人大监督让环保法“钢牙”更锋利

    保护环境是基本国策，国家重视、百姓关切。面对举国关注，全国人大常委会集中发力，于今年6月至7月在全国范围内开展环境保护法执法检查，这是对新修订的环境保护法（简称新环境保护法）实施仅一年多的时间就进行的检查，在全国人大常委会监督工作中是不常见的，充分说明了全国人大常委会坚决贯彻落实党中央关于推进生态文明建设和环境保护工作的决策部署，坚决落实绿色发展理念、坚决推进依法治国的坚定决心，这项工作意义重大。

    有“史上最严”之称的新环境保护法自2015年1月1日起实施一年多来，受到社会各界广泛关注。据了解，今年全国人大常委会开展环境保护法执法检查，坚持问题导向，充分回应社会关切，突出工作重点。发扬钉钉子精神，结合本届以来先后开展的大气、水污染防治法执法检查和跟踪督查情况，全面深入地开展检查。通过发挥人大的监督职能，全面检查环境保护法实施情况，研究提出法律实施中存在的主要问题和有效贯彻落实法律的建议，为中国环境保护“问诊把脉”、为环境质量改善监督助力。

    张德江委员长专门作出重要批示：“保护环境是基本国策。环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律。环境保护法的修订和颁布实施，对于依法保护和改善环境，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展具有重要意义。要通过执法检查，宣传好环境保护法，督促法律得到有效贯彻实施。要着力提高全社会的环境保护意识，推动各级政府、企业和公众依法落实环境保护责任，严格执法、公正司法、认真守法。要牢固树立绿色发展理念，坚持绿水青山就是金山银山，不断加大环境保护工作力度，为切实改善环境质量，建设美丽中国作出贡献！”

6月20日至23日，陈昌智副委员长率执法检查组赴宁夏开展环境保护法执法检查。

    按照全国人大常委会2016年监督工作计划安排，即将于10月底召开的十二届全国人大常委会第二十四次会议将听取和审议环境保护法执法检查报告，进一步推进环境保护法的贯彻实施,并明确由全国人大环境与资源保护委员会为主，负责组织和实施执法检查工作。

    现在，环境保护法执法检查组已从各地检查一线返回北京，正在紧锣密鼓地准备提交十二届全国人大常委会第二十四次会议听取并审议的执法检查报告。让我们紧跟全国人大常委会对环境保护法实施情况开展执法检查的脚步，去看看法律的贯彻实施取得了哪些新进展和新成效，还面临哪些困难和问题，这些困难和问题正在从哪些方面进行攻克和应对。

    通过执法检查推进环境保护法全面贯彻实施

    “要充分认识贯彻实施环境保护法的重要意义，以这次执法检查为契机，大力宣传新环境保护法，全面检查法律基本制度和重要规定的落实情况，努力解决大气、水和土壤污染等环境领域突出问题。”

    6月3日，在全国人大常委会环境保护法执法检查组第一次全体会议上，在听取了环保部、国家发改委等9部门负责人关于本系统贯彻实施环境保护法有关情况的汇报后，沈跃跃副委员长指出，“要认真贯彻落实张德江委员长重要批示精神，以高度负责的精神和求真务实的态度做好执法检查工作，切实增强执法检查工作实效，进一步推进环境保护法的全面贯彻实施。”

    此次执法检查的重点包括：各级政府及相关部门环保责任落实情况；污染物排放总量控制、排污许可、环境监测、环境影响评价、环境信息公开等主要法律制度措施落实情况；加强法律宣传教育，推动公众参与环境保护方面的情况；大气、水、土壤等污染防治情况以及环保监察执法情况等。

7月11日至15日，沈跃跃副委员长率执法检查组赴河南开展环境保护法执法检查。

    执法检查由陈昌智、沈跃跃和张平副委员长带队，对河北、山西、黑龙江、河南、广西、贵州、云南、宁夏等8省（区）进行了检查。全国人大常委会还委托其他23个省（区、市）人大常委会分别对本行政区域内环境保护法的贯彻实施情况进行检查。

    9月26日，全国人大常委会环境保护法执法检查组举行第二次全体会议，研究讨论执法检查报告。在听取了执法检查组成员和国务院有关部门对执法检查报告稿的意见和建议后，陈昌智副委员长指出，环境保护法执法检查工作坚持问题导向，务求工作实效；发扬钉钉子精神，注重工作系统性；各方密切配合，准备充分。检查组深入到23个地市，在各地召开21次座谈会，实地查看了工业企业污染治理、城市污水垃圾处理处置、农村环境综合整治、机动车和扬尘污染防治、流域综合治理、清洁能源推广应用、环境质量监测监察等方面的106个项目，并派出分队开展了随机抽查，力求掌握真实资料，全面了解法律贯彻实施情况。

