农村是安全生产监管链条中的薄弱环节
文/本刊记者 刘文学
图为艾力更·依明巴海副委员长带队在河南省郑州市中国中铁工程装备集团有限公司检查安全生产情况。
100多个小时的紧急救援,还是没能挽回那条鲜活的生命。
11月6日,河北蠡县农村6岁男孩聪聪随父亲到地里收白菜,不慎落入枯井,最终发生了枯井“吃”人的悲剧。悲剧发生后,很多人都问:枯井“吃”人的根源在哪里?这样的枯井为何无人监管?枯井究竟归哪个部门管?
随着舆论追问的深入,人们逐渐意识到了这起悲剧背后隐藏着的一个事实:农村和农业仍然是安全生产监管链条中一个十分薄弱的环节。
农村、农业安全生产工作形势很严峻
其实,蠡县枯井“吃”人悲剧只是农村安全生产事故中引起了人们关注的一起。
根据《全国人大常委会2016年监督工作计划》的安排,全国人大常委会执法检查组从今年4月开始对《中华人民共和国安全生产法》实施情况进行了检查。为了搞好这次检查、明确这次执法检查的重点,全国人大财经委还组成了前期调研组赴多个地方和部门开展了调研。
全国人大财经委执法检查前期调研组在辽宁省了解到:据辽宁省农委不完全统计,2014年辽宁省发生农机事故25起,死亡19人;2015年事故18起,死亡8人。同时,全省农业生产基本实现大棚化,暖棚、冷棚“过火”、一氧化碳中毒,以及极端天气条件下的灾害时有发生,这方面没有纳入统计,也没有相应的安全措施。据辽宁省公安厅反映,2015年全省农村地区交通、火灾事故占到全省的51%和54%。农村道路普遍缺少警示标识,临水、临崖、急弯、陡弯的护栏设施建设跟不上,隐患比比皆是;农村住房缺乏规划,防火间距不足,消防通道不畅,特别是消防水源短缺,一旦发生火灾,就会造成集中连片大火;农村地区也没有专门的消防队伍,少数村落自建了义务消防队,能力十分有限。
根据相关部门的统计:2015年,全国发生在等级公路以外的农机事故1306起,死亡208人。事故原因主要是非标、超标农用车生产屡禁不止,农用车上路行驶的监管主体不明确;农用车驾驶员证照管理缺失,无证驾驶、酒后驾驶、超重超载、违规载人等问题严重;联合收割机、拖拉机等农用机械操作失误,无证无牌上路行驶和不依法年检现象突出。许多地方农村公路发生的交通事故占到了该地区全部交通事故的一半以上。河南农村道路交通安全事故已经占到省道路安全事故总数的60%。驻马店市仅今年以来在开展农村道路交通安全专项整治中,就查纠农用车违法载人16084起,无证驾驶违法人员288人,酒后驾驶626起。
在执法检查的过程中,多个地方和部门反映:现在农村的安全生产情况缺乏必要的统计分析,存在底数不清、监管薄弱等问题。而随着全面建成小康社会进入关键时期、城乡一体化建设和农业现代化生产方式发展,一方面,许多传统风险和隐患伴随着新特征突显出来;另一方面,全新的风险点也在不断冒出,农村安全生产事故处于多发、易发期,农村和农业安全生产工作形势变得更加复杂和严峻。
调整忽视农村、农业安全生产工作的监管倾向
虽然农村安全生产工作形势十分严峻,但让人感觉问题更严重的是背后与农村现实已经不相适的重城镇、轻农村的安全生产观。
蠡县枯井“吃”人悲剧发生后,有专家分析:小聪聪悲剧引发空前关注,很大程度上是因为救援规模的“不同寻常”,而不是悲剧本身。平时主流舆论谈及“公共设施安全”,指向的多是城镇。殊不知,农村的田间地头也是“公共场所”的一部分,却常常被公众忽视。城镇公共场所发生的大小事故瞬间可以“上头条”,农村公共场所发生的悲剧为何形不成舆论焦点呢?这种简单的类比未必恰当,但不能否认,舆论格局中“农村话题”依然缺乏话语权。同样的公共空间,不同的重视程度,是城乡二元格局的真实写照。
在安全生产法执法检查的过程中,全国人大常委会执法检查组也多次收到“对农业和农村安全生产重视不够”的反馈。有地方反映:长期以来,我们安全生产工作的重心都在工业领域和城镇地区,对农业和农村安全生产重视程度不够,对农业系统承担的安全生产责任认识不足,抓日常隐患排查工作未形成常态化。
