目前看这项工作比较滞后，许多在生产领域使用的材料、工艺、技术没有制定相应的安全标准和操作规范；实践中使用的标准很多都是二十世纪九十年代制定的，有的标准颁布实施几十年而未更新。另外，新业态、新技术、新工艺、新设备在给我们带来巨大经济效益、促进经济发展的同时，对环境、资源和人类健康安全可能带来什么影响，我们还认识不足。
科学技术是第一生产力，同样也是安全生产的重要基础和保障。创新驱动发展战略在促进经济发展的同时，也有助于提升安全生产和安全监管的科技含量，增强对新经济领域中安全生产技术的认识和掌握，提高重大事故风险辨识、预警、控制、救援能力。国家要坚持推动科技强安战略，建立安全科技支撑体系，开展对新业态、新技术、新工艺、新设备的安全生产理论研究和事故防范的技术装备研发；提升现代信息技术与安全生产管理的融合度，加快安全生产信息化建设；加大对安全生产科技创新的财税、金融支持力度；加快组织制定新经济领域安全生产的国家标准。生产经营单位也要加强对安全生产科技研究和科学预判，努力从源头上排除隐患，从根本上减少和防止事故的发生。
（四）监管体制机制不适应安全生产工作的需要
社会主义市场经济条件下，政府如何实施对安全生产的有效管理还是一个需要研究探索的课题。随着市场经济不断深入，我们熟悉的计划经济体制下的政府管理模式和传统的行政管理方法肯定不适应了，需要改革。在当前经济转型期，国家加大了行政审批制度改革的力度，涉及安全生产管理领域的行政审批制度也有很大调整。2014年国务院取消了13项安全生产领域的行政审批，2015年取消了1项，2016年取消了4项。在充分肯定改革必要性的同时，也要注意避免在安全生产过程监管中出现盲区和漏洞，特别是要避免在取消了事前行政审批的同时，因事中、事后的行业监管和市场监督机制没有建立起来而出现无人管理的盲区。国务院提出，2020年要实现安全生产法制体制机制基本成熟定型，安全生产总体水平与全面建成小康社会目标相适应，目前来看面临的挑战还不小。
从转变政府职能的方向上看，政府在安全生产管理领域的工作重点应该放在研究和制定安全生产的法规制度、编制发展规划、实施公共救援服务等市场失灵、具有较强外部性的领域，以及推动落实生产经营单位的安全生产主体责任上。管理方式上需要适应市场主体数量和结构上的变化，由主要依靠行政手段逐步向依法规范的方向转变，将各类企业都纳入管理范围，并且更多地借助市场和社会的力量。
树立更加积极的安全生产观
长期以来，安全生产工作的目标集中于降低生产安全事故、减少人数伤亡和财产损失，重点放在事故的处理、应急救援等方面，这是安全生产工作的基本要求，是十分必要的。在坚持这一底线的同时，应该按照安全生产法提出的安全第一、预防为主、综合治理的方针，树立更加积极的安全生产观。所谓更加积极的安全生产观就是要从源头上消除或减少生产过程中的危险和隐患，从根本上提高生产经营单位的本质安全和管理水平，避免和降低安全生产事故的发生；在安全生产工作中变被动为主动，将工作重点扩展到风险的预防和监测、生产过程的规范和控制等环节上，发挥保险制度对风险预防的积极作用；从关注安全事故对人体生理的伤害和财产损失，扩展到对人的心理影响和对环境的破坏，树立“健康—安全—环保”三位一体、和谐推进的新理念。
（一）从事故导向逐步过渡到风险防范
所有的安全事故都源于危险源。安全生产法对重大危险源给出的定义是“长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施）。”传统的安全生产观认为，危险源的固有风险是不可消除的，但危险源并不是一定会发生安全事故，只有在特定环境发生变化时才可能成为事故，比如不当操作和临界环境改变。基于这样的认识，以事故为导向的安全生产观，总结长期以来积累的经验教训，用事后“亡羊补牢”的方法，通过附加的安全防护装置或系统等外部力量，来达到保护生命和财产安全的目的。所以，以事故为导向的安全生产观强调安全设施和防护装置的投入，把事故锁在笼子里。这种观点和认识比较直观和现实，但是没有考虑到维持的成本和对隐患的认识能力等现实制约因素，在方法上是被动的、盲目的，难以应对很多“想不到、管不着”的事故。在长期的实践中，人们逐渐认识到了这种安全生产管理制度的不足，开始注重事故的预防，已经有了积极主动排查事故隐患的意识，比传统的安全生产观已经大大进步了，但本质上还是强调依靠外部力量防范安全事故的发生。
