二审公共文化服务保障法草案，四问题待答

    10月31日，全国人大法律委员会副主任委员谢经荣向全国人大常委会会议作关于公共文化服务保障法草案修改情况的汇报。摄影/李杰

    美术馆、职工书屋被列入公共文化设施范围；大中小学的操场等设施在不影响正常教学秩序的前提下要向社会有序开放；不管是由学校集体组织还是家长自行带领前往，收费的公共文化设施都必须每个月定期向中小学生开放……在提请十二届全国人大常委会第二十四次会议二次审议的公共文化服务保障法草案中,新增多项内容。

    二审草案从六个方面作出修改

    2016年10月31日上午，十二届全国人大常委会第二十四次会议举行第一次全体会议。全国人大法律委员会副主任委员谢经荣作关于公共文化服务保障法草案修改情况的汇报。

    草案第十三条对公共文化设施的范围作了规定。有些常委会组成人员、部门、地方和公众提出，为方便公众利用，建议将公共文化设施的目录和有关信息予以公布。对此，全国人大法律委员会建议在草案中增加规定：“县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布，方便公众查询。”同时，根据国家基本公共文化服务指导标准和有关方面意见，将美术馆、职工书屋列入公共文化设施范围。

    草案第十七条对公共文化设施的使用作了规定，明确规定不得擅自拆除、侵占、挪用或者改变其功能、用途。针对现实中存在的公共文化设施过度商业化的问题，草案增加规定：“不得将公共文化服务设施用于与公共文化服务无关的商业经营活动。”

    有些全国人大常委会委员提出，应当对公众使用公共文化设施的要求作出相应规定，倡导文明有序的行为方式。因此，草案增加规定：“公众在使用公共文化设施时，应当遵守公共秩序，爱护公共设施，不得损坏公共设施设备和物品。”

    草案第二十七条对公共文化设施的免费或优惠开放作了原则规定。一审后，社会各界提出，公共文化设施免费开放应当向中小学生倾斜；收取费用的公共文化设施，应当有固定时间向中小学生免费开放。公共文化设施开放收取费用的，应经批准，收取的费用应当用于公共文化服务事业。对此，草案增加规定：“公共文化设施开放收取费用的，应当每月定期向中小学生免费开放。”“公共文化设施开放或者提供培训服务等收取费用的，应当报经县级以上人民政府部门批准；收取的费用，应当用于公共文化设施的维护、管理和事业发展，不得挪作他用。”

    草案第二十八条对机关、企业事业单位的文化体育设施向社会开放作了规定。有些全国人大常委会委员、地方和社会公众提出，大中小学的文化体育设施在不影响正常教学秩序的前提下，也应当向社会有序开放。这一建议被草案二审稿采纳。

    草案第三十四条规定国家应当增加农村公共文化产品的有效供给，促进城乡基本公共文化服务均等化。有观点提出，向农村提供的公共文化服务应当因地制宜，建议对向农村提供的公共文化产品作出更具针对性的规定。对此，草案增加规定：“面向农村提供的公共文化产品应当符合农村特点和需求，提高针对性和时效性。”

    问题一：文化体育设施向公众开放到何种程度？

    “在文化体制的改革中，党中央、国务院明确提出要把公益性文化事业和经营性文化产业分开。公益性文化事业就是为公众提供无偿的公共文化服务，所有公益性文化场所都要免费对公众开放。如爱国主义教育基地，文化活动中心、文化馆、文化站，图书馆、阅览室，除北京故宫、西安兵马俑以外的所有博物馆等。这项工作已经进行了十来年，效果很好，应坚持下去，并依法保护。”全国人大常委会副委员长吉炳轩在审议草案时说，文化体制改革把公益性文化事业和经营性文化产业分开制策的办法，实践证明效果很好，探索出了文化体制改革的新路子、好路子。公共文化服务属于公益性文化事业的范畴，不能搞以赢利为目的的经营，要为这项有益的改革提供法律支持。

    “草案里有几条规定没有约束性，都是原则说法，讲的是‘鼓励’‘提倡’，而且数量上也不够。比如，每月定期向中小学生免费开放。如果每月开放一小时，也符合这个规定，但这显然是不够的。”全国人大常委会委员蔡昉认为，应该有约束性规定，防止流于空谈。在向中小学生免费开放后，能不能加上“老年人”，因为我国已经进入老龄化社会，有大量的老年人有锻炼身体的需求，所以让老年人和中小学生享受同等的待遇，符合基本服务均等化的要求。

    “鼓励性条款在这部法律里特别多,虽然鼓励是需要的,但是倡导性的法律条款太多,就只是导向了,条款怎么落实?相应的制度还不明确。”全国人大常委会委员王明雯建议进一步细化草案二审稿第三十一条。

    王明雯建议，首先，明确向公众开放是免费的，还是可以部分收费的。不同的情况，鼓励的具体政策应该不同，相应的责任也不同。其次,开放后，对这些机关、学校、企事业单位是不是有益处？可以不可以把这部分积极向社会公众开放的单位纳入补助范围，也按照免费或者优惠开放的公共文化设施一样，给予一定的补助？第三，在开放后，可能会产生一些管理上的问题，如发生意外事故，所以管理责任的划分在法律上予以明确非常重要。

    问题二：公共文化设施应该怎样选址更便民？

    草案第十五条规定，因特殊情况需要调整公共文化建设用地的，应当重新确定建设用地。调整后的公共文化设施建设用地不得少于原有面积。

    “如果人口出现迁移，导致数量下降、结构发生变化，这种情况下公共文化设施需要调整，建设用地要不要跟原来的一样？城市建设需要拆除公共文化设施或者改变其功能、用途，要按照规定重建、改建。如果这块地周边没有居民区，是否还要重建、改建公共文化设施？”全国人大常委会委员周天鸿认为，应该进行合理调整，或者换成标准的用地。公共文化设施可以建，也要根据具体情况拆，但拆要有条件，法律应该给予规定，这样才能保证资源的有效利用。