但是,这种重城镇、轻农村的安全生产工作监管倾向已经越来越和农村的现实形势不相适应。
一是和我们现在的发展理念已经不相融合。党的十六大提出了“统筹城乡发展”等五个统筹,党的十八届五中全会把“协调”作为五大发展理念之一,提出要重点促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2016年中央一号文件提出,要推动城乡协调发展,提高新农村建设水平。现在,城乡统筹、协调发展的新理念要求我们转变观念,在安全生产观上把城市和农村作为一个整体,通盘考虑、统筹谋划、一体设计、一体管理,切实解决城乡脱节、重城镇轻农村的问题。
二是和农村、农业现在所处的发展阶段已经不相适应。一些发达国家的历史经验表明,在经济发展的某个阶段,农村的安全生产事故起数、伤亡、财产损失是城市工矿企业的倍数。全国人大常委会执法检查组发现:随着农业生产方式的根本性改变,机械化、规模化程度不断提高,农村城镇化建设不断加快,我国农业机械、农业建筑、农药使用管理、农产品质量等涉农安全生产问题开始凸显,这要求农村和农业的安全生产监管得到进一步重视和提升。例如,随着农村道路的逐渐延伸,农机保有量的快速大幅增加,农机化新技术、新机具的不断出现,农机安全成为农业与农村安全生产工作的重点,对农机监管的要求也不断提高。辽宁省农经委反映:近年来农机购置补贴政策调动了农民购买农业机械的积极性,全省登记农业拖拉机29万台,联合收割机1.6万台,全省主要农作物耕种机械化水平已达77.2%,登记农机驾驶员16万人。与此对应的是农机管理水平跟不上农业机械化发展进程。一方面,全省只有47套拖拉机移动检测设备,4套驾驶人技术科目移动考试设备,31套农机事故勘察设备,远远不能满足实际需要;另一方面,2014年全省农业拖拉机的登记率只有48.9%,检验率62.9%,只有40%的驾驶员持证操作。
加强农村、农业安全生产监管的制度建设
执法检查过程中,全国人大常委会执法检查组和前期调研组还发现:目前农村生产安全问题主要集中在农机、农建、农药、农业设施等方面,而背后的根本原因往往是一些具体监管制度的缺失或不完善。
农村安全生产监管薄弱很大程度就薄弱在制度建设的滞后上。在农机监管方面,重庆市反映:目前全国没有统一的拖拉机管理信息系统,也没有和公安部门建立全国统一的拖拉机管理信息交换平台,拖拉机安全源头管理与道路交通安全监管信息脱节。拖拉机入户标准不一,一些外省籍牌照车辆在重庆市运行增加了监管难度。新疆维吾尔自治区反映:目前,无牌、无证、非法载人等导致的农机安全事故多发易发,但是由于农机部门没有上路执法权而无权管,交警部门因警力不足而无力管,导致农业机械上路、作业监管还存在“盲区”。
在农建监管方面,辽宁省住建厅反映:农村住房处于放任自流状态,现在是“没人管、没统计”,建设部曾组织过一次农房普查,依然是底数不清、情况不明,安全风险是客观存在的。河南省反映:农村建房普遍缺乏规划,施工队伍大多没有资质,农村建筑事故多数发生在建设过程中。以周口市为例,全市4181个行政村、12485个自然村,编制村庄规划的仅有401个行政村,办理乡村建设规划许可的仅有1725个行政村。
一些具体监管制度的缺失或不完善,容易导致监管手段和监管措施的不足,容易导致监管力度的薄弱和农村安全生产事故的多发,这反过来警示我们:加强农村、农业安全生产监管的制度建设迫在眉睫。
因此,在执法检查的过程中,有许多地方和部门向全国人大常委会执法检查组就农村安全生产监管的制度建设提出了自己的建议。例如,重庆市建议:公安交管部门与农机主管部门将拖拉机及其驾驶人注册登记、检审、交通违章、事故等信息录入联网互通的信息交换平台,实现双方“实时查询、动态更新、共同监管”;建立全国统一的拖拉机登记管理目录和全国统一的拖拉机管理信息系统,完善拖拉机管理相关法律法规。还有许多地方建议:将农村建房纳入住建部门的监管范围,加强村庄集镇规划、建设管理和安全管理,等等。