如何破解监管交叉与缺位？

图为张平副委员长带队在山西省太原市官地矿井检查安全生产情况。

    2014年8月31日，新修改的安全生产法经十二届全国人大常委会第十次会议表决通过。令人印象深刻的是，新法针对导致安全事故发生的关键问题积极作出回应，进一步强化了政府部门的监管职责，同时，加大了对违法企业的处罚力度。

    如今，一年多的时间过去了，这部被称为具备了“刚性”监管之网的法律是否切实发挥了实效、其实践中是否还存在着一些不适之症？自2016年9月开始，全国人大常委会执法检查组兵分5路，深入山西、上海、江苏、安徽等10个省（区、市）和新疆生产建设兵团，对法律实施情况开展检查。

    在执法检查过程中，全国人大常委会执法检查组发现，法律的实施取得了积极成效，从国家到地方都强化了政府的监管责任，但部分领域仍然存在着行业监管和属地监管分割、综合监管和行业监管职责交叉和缺位等问题，亟须对监管体制机制作进一步的完善和探索。

各地积极强化监管责任机制

    长期以来，在一些行业领域，特别是在各部门多头管理的行业领域，存在着安全生产职责不清、交叉、脱节等现象，导致一些安全生产工作处于理论上谁都管，但实际上无人管的“真空”地带。

    为此，新安全生产法强化了国务院和地方各级人民政府的安全生产监管职责，并规定，“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”

    据了解，为了更好地落实法律，2015年9月，国务院安委会印发了《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》，明确了37个国务院安委会成员单位的安全生产“责任田”，全国31个省（区、市）均确定了由地方主要负责人担任安委会主任，基本形成了省、市、县、乡四级责任体系。

    在多地的检查中，执法检查组看到许多省市都强化了监管责任，并积极创新，形成了一些好的经验和做法。

    上海按照法律要求，进一步规范了综合监管职责和属地监管职责，构建起“两级政府（市、区）、三级网络（市、区、镇办）、四级管理（市、区、镇办、村居）”的立体监管体系，同时要求区和镇办落实属地监管责任，部门监管不到的方面全部由地方兜底，确保监管无盲点、无漏洞。

    江苏省政府制定出台了《企业安全生产失信黑名单管理办法》。2016年上半年，江苏省向社会依法公告列入“黑名单”企业21家，停产整顿关闭企业331家，并将违法企业在江苏卫视等主流媒体公开曝光；移交司法机关追究刑事责任84人，给予党纪政纪处分47人，维护了安全生产法治秩序。

    陕西创新安全生产监管方式，改进安全生产检查制度，按照企业危险等级进行差异化监管，对危险化学品、非煤矿山等高危行业实施专家评估和风险辨识，并加强了安全生产工作考核。

    安徽压实部门监管责任，落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则要求，推动安全委员会成员单位层层签订责任书，落实安全监管工作责任。

    山西在完善监管体制机制、落实政府监管职责上狠下功夫，不仅出台了相关文件，按照工商登记把辖区内所有企业的安监职责落实到具体部门，建立分级监管名录，而且对重点行业领域实行政府、部门和企业负责人三方挂牌责任制，并在全省煤矿开展“五人安全包保小组”等外部监管模式。

    西藏将安全生产工作作为社会综合治理和城镇网格化管理的重要内容，以南山市为例，当地充分发挥驻村工作队、寺管会、公安检查站、便民警务站、“双联户”户长、村党支部第一书记、大学生村官的作用，建立乡镇安全监管员队伍和村居安全信息员队伍，有力推动了基层安全监管责任的落实。

监管体制机制仍待理顺

    虽然成绩有目共睹，但安全生产在监管体制机制方面暴露出的问题也引起了执法检查组的关注。

    在陕西的执法检查中，西安市政府有关负责同志谈到2016年发生的一起安全生产事故。3月份，西安市南二环交大街南口一单位锅炉房发生爆炸,事故造成两人受伤,路边停放的多辆小车受损。经安监等部门调查,确定爆炸锅炉为0.5吨电加热常压热水锅炉,于2006年10月安装投入使用,主要为院内12户居民供暖。事故原因是由于负责看管锅炉的员工擅自离岗,导致热水烧干后发生爆炸。