与传统的安全生产观不同的则是更加积极的安全生产观。所谓更加积极的安全生产观是以风险防范为导向，注重从源头上对各类已知的和潜在的危险源进行有效控制，消除或减少生产系统中的危险。相对于传统的安全生产观采取的外部力量防范，更加积极的安全生产观注重通过提高内部组织和系统的本质安全水平来保障安全生产。
积极的安全生产观与传统的安全生产观的不同很像疾病治疗和健康预防的区别。疾病治疗以疾病为导向，用最大限度的努力减少疾病对人体带来的痛苦和伤亡，方法主要靠外部的化学药物和物理治疗。而健康预防是以人的健康为导向，通过培养良好的生活习惯、改善生活环境、提高心理健康水平，从根本上避免疾病的产生或减少患病的可能。所以，健康预防相对于疾病治疗来说是一种更加积极的健康卫生观。
（二）注重本质安全
按照更加积极的安全生产观的要求，安全生产工作要实现从事故管控向风险防范的转变，注重生产经营过程中的本质安全。事故发生一般是由于物体、环境、人和管理等不安全因素造成的，本质安全也要从这几个方面抓。一是物的本质安全。在工业生产中，物主要是指机械和设备，企业选用机械和设备不仅要考虑它的生产效率，同时也要考虑其安全可靠性。有学者把物的本质安全比喻为“剃须刀”理论。传统的剃须刀刀锋暴露，一般人使用很容易划破皮肤，要由专业理发师操作；后来在刀片两侧安装了护夹，操作变得容易一些，大家都可以放心使用了，即使操作不当对人的伤害也小得多；再后来改成了电动剃须刀，在刀片外加了一层安全网，无论是专业理发师还是一般人使用，都不会造成伤害，这种剃须刀就是本质安全型的。如果企业都装备具有本质安全型的机械和设备，就可以大大减少因人的操作失误造成的事故。二是环境的本质安全。企业的作业环境不仅要考虑机械设备和材料的移动空间，更要确保劳动者的安全空间。有学者比喻为“桥”理论：一般人过独木桥很容易掉下去，全凭胆量、技巧和运气，但如果把桥面加宽再加装上护栏，任何人都可以放心地走或跑过去。生产经营单位的作业环境如果坚持以人为本的设计理念就能够降低因人的缺陷而引发的事故。三是劳动者的本质安全。通过强化安全教育，使职工掌握安全知识，增强安全意识，变“要我安全”为“我要安全”，从而养成良好的安全习惯，只要身处工作岗位就要按照规定要求操作；要掌握专业劳动技能和安全技能，熟练正确地操作设备，了解机械设备的危险源和安全隐患，学会保护自己的方法和处置突发事件的能力；要在工作时间保持良好的心理状态，沉着、冷静、注意力集中。四是生产管理的本质安全。上述机械设备、作业环境和劳动者的本质安全水平受到经济、科技的制约和观念、素质的影响，不可能完美，依靠科学的管理可以弥补以上三要素的不足。现代安全管理运用系统工程的理论和方法，从危险源识别入手，通过系统地分析预测和评价，实现对过程的全面掌握，并采取措施消除和控制危险因素，使整个系统达到最佳安全状态。
（三）发挥保险在安全生产风险预防中的积极作用
保险制度的最高境界不是风险造成损失后的经济补偿，而是消除或减少风险的发生。比如，更完善的养老保险制度不仅仅是为了满足支付老年人的养老金以维持他们的生命，而是使老年人的生活质量得到提高从而延长老年人口的平均余命；医疗保险制度的神圣职责也不应该是仅仅满足于减轻患病人群的痛苦，而是有助于更少的人得病，提高人民群众的健康水平。同理，工伤保险也应该在工伤事故预防上发挥更加积极的作用。2015年年末，全国参加工伤保险人数超过2.1亿人，当年享受工伤保险待遇人数达到202万人，工伤保险基金累计结存1285亿元。当前我国工伤保险制度存在的最大制度问题就是保险功能停留在因工伤亡的经济补偿，没有发挥出在保障职业健康、预防事故发生方面的积极作用。
