在民法总则中明确集体经济组织的特殊法人地位

摄影/新华社记者 马占成

    编者按：2016年10月10日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在北京主持召开民法总则草案座谈会，就民法总则草案修改和民法典编纂听取有关方面意见。座谈会上，中央有关部门、单位负责同志,部分省（自治区、直辖市）人大常委会负责同志，部分全国人大代表、全国政协委员围绕民法总则基本原则，民事主体、民事权利和民事责任等民事基本制度先后发言。本刊将部分发言稿予以摘发，以飨读者。

    民法总则草案规定的自然人、法人、非法人组织民事主体制度，是规范民事关系的基础性制度安排。农村集体经济组织作为具有中国特色的农村经济组织，具有不同于其他一般民事主体的特性。在自然人、法人、非法人组织的总体框架下，如何界定其民事主体地位、赋予其法人资格，关乎农村集体经济发展壮大，关乎农村基本经营制度的完善，需要认真研究。

    一、农村集体经济是我国农村的基本经济形态

    农村集体经济是集体成员利用其所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要实现形式。据第二次全国土地调查，全国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地为55.3亿亩。这些土地资源由集体经济组织或者村民自治组织代表集体行使所有权。在一些经济较为发达的农村，集体经济发展迅速，集体资产规模比较可观。截至2015年年底，全国58万个村集体经济组织账面资产2.86万亿元。其中,北京、上海、广东、浙江的农村集体经营性资产总额均在“几千亿级”。随着农村集体产权改革的深入推进，集体经济的实现形式和运行机制不断完善，农村集体经济发展活力增强，集体资产规模还在不断扩大。集体经济在促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，推动城乡协调发展，巩固党在农村的执政基础方面发挥着不可替代的重要作用。

    2015年6月，安徽省亳州市谯城区古井镇赵楼村金辉种植农民专业合作社的农民在抢收小麦。图/视觉中国

    二、有法律地位没法人地位已成为制约农村集体经济组织发展的突出问题

    虽然宪法等有关法律明确了农村集体经济组织的法律地位，但我国规范集体经济发展的法律少之又少，导致集体经济发展的顶层法律制度严重缺失。一是集体经济管理主体法律缺失。至今我国尚未出台专门规范农村集体经济组织的法律法规，集体资产产权管理缺乏法律依据。二是集体经济组织成员权管理法律缺失。虽然宪法、土地管理法等均有提及集体经济组织，但规范农村集体经济组织成员的法律几乎是空白的，导致国家层面认定农村集体经济组织成员资格缺少法律依据。尽管有些地方出台了地方性规章作出相关规范，但缺乏相应的上位法作保障。三是集体经济组织法人地位法律缺失。按照现有法律规定，我国财产所有权分为国家所有、集体所有、个人所有三种形式。集体所有是现实中广泛存在的一种财产所有制形式，如何对这种经济形态的法人地位进行认定，法律是模糊的。

    特别是在现行法律框架下，农村集体产权改革后,经由折股量化改造而成的新型集体经济组织，面临登记困惑和身份认同尴尬，没有依法参与市场经济活动的“通行证”。这方面当前有三种变通做法：一是由县级以上人民政府发放证明书。如广东省以证明书的方式赋予农村集体经济组织市场主体地位。农村集体经济组织凭证明书可以办理组织机构代码证、开立银行账户、申领票据等。总地看，这种证明书的管理办法解决了集体经济组织市场主体缺位的主要矛盾，但因为缺乏上位法，证明书的管理方式只是一种过渡性的解决办法。二是登记为农民专业合作社法人。如江苏省2010年出台了相关指导意见，对农村社区股份合作社办理农民专业合作社法人登记作出具体规定。但按农民专业合作社登记有其明显局限性，因为集体经济组织与农民专业合作社在合作属性、业务范围、成员构成、分配和管理方式等方面存在许多不同，用合作社名义登记并不合适，现在正修改的农民专业合作社法也没有将农村集体经济组织纳入这一法律调整范围。三是登记为企业法人。这种做法存在很大争议。集体经济组织若登记为企业法人，不仅在股东人数、资本构成等方面不符合法律规定，更重要的是集体经济组织与一般企业有重要区别。

    当前，随着农村集体产权制度改革深入推进，越来越多的集体经济组织将通过折股量化组建独立的股份合作经济组织。在实践中，大家普遍反映，改制中遇到的核心问题是股份合作经济组织法人地位不明确。这客观上要求加快农村集体经济组织立法，赋予其明确的法人地位，创造其与其他各类所有制经济组织受到同等保护的法律环境。为此，2015年中央一号文件明确提出，抓紧研究起草农村集体经济组织条例。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，也明确把农村集体经济组织条例列在需要研究制定的法律法规中。

    三、在民法总则中明确集体经济组织的特殊法人地位

    农村集体经济组织兼具地域性、社区性、内部性，不同于一般的法人组织，也不同于公益性组织，简单套用营利性法人、非营利性法人和非法人组织都难以准确界定其属性。鉴于其特殊性和唯一性，建议民法总则明确规定，符合条件的农村集体经济组织作为特定法人，可以依法登记，取得法人资格，以便为制定有关农村集体经济组织的具体法律规定提供遵循和依据。

    （本文作者为中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任）