    法律实施取得初步成效环保形势依然严峻

    保护生态环境必须依靠法治。这是环境保护法执法检查组在各地检查时强调的。检查组看到，新环境保护法正式实施一年多来，其增加的按日计罚、环评区域限批、环境行政拘留、查封扣押、限产停产等强制措施，在各地得到了严格执行，环境质量有所改善，环境保护工作进步明显。

    检查组用一些事例和数据向记者说明新环境保护法实施后环保工作取得的积极成效。

    国务院办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，环保部出台了按日计罚、查封扣押等32件配套性文件，公安部等5部门联合发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，细化落实法律有关制度规定。

    国务院依法落实环境保护报告制度，2016年首次向全国人大常委会报告了2015年度环境状况和环境保护目标完成情况。国务院有关部门将监督重点从企业为主向政府和企业并重转变，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，不断加大督查问责力度。2015年，环保部公开约谈了15个市级政府主要负责同志。环保部会同中央有关部门组织开展了中央环保督察，集中查办了一批违法案件，推动地方政府落实环保责任。内蒙古、山西、宁夏等地建立了“党政同责”“一岗双责”制度，明确了各级党政机关和有关职能部门的环境保护责任，加强目标考核，层层传导压力、落实责任。

    国务院印发了《关于加强环境监管执法的通知》，全面加强执法，严惩环境违法行为，使环保执法力度进一步加大。从2015年到2016年上半年，全国实施按日连续处罚案件1022件，查封、扣押案件7133件，停产、限产案件4308件。2015年，各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款超过42.5亿元，分别比2014年增长17%和34%。公安机关聚焦群众反映强烈的污染问题，开展“清水蓝天”专项行动，2015年共破获各类环境污染犯罪案件6035起，抓获犯罪嫌疑人1.2万余人，分别比2014年增长16%和42%。

    国务院先后制定了大气、水、土壤污染防治行动计划，坚决向污染宣战。2016年上半年，细颗粒物平均浓度同比下降9.3%，地级及以上城市空气质量平均优良天数比例为76.7%，同比提高4个百分点。地表水达到或好于Ⅲ类水质比例为68.8%，同比提高4.7个百分点。

    在肯定成绩的同时，检查组也敏锐发现，当前环境形势依然严峻。从检查情况看，各类污染物排放量仍处高位，部分地区环境质量与人民期待仍有较大差距，一些群众反映强烈的突出环境问题还没有得到根本解决，环保法律法规还不健全，一些制度落实不够严格，需要引起高度重视。

    执法检查各省主要情况亮点追踪

    从此次实地检查的8个省（区）对环境保护法的贯彻实施情况来看，各地贯彻实施都有明显进展，环境保护措施也各具特色。

    2016年6月20日至24日，陈昌智副委员长带队赴宁夏回族自治区，对宁夏落实环境保护法情况进行执法检查。

7月19日至23日，张平副委员长率执法检查组赴黑龙江开展环境保护法执法检查。

    检查组对宁夏切实加大环保执法力度的举措印象深刻。宁夏在环境保护厅组建了环境保护监察执法局，提升了机构规格，强化了执法权威。石嘴山市、中卫市在相关工业园区增设了3个执法分局，固原市在隆德县单设了环保机构，自治区公安厅和银川市公安局成立了环保公安机构，有效加强了执法力量。宁夏连续把2015年、2016年确定为“环境保护执法年”，在全区范围深入开展环境保护大检查，共排查企业5678家，发现环境问题2654个，监督整改1962个，立案处罚369件，其中，按日连续计罚4件，查封、扣押10件，限产停产65件，移送行政拘留13件，移送涉嫌环境污染犯罪13件，累计罚款2645万元。宁夏回族自治区政府还严肃追查问责，对环保工作履职不力的4个县级政府、1个工业园区主要负责人进行约谈，对3个县级政府进行挂牌督办。对中卫腾格里沙漠污染事件中负有直接领导责任的中卫市委、市政府，责令作出深刻检查；对监管不力、失职渎职的19名公职人员，给予免职、撤职等处分，2人移交司法机关；对7家企业以涉嫌污染环境罪提起公诉，相关企业被依法严惩。

    京津冀及周边地区是我国资源环境与发展矛盾比较突出的地区之一，大气污染、水污染防治工作任务艰巨。同时，河南也是京津冀及周边大气污染防治协作区。2016年6月至7月，沈跃跃副委员长带队先后赴河北、河南两省检查环境保护法的贯彻实施情况。