问题主要体现在两方面：一是差别费率制度的作用发挥得不够。差别费率制度已经实行多年，但实际效果并不明显，问题就出在工伤保险管理机构难以实时掌握企业安全生产的具体情况，除非某企业发生了大的安全生产事故，全社会都知道了，工伤保险管理机构才知道。虽然通过上年度的行业安全生产事故统计可以了解不同行业的情况，但这种管理方式过于粗糙，不能精准把握企业内部安全生产的具体情况。所以要扩大费率浮动范围，实现与生产经营单位的安全生产情况挂钩，通过缴费激励机制强化生产经营单位的安全生产主体责任意识。二是没有开展工伤预防工作。直接的原因是现行政策规定工伤保险基金只能用于工伤事故赔偿，不能用于职工安全技能培训和工伤预防，大量的基金结余造成浪费。工伤保险制度功能的短缺，也影响了扩面工作，企业参保积极性不高。因此，有关部门应当研究从工伤保险基金中提取一定比例用于工伤预防的政策。当然，工伤保险机构也要转变工作方式，不仅要了解有关的法律法规和相关政策，还要走出办公室深入企业，了解企业内部各环节安全生产的具体情况。
（四）推广“健康—安全—环保”三位一体的新型安全管理模式
“健康—安全—环保”三位一体（HSE）的安全生产管理模式，最初是在化学工业的安全生产管理工作中提出的，现在已经推广到很多领域。其基本的要义是综合考虑健康(Health)、安全(Safety)、环境(Environment)因素，通过科学系统的运行模式将这些因素有机地融合在一起，形成动态的安全生产管理体系。
首先，安全生产与健康紧密相关。事故发生造成危害最大的就是人的健康，人是生产经营单位最宝贵的财富。随着社会文明程度的提高，从职业健康的角度对企业的工作环境、工艺流程、作业防护等要求会越来越高。职业健康是安全生产工作的重要组成部分，管安全生产必须管职业健康。安全生产法从提供劳动防护用品等方面规定了生产经营单位的职业安全防护职责，同时对从业人员安全生产的权利义务作出了明确规定。比如，对本单位安全生产工作中存在的问题，职工有权提出批评，发现危及人身安全的紧急情况时有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离等。职工的健康是我们强调安全生产的重要目的，只有职工安全健康，企业才可能实现安全生产。所以，生产经营单位必须真正树立以人为本的理念，尊重人的生命，重视人的身体健康，不能以牺牲人的生命安全为代价来发展生产。
其次，安全与环保互为支撑。重视环保、实现绿色发展是经济社会健康发展的必要条件，安全生产是绿色发展的重要实现方式，绿色发展是安全生产的重要促进因素。近些年影响比较大的如“8·12”天津港爆炸事故、“11·22”青岛输油管线爆炸事故、“7·16”山东日照爆炸事故等，在造成重大人员财产伤亡的同时，也对土地、海洋、空气等造成严重污染。国际上曾经发生的如印度博帕尔的毒气泄漏事故、英国北海油田的帕玻尔·阿尔法平台事故等都曾造成严重的环境污染。为此，在工业制造领域，特别是化学工业领域首先提出了“绿色化学”“清洁生产”等概念，追求安全高效、避免对自然环境造成灾难性风险成为行业发展的基本要求。目前，这一观念逐步被各行各业接受，成为全社会的共识，对环保和安全的更高要求将推动生产技术和工艺流程不断改进。
这种三位一体的管理模式，既是工业化发展进入新阶段后安全生产工作发展的需要，也体现了企业的社会责任，代表了未来安全生产发展的方向，和本质安全一起都是更加积极的安全生产观的重要组成部分。
（本文作者为全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员）
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