海洋法制建设又迈出了坚实的一步

    11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议举行闭幕会，表决全国人大常委会关于修改海洋环境保护法的决定草案。摄影/李杰

    2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国海洋环境保护法》的决定。修改草案从8月上会到高票表决通过仅用两个多月时间，充分表明了我国海洋环境保护的紧迫性和各方面对这部法律修改的高度认同。

修改的背景和意义

    我国是世界上重要的海洋大国，大陆海岸线1.8万多公里，有17条主要入海河流和众多港湾，面积大于500平方米的海岛7300多个。拥有丰富的海洋生物和水产资源、矿产资源、海洋能源、海滨风景旅游资源和优良的交通航运条件。

    随着工业化、城镇化快速发展，我国海洋空间依赖程度大幅提高，海洋资源开发强度不断增加，海洋环境保护也面临诸多问题和严峻挑战。入海河流污染物排放总量大，陆源入海排污口达标率仅为50%，近岸海域水质恶化趋势没有得到遏制，局部海域污染严重，主要分布在辽东湾、渤海湾、胶州湾、长江口、杭州湾、闽江口、珠江口及部分大中城市近岸海域。河口、海湾、珊瑚礁等生态系统86%处于亚健康和不健康状态，近岸海域生态功能有所退化，生物多样性降低，海水富营养化问题突出，赤潮等海洋生态灾害频发，一些典型海洋生态系统受损严重，部分岛屿特殊生境难以维系。现实境况迫切需要加强海洋环境保护，防止海洋污染和生态破坏。

    海洋环境保护是国家生态文明建设的重要组成部分。本次修改海洋环境保护法对于保护和改善海洋环境，推动我国海洋强国建设和经济社会可持续发展，具有重要意义。

修改的主要内容

    我国海洋环境保护法颁布于1982年，1999年12月进行了比较全面的修订，2013年12月又进行了个别修改。党的十八大以来对生态文明建设提出一系列新思想新论断新要求，国家对海洋环境保护的理念和实践等都发生了很大变化，现行法律已经不能适应新的形势。本次修改的重点就是贯彻党中央关于推进生态文明建设的精神并与新修订的环境保护法相衔接，推进行政审批制度改革，加大对违法行为的处罚力度。

    第一，贯彻党中央精神并与新修订的环境保护法相衔接。

    十八大以来，党中央提出要大力推进生态文明建设，生态文明建设的总要求和总部署也成为推进海洋环境保护立法重要指南。2014年，新修订的环境保护法规定了生态保护红线、生态保护补偿、区域环评限批、信息公开等重要制度，也需要本法与之相衔接。

    1.生态保护红线制度。本次修改将生态保护红线制度确定为海洋环境保护的基本制度，在总则中加以明确：国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护。

    生态保护红线是海洋生态环境的底线，目的是在红线区严格限制或者禁止开发利用和相关人类活动。今年，国家海洋局印发《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》，并配套

    印发《海洋生态红线划定技术指南》，标志着在国家层面的涉海洋的生态红线划定工作已全面启动。提出明确管控目标：生态红线区面积占沿海各省（区、市）管理海域总面积的比例不低于30%，全国大陆自然岸线保有率不低于35%，全国海岛保持现有砂质岸线长度，到2020年近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。实施差别化管控措施和针对性管理。

    2.海洋主体功能区规划制度。海洋主体功能区规划是体现源头治理、预防为主原则的重要制度。本次修改一是明确了海洋主体功能区规划制度，为科学谋划海洋环境保护和相关开发活动提供了法律依据；二是理顺了原法已经规定的全国海洋功能区划和全国海洋主体功能区规划的关系，规定根据全国海洋主体功能区规划，拟定全国海洋功能区划。

    全国海洋主体功能区规划是《全国主体功能区规划》的重要组成部分，是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据，是海洋空间开发的基础性和约束性规划。应当遵循自然规律，根据不同海域环境资源承载能力，构建陆海统筹、人海和谐的海洋空间开发格局。

    3.海洋生态保护补偿制度。本次修改增加规定，国家建立健全海洋生态保护补偿制度。海洋生态保护补偿制度是受益者对保护者放弃的发展权给予补偿的制度。这一制度的确立，无疑有利于按照“谁受益、谁补偿”的原则，通过转移支付或者市场机制形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

