民办教育发展的重大利好

    11月1日，十二届全国人大常委会第二十四次会议举行分组会，审议民办教育促进法修正案草案。摄影/马冬潇

    2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，为深化教育领域综合改革、促进民办教育健康发展提供了法律保障。决定的通过对我国未来民办教育事业的发展可谓是重大利好。

（一）

    作为全国人大常委会通过的第一部关于民办教育的法律，民办教育促进法颁布实施14年来，我国民办教育从小到大，由弱到强，在法制化和规范化的轨道上取得了飞速的发展。根据教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》统计显示，截至2015年年底，全国共有民办学校16.27万所，占全国总数的31.8%；在校学生数4570.42万人，占全国总数的17.6%。学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校数分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%。随着办学质量不断提高，办学特色日益凸显，我国民办教育已经由公办教育的“重要补充”，发展成为广大家长和学生的“重要选择”，是推动中国教育改革发展的重要力量，为社会培养了大批优秀人才。

    经过了十多年的大发展大繁荣，我国民办教育发展走到了一个新的路口，迫切需要在法律层面予以新的指引。2010年，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，对民办教育改革发展提出新要求，明确了积极探索非营利性和营利性民办学校分类管理的新任务。为了落实教育规划纲要要求，从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，进一步鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展，2012年教育部启动了民办教育促进法的修改工作。2015年1月，包括民办教育促进法在内的教育法律一揽子修正案草案获得国务院常务会议的通过，开始进入全国人大常委会立法程序，并在2015年8月经过一审。而在2015年12月《教育法律一揽子修正案（草案）》经全国人大常委会二审时未能全获通过。全国人大法律委员会建议，该草案中民办教育促进法修正案暂不交付表决，“待进一步完善后，适时提请全国人大常委会再次审议。”

    审议中，常委会组成人员提出许多问题，比如，民办学校法人属性不明晰，办学自主权难以落实，历史遗留的产权归属，哪些领域可以自主选择营利性，怎样分类管理，等等。

    二审之后，今年1月7日至2月6日，全国人大常委会对草案公开征求意见，一个月的时间内收到1400多条意见。

    为了鼓励民办教育的发展，2002年通过的民办教育促进法根据当时的国情对民办学校举办者作出规定，允许取得“合理回报”。但是，由于教育法和高等教育法规定“任何人或组织不得以营利为目的办学校”，民办学校举办者无法在营利性教育上实现真正的突破。2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了关于修改教育法和高等教育法的决定，为民办教育促进法的修改铺平了道路。

（二）

    此次民办教育促进法修改作出了重大的制度调整，是贯彻落实中央教育改革战略部署的重要举措，对于全面促进教育事业发展、深化教育领域综合改革、构建公办民办教育共同发展的办学格局，加快推进教育现代化，满足人民群众日益增长的多样化教育需求和经济社会发展需要，具有重要而深远的意义。

    第一，本次修改的核心是对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理。

    新修改的民办教育促进法（以下简称新法）规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。如果选择成为非营利性学校，“举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”；如果选择成为营利性学校，“举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”

    教育部有关负责人表示实施分类管理，一是有利于破解民办教育发展瓶颈，使民办学校的法人属性、产权归属等方面存在的问题和矛盾，在法律层面得以澄清和解决。二是有利于按照民办学校的法人属性，分类落实财政、税收、土地等方面的扶持政策。三是有利于拓展民办教育发展空间。非营利性民办学校可以获得政府更多扶持，提高办学质量，培育一批高水平的民办学校；营利性民办学校利用市场机制，创新教育产品，增加教育供给。

    新法关于禁止举办营利性义务教育民办学校的规定在社会上出现一些质疑之声。对此，教育部副部长朱之文指出，“义务教育体现的是国家的意志，是政府必须提供的基本公共服务，也是国家强制公民必须履行的义务。义务教育的属性决定了其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。”他表示，不得举办实施义务教育的营利性民办学校，并不是限制义务教育阶段由民办学校提供有特色、多样化的教育服务。“现有收费较高的民办学校可以按照办学成本、市场需求等因素，根据各地的具体办法来确定收费标准，保持自己的办学特色，只要符合非营利性民办学校的法律要求，都可以继续举办。”

    第二，对现有民办学校举办者的权益给予充分保障。

    考虑到我国民办教育发展的特点和现实，新法规定在学校终止的时候出资者可以依法获得相应的补偿或者奖励，明确举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理，这些规定都有利于建立一个稳定发展的制度环境。

    第三，进一步完善了对民办学校的扶持政策。

    新法健全了民办学校学生的资助制度，规定了非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、土地、收费等方面的扶持政策。特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等的政策，明确了鼓励的方向。

    法律规定，县级以上人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

    新法强调，民办学校享受国家规定的税收优惠政策，非营利民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。

    对于普遍关注的建设用地问题，法律规定，新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。

    第四，实现民办公办平等地位。

    新法再次重申民办学校与公办学校具有同等的法律地位，进一步规定民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险，明确民办学校学生享有与公办学校学生同等的助学贷款、奖助学金待遇，有利于维护民办学校和师生合法权益。

    第五，加强民办学校规范管理。

    规范管理是促进民办教育健康发展的重要保障，新法进一步健全了民办学校内部治理结构，优化了监管措施，建立民办学校信息公示和信用档案制度，充分发挥社会监督作用，有利于营造公平公正的发展环境。

（三）

    对民办教育实行分类管理的重大制度改革，使得民办教育机构面临新的选择。国家对学前教育、高中教育、高等教育这类非义务教育领域，开放了营利性的民办教育，意味着这类学校可以注册为公司，根据市场需求定价，获得相应分红、回报，甚至上市。对于义务教育阶段的民办学校而言，由于规定其为非营利性质，有的资本认为不能从中获得回报和分红，它们面临的选择是退出或者继续办学。

    教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽表示，不管新规是否实行，民办教育都面临生源减少、竞争加剧、转型提质的挑战。相对于此，新规实施，面临最大挑战的是政府，如完善两类民办学校制度体系和管理方式，规范前所未有的营利性学校，避免大资本、风险投资对教育的影响，如何落实非营利性学校的鼓励扶持政策等。

    新法将于2017年9月1日起施行，这给各地制定政策、民办学校自主选择留有一定时间。

    值得注意的是，修改决定最终删除了草案二审稿中三年过渡期的规定。教育部有关负责人表示，“修改决定不设置统一的过渡期，有利于各地依据法律，从实际出发解决相关问题，一校一策、稳妥处理。修改决定自2017年9月1日起施行，不是要求现有民办学校在此时间之前就进行选择，而是要为各地制定具体办法留出较为充分的时间，保证分类管理改革平稳有序推进。”