    一些地方把公共文化设施迁移到离居民比较远的地方，或者交通不便的地方；也有的地方在重建过程中，面积功能缩水，使人民群众享受公共文化设施的品质受到了较大的影响。

    为了避免这类问题的出现，充分体现公共文化设施的公共属性，全国人大常委会委员王其江建议，将草案第十八条第二款修改为“因城乡建设确需拆除公共文化设施，或者改变其功能、用途的，有关人民政府在作出决定前，应当举行听证会，广泛听取有关方面代表、专业人士和公众的意见，对有关公共文化设施应按照有关法律、行政法规的规定重建、改建，并坚持先建设后拆除，或者建设、拆除同时进行的原则。重建、改建公共文化设施的建设面积、设施配置等标准不得降低”。

    此外，他还建议，对侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的，由县级以上地方人民政府土地主管部门、城乡规划主管部门依据各自职责，没收违法所得，责令限期改正、恢复原状，可以并处罚款，逾期不改正的，由作出决定的机关依法强制执行，或者依法申请人民法院强制执行。

    问题三：如何鼓励社会力量参与公共文化服务？

    “草案对社会资源的调动还是重视不够，看起来都是政府在包办,应动员社会力量、社会资源投入到公共文化服务建设中。文化设施的建设将来更主要是依靠社会的资源，应该鼓励私人办博物馆、美术馆、科技馆及青少年、妇女等活动中心。”全国人大常委会委员郑功成认为，伴随经济社会的发展，民间应该要有越来越丰厚的资源进入公共文化服务建设，要呼吁政府在必须保底线同时，调动社会各个方面参与到公共文化服务建设上来的积极性。将来应当会有大量的自然人或法人建设博物馆、文化馆、科技馆、青少年宫、妇女活动中心，这都应该是社会化的。

    “在国家财力不足的情况下,鼓励市场参与对部分公共文化服务的提供,这也应该是本法的特点。”全国人大常委会委员邓力平建议,市场参与这一部分，草案可以写得更实一点,以体现第一章第二条“政府主导、社会力量参与”的立法导向。建议将第二十四条前半句改为“国家鼓励公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，并给予政策支持”，以便真正体现这部法律的“政府主导、社会力量参与”导向。

    “个人兴办公共文化设施愿意向公众开放的，国家也要鼓励。比如，体育健将李宁以个人名义出资兴建了很多体育设施，用优惠服务的方式向公众开放，既不是企事业，也不是学校，也不是单位，而是个人。鼓励这三个方面公共文化体育设施向公众开放，同时也要鼓励个人兴建的体育文化设施向公众开放。”全国人大常委会委员梁胜利建议草案第三十一条在“国家鼓励机关、学校、企事业单位”后加上“及个人的文化体育设施向公众开放”，允许个人的文化体育设施向公众开放。

    全国人大常委会委员董中原认为，社会力量不能参与所有的公共文化服务，如社会力量参与新闻行业、教育行业等，应当接受准入审查。草案中并未明确体现社会力量是否能参与所有的公共文化服务行业，参与的程度如何。应防止一些不符合要求的社会资本进入公共文化的建设领域。建议列明准入清单，发挥国家对社会力量参与公共文化建设的指导性作用，可通过发布指导目录和具体购买服务目录、告知参与路径和享有权益等方式，引导社会力量顺畅进入。

    问题四：偏远地区农民如何享受公共文化服务？

    “我工作的地方离县城有60公里，属于偏远山区。有时候，文艺队会在市区周边进行表演。但对于山区来说，他们可能嫌路远，或者配套跟不上就不来了。今天，正好把山区群众的心声说一说，文化服务要向所有地区的公民延伸，向偏远山区、民族地区、农村地区重点倾斜。其实，他们要求不多，每年有一次到两次的大型表演，给村民们热闹一下就很知足了。”全国人大代表桂千金说，村一级的经费有限，资源有限，组织不了大型的文化活动，满足不了村民们观看大型表演，或者综合素质比较高的团队表演的要求。建议在草案第三十三条增加规定，“让偏远山区的农民能够享受到公共文化服务。”

    全国人大常委会委员郭凤莲也建议，在草案第三十六条第二款“居民委员会、村民委员会应当根据居民的需求开展群众性文化体育活动”中，把“居民委员会”和“村民委员会”分段表述。居民委员会指的是城市的群众性自治组织，村民委员会指的是农村的群众性自治组织。农村分布全国各地，虽然现在有三分之一的农民离开家乡进城务工，但是留在村里的人还是占绝大多数，这些人更加需要公共文化服务。就目前情况看，农村公共文化服务方面欠账太多，应当大力支持农村公共文化事业发展。

    公共文化服务的对象，还有一个不容忽视的群体，就是进城务工人员。在现实中，大量农村劳动人员进城务工，平时在工地，享受不到公共文化服务。按照公共文化服务均等化的要求，应该重视和支持社区文化体育设施建设和服务，让这个群体在工地、社区能有电视看，有图书室，也有体育健身场所。

    委员们提出，公益性文化事业就是为公众提供无偿的公共文化服务，所有公益性文化场所都要免费对公众开放。如爱国主义教育基地，文化活动中心、文化馆、文化站，图书馆、阅览室，除北京故宫、西安兵马俑以外的所有博物馆等。摄影/苏阳