    4.排污总量控制制度。排污总量控制制度一直都是环境保护的一项基础性制度，但相比较陆上的排污总量控制制度，原法虽然对此作了原则性规定，却难以落地。此次修法，作了有针对性的修改，明确了主要污染物排海总量控制指标要分解落实到企业，要求排污单位在执行国家和地方水污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的主要污染物排海总量控制指标，使排污总量控制制度更具有可操作性。

    5.海域环评限批制度。海域环评限批，是督促地方政府履行海洋环境保护责任，集中解决突出海洋环境问题，推动海洋环境质量改善的重要制度。本次修改规定，对超过主要污染物排海总量控制指标的重点海域和未完成海洋环境保护目标、任务的海域，省级以上政府环保部门、海洋主管部门，根据职责分工暂停审批新增相应种类污染物排放总量的建设项目环境影响报告书（表）。

    这一制度剑指地方政府的海洋环境保护不作为，督促地方政府严守绿色发展理念，在发展中保护，在保护中发展，充分认识到保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力，在海洋环境资源承载力的基础上，谋求地方的经济社会的可持续发展。从“先污染后治理”的单纯追求经济指标增长的老路，走向经济发展与环境保护双赢模式的新的发展之路上来。

    6.海洋环境信息公开。公开海洋环境信息是保障公众知情权、参与权和监督权的前提，也是做好海洋环境保护工作的重要内容。本次修改增加规定，行使海洋环境监督管理权的部门，根据职责分工依法公开海洋环境相关信息；相关排污单位应当依法公开排污信息。

    第二，推进行政审批制度改革。

    简政放权是法治政府建设的重要内容。此次海洋环境保护法修改与新修订的环境保护法相衔接并对接实行企业投资项目网上并联核准制度、取消船舶污染港区水域作业审批的改革事项，减少了9项审批，优化了2项环评审批流程。

    1.减少行政审批事项。一是取消“船舶在港区水域内使用焚烧炉”“船舶在港区水域内进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水接收、舷外拷铲及油漆等作业”“船舶、码头、设施使用化学消油剂”“船舶冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板”“从事船舶水上拆解、打捞、修造和其他水上、水下船舶施工作业”等5项船舶及有关作业活动审批。二是取消了海岸工程建设项目环保设施试运行和验收审批。三是取消了拆除或者闲置陆源污染物处理设施的审批。四是取消了海洋工程建设项目环境保护设施试运行审批。

    本次修改进一步加强了事中事后监管。一是加强关于船舶及有关作业活动的监管措施。增加规定，船舶及有关作业活动应当遵守有关法律、法规和标准，采取有效措施，防止造成海洋环境污染。二是对其他取消审批事项的监管措施。可以通过现场检查和自动在线监测、巡航监视等手段实施严格监管。

    2.优化审批程序，提高行政效率。本次修改将海岸工程建设项目和海洋工程建设项目编报环评报告书（表）的时间由“建设项目可行性研究阶段”修改为“在建设项目开工前”，即环评审批和建设项目核准可以同时进行，由原来的“串联”审批变为“并联”审批。

    第三，加大违法行为的处罚力度。

    海洋环境保护存在着“守法成本高，违法成本低”的突出问题。2011年，蓬莱19-3油田溢油事故发生后，作为该油田的作业者，康菲公司应承担溢油事故的法律责任。按照原法有关行政责任的规定，对造成海洋环境污染事故的罚款数额按照直接损失的30%计算，但最高不得超过30万元。社会对此提出异议，认为虽然已有相关民事赔偿的规定，但30万元的罚款上限还是过轻。此外，超标超总量排放污染物、无证向海洋倾倒废弃物等行为，是造成我国近海局部海域海洋污染比较严重的重要原因，对此处罚也起不到震慑作用。

    为解决“违法成本低”的问题，此次修法加大了对违法行为的处罚力度。一是加强对造成海洋环境污染事故行为的处罚力度，取消30万元的罚款上限，根据事故等级分别处以事故直接损失20%和30%的罚款。二是增加对向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质、超过标准和总量控制指标排放污染物、无证向海洋倾倒废弃物、发生事故或者其他突发性事件不立即采取处理措施等行为的按日连续处罚的规定。三是就海岸工程建设项目环评未批先建的法律责任与环境影响评价法作衔接性规定，并相应加大对海洋工程建设项目环评未批先建行为的处罚力度，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款。四是增加对企业有关责任人员的处罚，对造成海洋环境污染事故的单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得收入50%以下的罚款。

    （作者单位：全国人大常委会法工委行政法室）