    检查组发现，河北、河南两省在落实环保责任和依法强化监管方面有实打实的数据为证：河南省人大常委会落实新环境保护法规定，依法听取和审议了省政府年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。2015年，河北省对4个设区的市、19个县级政府主要负责人以及18家企业负责人进行约谈，对8名企业主要负责人及直接责任人实施经济处罚或行政处分。2015年以来，河北省检查排污企业10万多家，查处环境违法企业4420家，立案侦办环境污染刑事案件3851起，抓获犯罪嫌疑人5694人。河南省2015年共立案环境行政处罚案件3553起，罚款金额达到3.38亿元，一定程度上缓解了违法成本过低的问题。

    6月3日上午，全国人大常委会环境保护法执法检查组召开第一次全体会议，听取最高人民法院、最高人民检察院和国务院有关部门汇报环境保护法实施情况，部署执法检查工作。

    2016年6月至7月，张平副委员长带队先后赴广西、黑龙江两省（区）检查环境保护法的贯彻实施情况。

    检查组了解到，广西、黑龙江两地因地施策，加大重点领域环境保护工作力度。比如，综合整治流域水环境。广西将跨界流域水环境综合治理作为突破口，深化水污染防治。粤桂两省区签署九洲江流域跨界水环境保护合作协议和水环境补偿协议，建立起上下游横向生态补偿机制，跨省界考核断面水质明显改善。此外，还与粤、湘、滇、黔建立跨省区水污染联合防治协作机制和环境信息共享机制，西江流域成为全国首个建成水污染防治联动协作机制的大流域。黑龙江提出“以支促干”“单元治污”的新理念，开展支流污染治理，安邦河等多条支流退出劣五类河流，城市内河整治取得重大成果，何家沟等多条城市内河消除黑臭现象。再比如，标本兼治大气污染。广西以解决“PM10浓度持续攀升”为突破口，实施燃煤烟气、工业废气、汽车尾气、城市扬尘、油烟废气“五气共治”。黑龙江在对城市污染物来源进行解析的基础上，在燃煤、重点企业排污、机动车尾气、城乡面源污染治理和特殊时段空气质量管控等五方面采取措施，确保到2018年全省环境空气质量总体改善。哈尔滨市持续开展冬季“治黑烟、保蓝天”攻坚战，全力推进大气污染防治“冬病夏治”工作。

    其他省（区、市）的法律贯彻实施情况也都各有特点。总的来说，借着全国人大常委会开展环境保护法执法检查的这股东风，全国各省（区、市）都掀起了开展环境保护法执法检查的热潮，推动环境保护法贯彻实施，而且也实实在在推动解决了一批人民群众反映集中的突出环境问题，使执法检查取得了扎实成效，有力推动了法律贯彻实施。

    问题抓得准建议提得实

    执法检查，不仅要看到成绩，更要善于发现问题和解决问题。“坚持问题导向，全面检查环境保护法实施情况”是这次执法检查的重要特点。执法检查组在检查中发现，法律的贯彻实施中存在不少问题需要引起高度重视，并有针对性地提出意见和建议。

    2015年是新环境保护法施行元年，公众对环保执法情况非常关注。检查组也发现，一些地方的环境保护责任落实得还不够，环保执法监管也有待加强。如何改变环保执法过软过松的现状，改变环保不守法的痼疾？

    检查组认为，通过新环境保护法实施后一年多的执法，企业和地方政府确实感到了压力，但是依法落实环境保护责任还有很长的路要走。

    在强化落实政府及有关部门责任方面，检查组指出，各级政府要依法对本行政区域环境质量负总责，进一步完善领导干部环境保护目标责任考核制度，把大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为政府环保责任红线，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。

    检查组强调，要完善环保统一监管与相关部门各司其职的管理体制，建立支持环保部门依法依规履职尽责的工作制度，明确相关部门在工业农业污染防治、城乡污水垃圾处理、矿产资源开发与保护、机动车污染防治等方面的责任，加强部门联合执法，形成工作合力。健全行政执法与刑事司法有效衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立相关部门信息共享、案情通报、案件移送制度，加强环境司法队伍建设，加大对环境违法案件的强制执行力度。

    在督促企业依法落实主体责任方面，检查组指出，要依法严惩暗管排污、非法处置危险废弃物和有毒物质、不正常运行和使用治污设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为。同时，要加强对企业的帮扶指导，提高企业治污能力和水平。建立健全奖惩分明的企业环境信用评级制度体系，对严重违法失信企业及其有关人员实施联合依法依规惩戒，建立“守信激励”机制，让守法企业真正得到实惠，激发企业治污的内生动力。

    检查组指出，希望经过不断的努力，环境保护的法治环境会不断完善，真正做到地方政府依法履行环保责任、企业守法、公众自觉保护环境的多元共治良好格局。

    检查组在此次执法检查中还重点检查了环保监察执法情况，并对此提出“加强环保监测监察执法能力建设”的建议。

    环保工作面临地方政府的干预问题，主要是由于地方重发展、轻环保导致的。因此，党的十八届五中全会作出一项改革，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是一项重大的环境管理制度上的改革，能够增强环境监测监管的统一性、权威性和有效性，解决现在的分块式管理的问题。