    “查明原因之后,我们对企业进行了问责处理。然而,当我们对监管部门进行问责的时候却发现,找不到问责的政府部门。”西安市政府有关负责同志对执法检查组说，根据特种设备安全法的规定,国家对特种设备实行目录管理。由于常压锅炉并未列入《特种设备安全监察条例》,不受质量技术监督部门管理，但也没有明确规定相应的监管部门,导致在问责时无从下手。

    咸阳市天然气公司相关负责人也向执法检查组说出了他们的困惑：“安全生产管理相关部门协作基础薄弱,燃气执法未明确至一个固定的部门,虽由多个并列部门管,有事时又都不管,互相扯皮,影响了执法工作的正常开展及执法工作的严肃性。”

    据了解，陕西省反映的监管困境并非个例。重庆、西藏、河南等地相关部门均向执法检查组反映，新安全生产法规定了综合监管和行业监管相结合的管理体制，但具体实践中，安全生产责任规定不明、边界不清，安全生产行业和属地监管分割，综合监管和行业监管职责交叉和缺位的问题仍然普遍存在。

    具体而言，安全生产法第九条规定，安全生产监督管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，各部门对其职责范围内有关行业、领域的安全生产工作实施具体监督管理。但是，“一些行业的监管部门和责任不明确。落实到具体行业、业务上存在较多监管空白和分工矛盾。”执法检查组了解到，特别是在追责的强大压力下，部门之间存在有意淡化甚至规避管理责任的情形，易形成监管“盲区”。

    以天津为例，天津市相关部门提到，“8·12”事故发生后，地方在修订安全生产条例过程中发现，由于对法律有关规定具体化的难度很大，部门职责很难划分，有些部门以上位法和国务院“三定”方案没有明确规定为由，相互推诿。

    综合检查中了解到的情况，执法检查组建议国务院进一步明确综合监管和行业管理的关系，落实部门监管职责，明确新兴领域和行业的监管职责，避免监管盲区，形成合力，以提高监管实效。

“保姆式”监管方式亟须改变

    执法检查组了解到，在经济下行压力加大和产业转型升级的背景下，政府的监管理念和监管方式都迫切需要更新升级。

    “现在的监管方式仍停在‘敲、打、看、摸’等传统办法，缺乏信息化、标准化为核心的科学监管的理念和手段。”有的地方相关部门表示，在严格追责的情况下，大多数部门和领导视安全监管为“风险权力”，普遍不愿意分管、从事安全监管工作，在政府部门和企业中往往是新提拔的干部分管安全，监管人员在执法中也普遍存在不敢做、不会做、不愿做的问题。

    执法理念的落后，导致一些政府相关部门习惯于传统的、“保姆式”的监管方式，把注意力放在行政审批、审查验收、督促检查上，代替企业抓安全、查隐患。执法检查组在内蒙古了解到，安全生产领域“重现场轻制度，重审批轻执法，重事后轻事前”的“三重三轻”现象仍普遍存在，在督促企业落实主体责任方面，存在不会管、不敢管，甚至不作为、乱作为的情况。

    检查中，大家还反映，新安全生产法赋予了乡镇人民政府安全生产监督职责，但是国家对乡镇、街道以及各类开发区、园区的安全生产监管机构设置没有统一、明确的规定，基层在设置安全监管机构、配套安全监管人员方面大多因编制的问题而采取加挂牌子、使用兼职人员等模式，导致在一线从事监管的人员少、流动性大，难以适应安全生产形势的需要。

    不少地方提出，面对数以百万计不同类型不同风险的企业，目前在基层、基础监管力量和安全生产专业监管能力均不足的情况下，如果不及时调整思路、在监管体制机制上改革创新、改变过去老的监管模式的话，将很难适应新时期的安全监管工作需要。建议尽快厘清企业自我管理的安全生产主体责任和监管部门的监管职责，运用信息化手段、通过政府向专业机构购买服务等方式增强监管能力和执法水平。

    “这次执法检查许多地方反映，监管的体制机制问题是安全生产领域的一个重中之重的问题。”谈到此次执法检查在监管方面发现的问题，全国人大财经委副主任委员乌日图表示，这其中包含着政府与市场的关系、法律法规与行政司法的关系、综合监管和行业管理的关系等。但是，“无论怎么强调企业承担主体责任，强调发挥社会化服务机构和市场机制作用，政府的法定职责都是无可回避的，各级政府及有关部门必须有担当，这一点在当前的体制和阶段下尤为重要。”乌日图说。