    对此，检查组建议，要进一步完善环境执法体制机制。加快推进省以下环保机构监测监察执法垂管制度改革试点工作，建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性和有效性。按照中央要求，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，依法赋予环保执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。加强基层环境监察执法能力建设，完善地方环保机构，充实基层执法力量，提升环保执法人员能力和水平。加强公安机关打击环境污染犯罪专业化队伍建设，不断提升打击环境污染犯罪的能力和水平。

    针对检查中发现的环境质量监测网络覆盖不够全面、信息化水平和共享程度不高等问题，检查组建议，要进一步完善生态环境质量监测体系。健全环境监测标准规范体系，推进国家环境质量监测事权上收，加快环境监测全面设点和全国联网，真实全面反映环境质量状况。加快环境大数据平台建设，构建智慧环保信息化体系。研究建立监测数据共享机制，实现各部门信息有效集成、互联共享，为环境保护决策和执法监管提供支持。强化企业污染物排放自行监测和环境信息公开，建立全覆盖的实时在线环境监控系统。加强对重点污染源监督性监测，完善监测与监察执法联动机制。

    执法检查传递强烈信号保护环境要充分依靠法治

    “十三五”是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜期，也是生态文明建设和环境保护取得实质性进展的重要窗口机遇期。作为“十三五”开局之年的2016年，环境保护大有作为，同时也负重前行。此次环境保护法执法检查正是在这一大背景下开展起来的。

    执法检查是推动法律贯彻实施、助力环境质量改善的重要举措。此次环境保护法执法检查给社会传递了几个强烈的信号：“史上最严”的新环境保护法一定要坚持认真贯彻，落到实处。执法检查首先强化宣传了法律，推动了法律全面正确实施。其次，执法检查还宣示了全国人大常委会依法保护生态环境的坚定决心。第三，保护环境要靠法治力量。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。同时，要把法律变成自觉行动，企业要坚决守法，政府要坚决履行环保责任，监管部门要继续加大执法力度，公众要自觉保护环境。

    从此次环境保护法执法检查情况来看，环境保护法的主要制度逐步得到落实，“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的现象有了改变。比如，新环境保护法规定的“按日计罚”是对经行政处罚仍不改正的违法者的一种处罚措施，是改变“守法成本高、执法成本高、违法成本低”现象的一项重要举措。在新环境保护法生效前，除个别地方根据地方立法规定按日计罚外，全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则，导致一些违法排污者宁可被一次性罚款也不停止排污。针对这种状况，新环境保护法将“按日计罚”作为一种执法措施予以法律化，明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这一措施的实施，大大增加了企业的违法成本，对促使违法行为者尽快停止违法行为起到良好作用，同时对预防环境违法行为具有重要意义。

    再比如，新环境保护法第六十三条新增了“行政拘留”的行政处罚措施，将公安机关的环境保护功能从打击环境犯罪扩大到惩治环境违法行为的领域。由此，环境保护行政机关与公安机关的衔接，从环境犯罪案件扩大到适用环境行政拘留的案件。这一措施的实施遏制了严重环境违法行为，提升了环境执法权威。

    同时，执法检查组也看到，新环境保护法实施一年多来，尽管绝大多数企业遵守此法各项规定的意识、行动都有提升，但环境违法行为还时有发生。虽然“未批先建”情况越来越少，超标排放现象也有较大幅度的下降，但是超标排放现象依然大量存在，偷排、排放数据弄虚作假现象在一些地方甚至还相当严重。

    执法检查组认为，要强化环境保护法治力量，让环境保护法的“钢牙利齿”更锋利更坚固，还需在完善配套法规、加强执法能力建设、谨防经济下行压力影响地方监管等方面加大力度。

    执法检查组建议，要完善环境保护相关法律法规与政策，抓紧制定和出台配套立法。一些配套规定跟不上，也影响新环境保护法的实施效果。比如，排污许可证制度和环境监测法规未出台，严重影响了排污总量和排污许可制度的实施以及环境监测制度的完善。此外，目前环境执法机构的执法力量严重不足、执法能力不强，影响了相关环保制度和措施的执行和遵守，也影响新环境保护法实施效果。因此，还要加强环保执法能力建设，改善不同部门执法合作机制等。而且，当前我国经济发展进入新常态，要实现从过去经济的粗放式发展、从追求量到追求质的变化，就必须严格实施新环境保护法，落实地方党政领导环保责任，让法律中“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的有关规定落到实处，不能让法律中规定的“保护优先、预防为主”的环境保护原则形同虚设。这样多元施策，才能切实将环境保护法各项制度规定落实到位。（文／本刊记者 王 萍）